党和国家监督体系下高校财会监督运行机制探析

●王 典

一、引言

进入2023 年，国家层面强化财会监督步伐日益加速。 自2 月印发《关于进一步加强财会监督工作的意见》， 明确了财会监督的战略地位、 工作目标、 任务要点和时间规划。3 月财政部召开全国财会监督工作会议， 财会监督专项行动和预算执行监督专项行动动员部署会，要求在全国范围内开展财会监督。 随后包括高校在内的各级财政预算单位相继组织开展财会监督暨严肃财经纪律专项自查工作。 国家系列重大举措的实施， 一方面在宏观层面上赋予了财会监督新的功能定位，作为党和国家监督体系的重要组成部分， 财会监督是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手；另一方面表明国家在微观层面上要以财会业务为切入点对公权力运行情况给予关注和监督。

根据教育部、国家统计局、财政部发布的年度全国教育经费执行情况统计快报显示，2018—2022 年国家财政性教育经费对高等教育投入分别是12022 亿元、13464 亿元、13999 亿元、15440 亿元和16397 亿元，年均增长率8.07%。 在中央过紧日子要求下， 对高等教育领域财政投入仍呈现指数化增长， 一方面说明国家对高等教育的重视程度和投入力度之深， 另一方面表明高校自主调配办学资源的能力亦得到较大拓展。 随着党和国家监督方式不断完善并呈现出系统性和多层次性，对高等教育领域办学资金、 办学资源配置和使用等权力行使的监督也越来越重视。 同时，在国家治理体系现代化背景下， 各级财经法规制度和标准化建设在不断完善， 为开展财会监督提供了依据和标准。 实践表明，财会监督在规范财经行为、提高财政资金使用效益、 提高会计信息质量、 保障单位事业发展等方面均发挥了积极作用。 高校深入探索并创新财会监督体系运行机制既是迫切要求又具有可操作性。 因此，本文基于新时代国家治理的宏观视角， 在厘清新要求下高校财会监督内涵要点的基础上， 从财会监督主体、监督客体、监督内容及监督方式等方面构建高校财会监督逻辑框架， 进一步梳理和挖掘高校财会监督现状及内在作用机理， 尝试构建党和国家监督框架下高校财会监督体系运行机制， 以发挥财会监督能效，规范高校财经秩序，防范廉政风险，推进高校事业高质量发展。

二、党和国家监督体系下高校财会监督体系的逻辑框架

持续完善党和国家监督体系解决的是党在长期执政条件下如何不被权力腐蚀的问题， 财会监督是监督体系的重要部分，高校作为国家治理体系的重要领域，应定位在党和国家监督框架内， 明确新时代要求下高校财会监督内涵要点，依据“谁监督-监督谁-监督什么-如何监督”的逻辑思维，探析财会监督构成要素及相互间的关系，以此建立高校财会监督体系理论框架，为构建财会监督运行机制明确基本遵循。

（一）新时代赋予高校财会监督的内涵要点

根据《关于进一步加强财会监督工作的意见》中的界定，财会监督是依法依规对国家机关、企事业单位、其他组织和个人的财政、财务、会计活动实施的监督。在党和国家监督体系框架内，结合概念界定，财会监督内涵要点应从以下四个方面理解。

一是要突出财会监督政治属性。必须坚持在党的统一领导下，从推进国家治理体系现代化的高度，将政治属性贯穿于开展财会监督工作全过程， 确保国家重大决策部署和工作要求落实到位。 二是要突出财会监督是对公权力运行制约的本质特征。追溯大多数腐败事件成因，主要集中在经济领域权力运行约束的失范。 而财会监督的对象是财政、财务、会计活动，是对资金运行全流程的监督，对经济活动监督的全覆盖，强化财会监督即从微观层面，源头防范腐败风险。因此要树立财会监督是对经济活动涉及公权力运行监督的本质属性意识。 三是要突出财会监督需实现对资金运行全过程监控的流程。 针对单位层面，资金运行涉及从预算编制、预算执行、会计核算、资金支付、决算分析、绩效评价、决策支撑等各环节，从不同层面反映经济活动运行信息， 相应的财会监督在操作层面上应是对单位经济业务事前、事中、事后各阶段监督。四是要突出财会监督需与其他监督构建联动机制。 财会监督反映的是会计信息，具有权威性和可靠性的特性，同时在党和国家监督体系中财会监督处于基础性作用，通常是其他监督实施的重要切入口。 因此在日常监督中应突出财会监督与其他监督联动，在节约资源、节省监督成本基础上以监督合力提升效能。

在实践中，高校管理链条长、管理体制层级多。财务部门作为资金、资源配置及监管的主要主体，因职能职责通常处于经济业务发生的末端，其风险管控点也处于业务流程的最后一关。 发现问题是在风险转化为损失后，而财会监督只能通过追责等措施起到事后监督的作用。显然高校财务人员因其专业性通常具备识别风险的能力，而更多是因监督滞后造成无法提供避免损失的方法。这一现状表明现有财会监督机制已不能适应党和国家监督体系要求，如何将事后兜底优化为事前与事中管控，防范经济活动风险，是发挥财会监督职能、符合财会监督在党和国家监督体系功能定位的内在要求。

基于以上分析， 本文认为在服务于国家治理体系和治理能力现代化进程中， 高校财会监督的功能定位应跳出将财会作为技术范畴的工具理性，回归价值属性，从管理本质角度把握突出财会监督政治属性、 公权力运行约束特点、经济活动全流程控制、协同监督合力等要点，将财会监督从着眼于对微观主体事后追责纠偏的功能逐步转向服务于事前、 事中风险预判及宏观层面的决策支撑功能，以此建立顺应发展要求的高校财会监督运行机制。

（二）党和国家监督框架下高校财会监督机制逻辑框架

在对高校财会监督内涵要点把握后， 本部分依据“谁监督-监督谁-监督什么-怎样监督” 的逻辑思维，从监督主体、监督客体、监督内容、监督方式等要素构建党和国家监督体系下高校财会监督体系的理论框架。

1.高校财会监督主体。高校财会监督主体是明确“由谁来监督”。根据前述关于财会监督的内涵界定，具体到高校财会监督主体可以归纳为三类：一是宏观层面的财政部门，因国家对高校投入资源占比较大，其主管财政部门理应为财会监督的一大主体。二是微观层面的高校财务部门，这也是目前财会监督的主要主体。 三是其他机构和人员。 结合高校管理特点，资金及资产等资源使用者涉及面广且分散，均可以作为财会监督主体，通过财会活动途径对使用资金流程进行监督。

2.高校财会监督客体。高校财会监督客体是明确“监督谁”，即明确监督对象。党和国家监督体系框架下的财会监督对象应是公权力及行使公权力的机构和个人。具体到高校财会监督对象应包括两类，一是行使高校公权力即资金活动的部门和个人，这是党和国家监督体系对财会监督的内在要求。二是不涉及行使公权力的单位和个人也要作为监督对象，财经监督内容包括对资金流向的公权力行使情况、财经法规政策的落实情况及财会活动的规范性等方面，实质上说明财会监督对象是对高校资金运动全流程的全面覆盖，这也表明监督主体与监督对象具有同一性，在履行监督职责时也要接受监督。

3.高校财会监督内容。高校财会监督内容是明确“监督什么”。 党和国家监督体系框架下的财会监督对象主要是公权力，财会监督定义中指出是对财政、财务、会计活动实施监督。 具体到高校内容应包括以下方面，一是涉及资金或资产等资源活动的公权力运行情况，比如涉及资金决策、 执行和监督过程及运行结果的科学规范。二是财经制度落实情况，既包括制度执行，也包括制度设计的科学性。 三是对财会活动开展的过程和实施结果进行监督，如对高校预算编制、预算执行、预算执行调整、决算分析、绩效评价等业务全流程进行的监督。

4. 高校财会监督方式。 高校财会监督方式是明确“如何监督”。 财会监督内容主要围绕资金活动展开，涉及高校日常运行的方方面面， 是公权力运行重要且最基础环节。 财会监督应立足于微观层面发现高校管理闭环中的薄弱环节和风险隐患， 从源头上规范公权力运行，防治腐败。 在这一要求下监督方式一是应重在日常，并与专项监督交叉融合。 在日常常态化监督中首先应理顺流程， 将财会监督各类标准及管控节点嵌入日常业务各环节中， 通过流程优化达到防控风险与提升效率的常态化监督目标。 同时通过对落实过紧日子、内部控制监督、绩效评价、财经纪律专项行动等国家重大政策贯彻情况开展专项监督， 以常态化财会监督和专项监督结合方式实现对公权力的闭环管理。

二是利用信息手段做好线上监督与线下监督并行。 财会监督核心及基础要素是信息有效和对称，特别是在业财系统对接及各类监督结果互用产生数据交换需求时，数字技术即时性、充足性、智能化的特点则呈现出不可替代的作用。 高校应把握好数据智能与治理现代化交融的时代特点， 以数据为核心要素建立起高校网络化经济活动内部控制防控体系， 以发挥财会监督质效。

三是形成与其他监督协同联动机制。 在党和国家监督体系指引下，明确纪检监察监督、审计监督、财会监督各自特点、着力点，构建责任明确、信息互通、成果互享、效应倍增的协同监督运行机制。 实现从微观层面的全流程监控到宏观层面的全局扫描， 以叠加效应增强党和国家监督体系的协同力、权威力和震慑力。

三、高校财会监督运行机制现状

根据国家关于财会监督的战略定位， 根据文件对落实财会监督重点任务推进表的具体要求， 结合实地开展调研及实务工作经验， 本文对高校财会监督现状给予了较多关注， 发现当前高校在财会监督实务中存在一些困惑和问题， 而这些困惑直接或间接地影响财会监督效率和效果。 对标高校开展财会监督价值属性，结合实际工作推进要求及高校发展需求， 本部分主要梳理总结当前高校推进财会监督过程中存在的共性困难或普遍性问题，试图探寻问题背后的内在作用机理，以为构建符合党和国家监督体系下的高校财会监督运行机制提供问题导向和操作指引。

（一）在财会监督主体认识上存在误解

监督主体是明确谁监督的问题，新要求下高校财会监督牵头主体仍应是财会机构及人员。 经调研发现，存在有单位对主体认识不清的情况， 认为财会监督是对财务会计活动的监督，应由单位党政部门牵头负责。 究其原因在于，尽管对文件政策开展了学习，但对文件要求和政策把握力浮于表面， 仅就字面意思理解财会监督，对文件出台背景、目标、功能定位、内容及内在关联缺乏分析挖掘。

（二）在财会监督内容上围绕资金运动全过程管理存在难点

高校财会监督内容主要包括落实国家重大决策部署、财经政策及制度执行、预算编制、预算执行、资金运行、资产管理等方面。 经调研分析，上述方面仍存在管理上的难点， 如在支出管理上有往来款项长期挂账带来的风险隐患， 这也是在内部审计等其他监督中反映的共性问题； 有因报销不及时出现跨越会计年度影响会计信息质量情况； 在资产管理方面有盘点管理不严格，存在资产未贴标签等管理细节问题；有存在个别资产闲置无人管理情况；有台账更新不及时的情况；在信息公开上有公开力度不够或明细不全的情况。

（三）在财会监督方式上，与其他监督贯通机制仍未完全建立

从高校纪检监察监督、审计监督、财会监督等工作的目标、对象、内容及方式比较分析可见，尽管在监督内容、监督方式上各有侧重，但在目标、对象上具有一致性或重合性。 如在贯彻落实党中央重大决策部署方面，各类监督履职目标具有高度一致性。 同时在监督对象上也大多是重合的，纪检监察主要是对行使公权力的人员进行监督，审计监督多为单位内部机构主要负责人，财会监督主要对象是单位财务一支笔，三者在监督对象上大多重合是同一人。 将三者结果综合运用可以节约资源，检验各类监督效果并形成更具有震慑力的监督合力。经调研发现，三者监督结果综合应用力度、线索提供导向作用并不大。如财会监督可以根据内部审计监督发现的需整改事项，进行有针对性关注并检验其是否已完成整改且后续经济业务发生已规范执行。 财会监督、审计监督可以根据纪检监察监督提供的风险提示，在日常监督中对相关事项有针对性关注。监督结果等信息共享可以大幅度降低资源运用成本，形成监督合力，提升监督绩效。

（四）在财会监督手段上，信息化建设及数据共享渠道尚未完全打通

监督关键且基础要素是信息完备与信息对称。 依托数据技术， 在各业务系统间进行接口对接实现信息实时交互，及时掌握对称信息，利用数据手段达到监督目标。 经调研发现，目前高校信息化建设仍处于初步阶段， 财会监督以查账等事后监督为主， 未真正实现事前、事中、事后全过程监督，未建立财务监督预警机制。且在查账中仍大量采用传统纸质资料审核方式， 线上审核监督模式未普遍建立。 同时业务数据与财务数据共享和交换不足、 流程对接程度不高。 如纪检监察监督、审计监督、财会监督等各类系统没有实现兼容，各自为政的监管现状仍非常普遍。 这容易带来资源成本增加的同时，出现重复监督或监督盲区风险。

（五）在财会监督队伍建设上供需矛盾日益增大

目前高校财会监督主体主要是财务机构或人员，以财会专业背景为主。 财会监督是围绕资金运行的业务活动，涉及学科、教学、大型仪器购置、房屋修缮等各类业务条线，必然需要由纪检监察、财务、审计、采购、学科、教学、工程等专业背景或实务经验组成的专家团队。 同时，近年来高校在收入来源上，一方面财政经费投入力度逐年增长， 另一方面筹资渠道也呈现出多元化趋势，资金在增长的同时带来了经济业务日益复杂、相应财会监督难度增加、 对财会监督队伍业务素质要求亦增加的联动效应。 经调研发现高校财会队伍存在因职业发展渠道不畅通等原因出现流失的情况较普遍。 经济活动复杂化带来的财会监督队伍业务需求增加与人员流失造成的财会监督队伍供给不足之间的矛盾在日益增大， 客观上也给新要求下开展财会监督带来了较大困难。

四、优化高校财会监督运行机制

构建党和国家监督体系框架下高校财会监督运行机制应站在推进学校治理体系和治理能力现代化的高度，着眼于防范高校廉政风险、规范权力运行，着力于解决财会监督微观层面存在问题和困惑为切入点、进一步完善学校经济活动内部控制体系建设、 维护高校财经秩序。 应从宏观、 中观和微观层面全方位统筹布局，推进高校财会监督机制建设，切实发挥财会监督效能。

在宏观层面上， 要牢固树立突出财会监督政治属性意识，坚持在党的统一领导下，聚焦推进国家各项重大决策部署、 主管部门重点任务及财经纪律刚性约束等重点领域要求在高校的贯彻落实。 在中观层面上，要明确高校财会监督运行机制是对公权力运行的约束和监督的本质属性认识。 高校应着眼于形成权力规范运行和有效监督的财会治理制度环境、 创设风清气正廉政文化氛围。 在微观层面上，明确财会监督主体和监督客体，以高校资金运行涉及内容为核心内容，梳理并实现经济活动运行全过程监督流程再造， 以日常监督和专项监督发现问题为切入口， 探寻问题形成的内在机理，不断完善财会监督方式，发挥财会监督效能。 整体上高校构建财会监督运行机制应坚持大处着眼， 小处着力的原则，以解决存在问题为导向，探寻问题发生作用机理，以规则内嵌资金运行全流程监督，进一步规范高校公权力运行、 推进高校治理体系和治理能力现代化建设，实现国家层面关于财会监督的功能定位目标。

（一）着力建规立制，打牢财会监督运行环境基石

最好的监督应规制于制度框架内、 嵌入流程中、遁形于高校管理全流程。 基石正是制度的顶层设计。 高校应在充分调研，梳理预算管理、资产管理、财务会计、政府采购工作短板和风险点，对各项改革任务下高校强化经济活动风险防控关键点达成共识的基础上，制定高校财会监督管理办法。 以完善内部控制制度体系建设，夯实财会监督制度保障，打造高校公权力规范运行制度环境。

（二）统一开展财会监督政策解读，凝聚共识

高校应依托于专题会议、专题培训或案例分享会，必要时聘请财会监督领域专家学者开展财会监督、审计监督、纪检监察监督等政策解读，以多维度政策解读形式进一步加深对财会监督主体、客体、内容、方式等逻辑框架的认识，明确财会监督运行机制。 同时，在日常通过利用网站、微信公众号、小视频等在线数字化渠道，以多样化、动态化形式加大宣传力度，营造风清气正廉政文化及财会监督良好环境氛围。

（三）推进高校一体化协同监督体系运行机制建设

高校在财会监督方式选择上， 要全力构建监督联动机制。可以对现有各类监督业务流程进行梳理，挖掘个性特点和共性因素，建立纪检监察、财务、审计、信息融通、 数据分享、 成果互检的监督一体化工作运行机制，前置监督关口，织密筑牢学校风险防控网络体系。例如高校可以将每个年度审计署公布发现问题， 分领域、分业务、分类别制定常见问题风险防控清单，以问题为导向开展校内财经活动内部控制自查，主动纠偏、堵漏，以提升高校内部机构和人员规矩意识，预防教职工在履职中运用公权力的廉政风险。

（四）以信息技术手段推进数据融通共享，夯实财会监督机制保障

高校可依托数字校园信息化综合平台建设， 开展内部经济活动业务系统对接， 不断提升业财数据互通共享力。 支持构建覆盖经济活动全过程的监督信息平台，实现财会监督体系网络化、平台化、智能化。一是推进全流程财会监督信息化系统建设， 将财会监督体系标准和规则内嵌于高校财务管理综合平台， 打造财会监督预警机制，实现财会监督风险提示前置。二是逐步推进业财系统对接， 对接既包括高校内部财务与业务间数据接口的连接，同时包括财务系统与外部银行、税务、采购平台等关联系统对接，逐步实现内外部整体数据融通共享，全方位增强高校风险防控能力。

（五）多形式解决队伍供需不匹配，构筑财会监督队伍保障机制

高校可依托自身学科优势， 遴选各业务条线业务骨干及相关专业领域学者搭建由实务界和理论界组成的财会监督专家库，并重视人才发展，坚持强化政治素养和业务能力培训。同时通过调研广泛征求意见，适时拓宽财会队伍职业发展渠道以保证财会队伍力量。 此外可通过完善激励约束机制， 适时研究高校财会监督人才培养考核办法， 不断提升财会监督专家队伍履职能力。以推进组建专家库、加强财会监督队伍力量及财会监督队伍能力培养着力解决财会监督需求和供给不匹配的问题，强化人才保障。

五、结语

党和国家监督体系下的高校财会监督应在明确内涵要点、建立逻辑框架基础上，结合高校高质量发展要求及资金运动全流程实际， 通过梳理完善财会监督制度建设，持续开展政策宣讲、营造财会监督氛围，打造各类监督横向融通联动机制， 运用大数据实现信息共享及开展财会监督专家培育等方式， 形成新时代要求下的高校财会监督体系运行机制。 以宏观、中观、微观相结合全方位实施财会监督， 进一步规范高校财经秩序和公权力运行， 高质量推进高校治理体系和治理能力现代化建设。