国家审计与巡视巡察监督贯通融合研究

张艺琼

[摘要]国家审计与巡视巡察监督贯通融合是强化权力监督制约、健全党和国家监督体系的有力抓手。本文基于新时代国家审计与巡视巡察监督的定位，阐释了二者贯通融合的基础逻辑，剖析了当前面临的现实问题与不足，探索提出健全制度规范体系、完善信息畅通机制、优化巡审组织方式和统筹做好“后半篇文章”的贯通融合路径，为提升监督治理效能、持续深化全面从严治党提供借鉴。

[关键词]国家审计   巡视巡察   监督体系   贯通融合

本文系广东省审计厅重点科研课题“国家审计与巡视巡察监督贯通融合研究”（项目编号：22GDSJZC046209）成果

一、引言

监督是权力正确运行的根本保证，在管党治党、治国理政中居于重要地位。党的二十大报告中强调：“健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，完善权力监督制约机制，以党内监督为主导，促进各类监督贯通协调，让权力在阳光下运行。”新时代党和国家监督体系已步入系统集成、协同高效的新发展阶段，只有促进各类监督统筹衔接、有机贯通，才能构建起严密的监督网络，强化权力监督制约的全覆盖和有效性。巡视巡察作为党内监督的战略性制度安排，是推进全面从严治党向纵深发展的制度利器。二十届中央审计委员会第一次会议强调，审计监督要做好与其他监督的贯通协同，形成监督合力。因此，国家审计与巡视巡察监督贯通融合，形成强有力的监督“责任共同体”，既能够充分释放党内监督的制度优势，又有利于国家审计在党和国家监督体系中功能的实现，这对优化监督资源配置、提升整体监督质效具有重要意义。基于此，本文系统性剖析国家审计与巡视巡察监督贯通融合的理论逻辑，并提出两者贯通融合的实现路径，为在新时代健全完善集成高效的監督体系、推进国家治理体系和治理能力现代化做出智识贡献。

二、新时代国家审计与巡视巡察监督的定位

（一）国家审计：党和国家监督体系的重要组成部分

自国家审计制度确立以来，审计监督在维护国家财政经济秩序、提高财政资金使用效益、促进廉政建设、保障经济社会健康发展等方面发挥了重要作用。“审计监督首先是经济监督”，经济监督是国家审计区别于其他监督力量的重要特征，决定了其对经济权力运行的制约和监督具有不可替代性。进入新时代，党的十九大和十九届三中全会决定改革审计管理体制，组建中央审计委员会，作为党中央决策议事协调机构，强化了党集中统一领导的政治统领地位，赋予了审计监督的政治属性和职责定位。新时代国家审计具有高度的政治权威、制度权威和工作权威，其职能定位也在不断拓展，以独立的经济监督为主要定位，以权力、绩效、民生、风险等为时代导向，围绕党和国家中心工作，深度嵌入党治国理政的总体格局。因此，新时代国家审计工作更应贯通好经济监督与政治监督，全过程坚持政治导向、政治要求，检查经济问题、经济责任，反映政治问题、政治责任，坚决查处政治问题和经济问题交织的腐败行为。不断增强国家审计的政治属性和政治功能，更充分地体现中国特色社会主义审计制度优势，更好地发挥国家审计在党和国家监督体系中的重要作用。

（二）巡视巡察：中国特色党内监督制度创新

巡视巡察是一项具有中国特色的党内权力监督制度，是党内监督的重大制度创新，是中国共产党自我革命、自我净化的重要载体。习近平总书记强调，巡视是党章赋予的重要职责，是加强党的建设的重要举措，是从严治党、维护党纪的重要手段，是加强党内监督的重要形式。巡视巡察具有鲜明的政治属性，其本质是上级党组织对下级党组织履行党的领导职能责任的政治监督。政治监督的本质定位，就是要聚焦“两个维护”根本任务开展监督，督促和推动各级党组织将习近平总书记重要指示批示精神和党中央重大决策部署落到实处。新时代巡视巡察“政治体检”和政治纠偏功能体现了党内监督的重要价值，显示出敢于刀刃向内、勇于自我革命的政治勇气。习近平总书记在二十届中央纪委二次全会上指出，要以有力政治监督保障党的二十大决策部署落实见效。政治监督是督促全党坚持党中央集中统一领导的有力举措，要在具体化、精准化、常态化上下更大功夫。因此，新时代新阶段的巡视巡察工作要立足政治监督的定位和使命，着力加强党的政治建设，紧盯“关键少数”，查找政治偏差，充分凸显党之利器、国之利器的威慑作用。

三、国家审计与巡视巡察监督贯通融合的基础逻辑

（一）国家审计与巡视巡察总体目标的趋同性

国家审计与巡视巡察监督皆服务于党和国家工作大局，促进权力的规范运行，二者的根本目的都是确保党和人民赋予的权力始终用来为人民谋幸福、保障人民群众的根本利益。国家审计对公共权力运行、公共资金使用、国有资源交易、国有资产运营、公共工程建设等实行审计监督，其目标是着力揭示重大违纪违法、重大经济决策落实及重大改革事项推进过程中存在的突出问题等，维护国家财政经济秩序，监督与制约权力运行，遏制人民群众身边的“蝇贪蚁腐”，推进党的自我革命。巡视巡察则以党章和党内法规为政治标尺，促进各级党委管党治党主体责任落实，其目标是夯实党执政的政治基础，提高党的执政水平，增强拒腐防变能力，促进廉政建设，保持党的先进性。国家审计与巡视巡察的最终目标都在于确保党始终成为坚强领导核心，推动经济社会高质量发展，保障人民利益充分实现。可以看出，国家审计与巡视巡察在对党政干部监督的基本价值和总体目标方面是趋于一致的，这是二者实现贯通融合的基本前提。

（二）国家审计与巡视巡察职能范围的耦合性

国家审计与巡视巡察是监督公共权力运行的有效工具，均是党和国家监督系统的重要组成部分。二者重点揭示事关经济社会全局、事关长远发展、事关人民群众根本利益的重大问题，揭示对党中央重大决策部署有令不行、有禁不止的问题，发挥预防警示、监督揭示、反腐治理的功能作用。从政治学和公共管理学角度来看，国家审计是由政治价值目标和政治使命意识驱动的，同时是由政治体制保障的，以此为基础才能实现切实有效的监督和治理功能。国家审计的主要职能范围可概括为评价政府职权（包含经济权力、政治权力和社会权力）的合规性、经济性和效益性，其对经济权力的监督属于最基本职能定位。巡视巡察通过自上而下的监督方式，着重监督领导干部履职用权、中央政策部署贯彻落实、全面从严治党责任落实等党和国家的根本性、方向性和全局性问题。国家审计与巡视巡察的职能范围并非完全一致，其交叉点和耦合性主要体现在督促公正用权、依法用权和廉洁用权上。

（三）国家审计与巡视巡察监督对象的交叉性

国家审计以经济监督为主要专业优势，对国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门、国有金融机构和企事业单位以及其他依照审计法规定应当接受审计的对象实施监督，其中经济责任审计的重点对象是行使公权力的领导干部。巡视巡察的监督对象是派出机关所管理的党组织，巡视巡察最大特点是以“关键少数”“一把手”为重点对象、以党委为关键主体，面向全体党员、所有党组织，覆盖涉及党的建设的各领域、各方面和各部门。国家审计与巡视巡察在监督对象方面存在明显交叉，奠定了二者贯通融合的基础。因此，建立贯通融合机制有利于打破监督主体之间的壁垒，实现反腐治乱资源的优化配置。

（四）国家审计与巡视巡察监督手段的互补性

审计机关的审计人员主要通过审查财务资料，查阅与审计事项有关的文件、资料，检查现金、实物、有价证券和信息系统等，以及向有关单位和个人调查等方式进行审计，并取得证明材料。巡视巡察中，为了提高问题线索发现能力，党组织多采取包括听取汇报、个别谈话、受理信访、调阅资料、开座谈会、调查问卷、抽查个人事项报告、问询知情人和专项检查等主要微观方法。巡视巡察监督以“非固定关系”最大程度保持“相对独立性”，如以“三个不固定”、构建巡视组组长库、深化责任追究制度等建立独具特色的巡视巡察机制。相对于巡视巡察，国家审计的审计队伍相对固定，其更基于审计职业的独立判断来进行监督，技术手段和方法专业性强，但对舆情收集、互联网大数据等手段的借助程度不高。因此，利用好国家审计与巡视巡察监督手段和方式的互补性，能更好地提高问题线索发现能力，同时增强对领导干部评价的全面性并促进监督结果的有效运用。

四、國家审计与巡视巡察监督贯通融合现存的问题

（一）配套制度政策有待健全

健全的制度政策体系在推动国家审计与巡视巡察贯通融合方面具有指导和引领作用。目前而言，虽然已经有部分地方政府开始制定关于“巡审联动”的制度政策，但还存在盲点和缺项，如仅规定了原则性支持、实施路径、注意事项等方面，但在项目工作计划、协作重点与方法、人员调配等方面没有具体制度规范，也未建立不配合协作的追责机制，制度规则比较模糊零散。由于配套制度政策不完善，相关部门对贯通联动工作的认识和理解不深，自觉性和主动性不足，国家审计工作和巡视巡察监督未发挥实质性联动效能。因而，从中央到地方建立起“巡审融合”相关制度框架和系统性政策尤为必要。

（二）联动融合机制有待完善

当前，国家审计与巡视巡察监督联动融合机制的不足主要表现为三方面：一是项目衔接方面。通常巡审项目的时间安排存在差异，在项目开展上不能有效贯通。这主要因为双方编制的年度计划更多地是根据各自的监督需求、项目重要性、监督检查频率和人财物资源等确定的。二是信息公开方面。由于审计组与巡视巡察组在人员构成、工作方式、信息保密程度上存在着不同要求，因此双方在信息交流互换中往往有所保留。三是结果共享方面。审计查出的问题可能并非巡视巡察工作中所关注的问题、可移交问题是否被写入审计报告和巡察报告、审计报告与巡视巡察报告形成的时间不一致等方面均存在现实冲突，阻碍监督结果的共用。

（三）组织队伍建设有待提升

巡视巡察监督在党和国家监督体系中发挥了统合功能，主要以抽调的方式组成专业队伍，涵盖纪检监察、组织人事、宣传、信访、审计等不同部门。临时性抽调的巡视巡察组存在人员流动性大的问题，人员变动会导致问题认知上的分歧和工作衔接上的不足，进而影响巡审联动的进度与深度。此外，在考核激励制度上也有待完善，如一些地区审计机关单纯以审计移送案件数量为考核标准，易导致审计人员忽视线索移送的质量，移送至巡视巡察的问题线索不充分、不准确，影响监督效率和质量。

五、国家审计与巡视巡察监督贯通融合的优化路径

（一）健全制度规范体系

只有健全的制度规范，才能保障国家审计与巡视巡察之间职能明确、各司其职、分工负责、联动共进，有利于二者贯通融合的有效性和稳定性。要以国家审计与巡视巡察两个主体的有关法律与制度规范为依据，充分体现全面从严治党的目标与要求，适应国家审计与巡视巡察的工作特点，通过工作条例、党内规章制度或实施意见等形式健全巡审融合制度规范体系，并同其他有关制度相协调。首先，明确工作程序。程序契合是审计监督与巡视巡察贯通融合落实的关键步骤。要确立常态融合机制，也要建立临时衔接机制，从项目计划制定、监督实施、线索移交到最终责任追究进行全过程规范。其次，规范巡审工作配合机制。当产生业务冲突时，必须建立规范机制进行快速协调，在遵守法律法规及党纪党规的基础上，让双方能够充分行使部门职权。同时，对重大事项的认定和涉及相对保密性要求时二者的职权范围应予以细化规定。最后，健全责任追究协同机制。建立整改问责机制，既要明确责任主体、明晰责任范围，又要细化问责标准、完善责任共担机制，增强国家审计和巡视巡察贯通融合的监督效力。

（二）完善信息畅通机制

贯通融合有别于参与式协作、并行式协同，完善的信息畅通机制是实现无缝对接、有效贯通的根本保障。要形成点线面结合、线上线下结合的立体化信息化协调沟通机制，畅通全链条全过程信息互通共享。首先，完善协商互通机制。巡审前期，应充分沟通和征询双方意见，按照对象相同、时间一致、目标相近的原则科学统筹拟定工作计划，共商重点工作对象。巡审期间，双方及时互通重点问题、违纪违规线索、信访举报和群众反映的资金问题线索等，做到信息互通、共同掌握。巡审后期，对具有普遍性的突出问题和重大风险隐患共同研究、共作结论。其次，完善日常通报机制。在重大问题和关键节点、难点上进行常规通报，形成巡审双把关，将监督对象的共性问题查细查透，做到联查共处。再次，完善成果内部交流制度。采用工作会议、监督简报等形式，分享监督成果，深化对重点领域和重大政策落实的融合监督，更好地遏制腐败现象。最后，完善大数据信息平台。充分应用区块链等技术，以云平台等形式打通部门间的数据壁垒，通过数字化技术提升审查问题、风险感知、综合分析质效，有效扩大监督范围，提升巡审监督效率。

（三）优化巡审组织方式

要实现巡审贯通融合，必须强化队伍组织建设，在协调好双方人员力量、调度整合好人力资源上凸显实效。首先，要建立领导协调机制。可联合成立协调工作小组，负责强化巡视巡察与审计部门的联动融合工作，如由各地各单位纪委监委主要负责人牵头，巡视巡察部门与审计机关负责人作为协调小组成员，为二者贯通融合提供堅强有力的组织保障。其次，要优化巡审队伍。结合干部相关专业背景和实践经验搭配工作小组，形成人员优势互补。同时加强人才库建设，培养一批既懂查案方法又掌握审计技能的复合型专业人才，储备政治过硬、业务能力强、工作经验丰富的人才库，提供良好的人力资源保障。再次，加强组织队伍能力培训。应高度重视并认真做好巡审人员的培训工作，强化责任意识，提升政治素养。在监督项目进行过程中，也要定期开展内部培训，不断增强巡审人员的综合业务能力。最后，设计联合考核激励制度。在成果分配上要按职能职责、工作需要进行分享或共享，制定巡审成果联合绩效考核规则，发挥成果激励作用，完全形成“融合”氛围、发挥更大的震慑作用。

（四）统筹做好“后半篇文章”

成果运用对于国家审计与巡视巡察贯通融合作用的发挥至关重要，尤其是在问题整改环节。要从根本上建立审计与巡视巡察“一体化”整改模式，将监督重心从末端的反馈向全过程的整改转移。首先，及时召开反馈会。审计组和巡视巡察组在会上统一反馈问题，对具有普遍性、典型性、倾向性问题共同研究、共同挖掘，并提出整改意见，明晰整改目标和时限。组织巡视巡察组和审计组总结交流，分析成功经验和存在问题不足，优化下一步工作部署。其次，强化成果运用。将巡审成果转化为建章立制、规范流程、责任追究和设置正负面清单等具体措施，完善巡审制度规范，提升巡审成果效能。再次，完善成果共用机制。基于各自现有报告，出具巡审工作报告，强化监督成果关联。在线索移交方面，由审计部门和巡视巡察部门共同出具巡审移交清单。建立联合专题汇报机制、联合信息发布机制，充分发挥巡审叠加效应。然后，巡审整改同步督导。由巡视巡察、审计和被监督方三方共同列席巡审整改专题会，督促被巡审组织认领问题、剖析问题、解决问题，指导整改方向和措施，压实整改责任。最后，完善整改跟踪机制。同步开展巡审整改“回头看”，建立定期报送整改落实制度和巡审整改台账，共同动态掌握被巡审单位整改情况，以融合监督深化推动问题整改，实现监督效能最大化。

（作者单位：中共广东省委党校，邮政编码：510053，电子邮箱：zhangyiqiong186@163.com）

主要参考文献

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