国家审计赋能省域经济高质量发展：机制与实现路径

曲天任 马悦 陶菁

[摘要]如何推动经济高质量发展，增强区域经济竞争力，是区域经济研究重点关注的内容。“十四五”规划纲要中提出的我国经济社会发展重大战略任务和建设目标，为省域经济加快推动高质量发展指明了方向。本文通过对国家审计赋能省域经济高质量发展的探讨，梳理归纳区域高质量发展的内涵及国家审计在省域经济高质量发展进程中的重要性，立足省域经济特点，从预防、揭示和抵御三个角度分析国家审计赋能省域经济高质量发展的机制，探索提出国家审计助力后疫情阶段政策落实、深入开展研究型审计、打造高质量审计队伍等助推区域经济高质量发展的实现路径。

[关键词]国家审计   区域经济   高质量发展   政策跟踪审计

一、引言

高质量发展是“十四五”规划纲要中提出的我国经济社会发展的新的方式，在历经以规模和速度为主要增长方式的发展阶段后，新时期的经济发展方式要以高质量发展为基本要求。高质量发展是各项政策措施制定的依据，也是开展各项工作的要求，是实现社会经济高水平发展目标的必然选择。高质量发展即实现人与社会、人与自然的和谐均衡发展，以创新发展为驱动实现由高速发展向高质量发展的转变，提升人民的幸福感，构建以实现共同富裕为目标的新的发展之路。高质量发展也是国家为解决当前我国主要社会矛盾所实施的重大战略部署，“高质量发展”的表述是在2017年党的十九大报告中首次提出，随后2018年全国两会及国务院相关部门通过并制定了一系列高质量发展的政策，在实践的基础上，2020年党的十九届五中全会将推动高质量发展作为“十四五”时期经济社会发展的主题。党的二十大报告中也明确了高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务，并提出在区域发展中要着力推进城乡融合和区域协调发展，推动经济实现质的有效提升和量的合理增长。

国家审计作为国家治理体系中重要的组成部分，是推动国家治理体系和治理能力现代化的重要力量，在维护社会经济正常运行、监督规范权力运行、督促国家政策落地生根、防范和化解经济风险等方面发挥着独特作用，是经济高质量发展的重要保障。国家审计通过全过程、全覆盖的方式在事前、事中和事后全流程的跟踪监督，对经济发展过程出现的问题及时反馈，防止影响经济高质量发展因素的发生。在省域经济高质量发展的进程中，国家审计围绕中心任务，科学谋划审计工作重点，深入研究国家关于省域工作和发展的政策文件，做到既懂政策，又要融会贯通，研究政策背后的逻辑关系和制定原则，并据此制定审计工作总基调。以A省为例，国家审计应围绕省域经济全面振兴、全方位振兴这一工作总方针，在“一主六双”（指A省包含13个专项规划的产业空间布局）的区域特有高质量发展战略下，坚守审计在经济领域的首要监督定位，对省域经济振兴过程中财政资金收支及绩效情况进行全面审计监督，对涉及重大项目、重大建设、重点民生和重大风险等涉及权力运行治理的内容进行全覆盖审计，全面推动省域中心任务落地生根，助力实现该省“两确保一率先”（确保经济增速高于全国平均水平，确保主要经济指标在东北地区领先，率先实现“十四五”时期A省振兴新突破）的高质量发展目标。

二、国家审计在省域经济高质量发展进程中的重要性

“十四五”国家审计工作发展规划的主题就是推動高质量发展，依法全面履行审计监督职责。国家审计在进行高质量发展的过程中，立足国家经济政策方针，通过重大政策跟踪审计、重大风险审计、自然资源资产离任审计等方式，以高质量审计标准落实经济高质量发展成果，推动经济发展成果普惠共享。

（一）重大政策跟踪审计

涉及重大政策的事项都关乎国家经济社会、国计民生等方面的重要内容，与高质量发展的目标密切相关。国家重大政策的有效落实，对于提振市场信心、稳定发展预期、加强各类政策协同发力、直达快享、快速见效，推动经济高质量发展有着重要的促进作用。

在构建新发展格局的进程中，对政策措施的落实情况进行跟踪审计，可以有效推动国家政策落地见效。部分地区在政策落实上，仍然存在薄弱环节和短板，影响政策实施效果。以2021年中央直达资金情况为例，财政部安排了涉及27项、2.8万亿元的转移支付资金，用于养老、义务教育、基本医疗、基本住房等地方基本民生领域，审计署于2021年第二季度对17个省（自治区、直辖市）中央直达资金的分配、拨付、管理和资金使用情况进行了政策跟踪审计，审计发现部分地区存在预算分配下达不及时、不合规、不精准，资金未及时拨付或闲置以及违规使用等问题，涉及资金477.62亿元。国家审计对问题发生的根源进行深入分析，通过延伸审计探究机制体制的深层次原因，加强跟踪整改力度，促进政策落实保质提效，在维护国家经济安全保障经济目标平稳推进上，既当好国家财产的“看门人”，又当好经济高质量发展的“推动者”。

近年来部分省份（地区）在重大政策落实跟踪审计上也重点关注了减税降费政策落实、“六稳六保”政策落实、深化“放管服”改革、清理拖欠民营企业账款等专项审计，突出了省域高质量发展中政策落实。所以在高质量发展过程中重大政策落实跟踪审计要进行全过程开展，保障国家政策落地，为高质量发展保驾护航。

（二）重大风险审计

在经济高质量发展过程中，会遇到很多不确定性因素带来的风险。在识别经济发展面临的风险时，审计人员要更多关注风险相关因素，包括风险是否发生、风险发生的时间、风险产生的后果以及背后的根本诱因等。领导干部进行相关决策时要充分考虑风险因素，具备风险意识，利用技术手段充分分析，提升风险化解的能力，建立风险意识“防火墙”，下好风险防范“先手棋”。利用大数据审计分析手段，对经济运行的各项指标建立后台预警机制，做好防范化解重大风险各项工作，坚决守住不发生系统性风险的底线，统筹安全与发展。在科学预判和合理估计的前提下，及时掌握并评估风险成本，对承担的损失有可预计的估量。

（三）自然资源资产离任审计

自然资源的开发利用是我国生态文明建设中的一项重要内容，高质量发展与自然资源的合理利用、保护开发密切相关。目前各地区基本都建立了相关的制度体系，将自然资源资产离任审计纳入到领导干部考核范围内。自然资源资产指土地、水、森林、草地、海洋、矿产及大气资源等关乎国计民生的各类自然资源。在经济发展过程中，部分部门、单位在制定发展决策时，缺乏长远规划，造成自然资源过度开采等不合理利用，自然环境遭到破坏，阻碍高质量发展目标的实现。近些年来，国家对环境保护尤为关注，环保督察力度不断加大，自然资源资产离任审计作为国家审计的重要组成部分，对领导干部权力规范运行、推动生态保护建设起到了重要的监督作用。增强对自然资源资产管理和生态环境保护审计监督力度，促进发展方式绿色转型，打造绿色产业、高质量产业，才能助力实现以生态文明建设引领高质量发展，建设美丽中国。

三、国家审计在高质量发展中的作用机制

（一）预防机制

高质量发展需要有良好的环境进行保障，审计的监督预防机制可以在发展过程的各环节发挥威慑作用，体现严肃性，使项目实施者更重视发展的质量。通过事前科学评估项目及时发现风险点，通过事中及事后的绩效审计评价项目的有效性，通过政策落实跟踪审计及时了解项目实施过程中受益者的满意程度，及时反馈在发展过程中具有苗头性问题的出现，起到预防为主、风险可控的作用，从而有效降低风险的发生、节约成本、减少不必要的损失。通过审计预防机制，对于倾向性问题及时跟进，对项目发展过程进行必要的提示，可以从源头上防控风险的发生或者降低风险发生的频率。

（二）揭示机制

通过审计的预防机制构建高质量发展的保护屏障后，在发现问题时及时揭示问题，充分核查项目开展过程中的漏洞，以审计威慑力起到警示作用。揭示的方式与项目的复杂程度相匹配，揭示的侧重点根据项目的特点有所不同。比如政策落实项目可以从资金使用、完成效果、经济责任履行、公众满意度水平等多方面进行揭示，在自然资源资产离任审计时与领导干部离任（任中）审计相结合进行揭示和评价，在民生项目审计时重点揭示民生工程的具体举措是否体现民生项目的惠民务实、促进高质量发展的作用。审计的揭示机制在与问责机制的共同作用下，既做到对违法违规项目的惩戒，又做到对其他项目的警醒和威慑，为其提供了借鉴和学习的依据，防止出现同类问题多次出现的情况。

（三）抵御机制

针对经济高质量发展过程中存在的问题，审计在揭示后及时跟进督促整改，对问题产生的原因进行科学分析。如果是由于机制体制原因造成的要深入整改，通过落实审计建议弥补制度漏洞和管理缺陷，并加大惩戒违法违规责任的力度。对高质量发展过程中出现的不合理因素要多方面探讨，实现通过审计既能发现问题，又能解决问题，提升整改效果，形成审计的免疫机制，对之后的同类项目发展起到高质量引领的作用。例如作为经济实体的企业在经济的高质量发展中占据重要地位，其中央企因为数量多、经济体量巨大，历来是国家审计的重点对象。自2003年以来，国家都将对央企的审计结果公告向社会大众公布，以接受来自各界的关注和监督，形成了良好的社会监督机制。审计公示制度对企业的形象和企业价值都有重要的影响，尤其是在当前信息化时代，舆情和公关意识有了普遍提升，违法违规的问题被披露，对企业生产经营及企业声誉都会造成负面影响。因此促使企业从长远角度考虑，确立经济高质量发展的经营思路，促进企业经营者及公司管理层加强守法合规的经营理念，完善公司治理体系，进一步推进企业提升高质量发展水平。

四、国家审计助推高质量发展的实现路径

（一）助力后疫情阶段国家及省市各项政策落实

新冠肺炎疫情给世界各国的经济发展都带来了巨大的困难，同样也给我国省域高质量发展和相关审计工作带来了巨大的挑战，随着疫情进行常态化管理，支持省域经济恢复发展的政策接连出台，为省域经济高质量发展提供了政策支持，对恢复生产经营起到了重要的作用。从国家审计的角度，应及时梳理国家及地方政府和相关部门发布的助力经济发展的各项政策文件，及时掌握各项促进经济恢复发展优惠政策，形成相关政策文件库，充分利用非现场审计方式在审前阶段掌握全面的政策措施，对政策产生的效果及时分析，防止由于政策掌握滞后使项目无法享受优惠政策和相关资金，影响高质量发展的水平。

（二）深入开展研究型审计聚焦高质量发展前沿

高质量的审计有助于提升社会经济高质量发展的水平。提升审计质量一个很重要的方式就是广泛开展研究型审计。2021年审计署对全国审计机关积极开展研究型审计进行了安排部署，2021年1月审计署印发《关于印发全国审计机关2021年度工作要点的通知》提出“要积极推进研究型审计”。同年6月，中央审计委员会办公室、审计署关于印发《“十四五”国家审计工作发展规划》的通知提出要“积极开展研究型审计，系统深入研究和把握党中央、国务院重大经济决策部署的出台背景、战略意图、改革目标等根本性、方向性问题，不断提升审计工作政治性和前瞻性”。同时，审计署各特派办和各地审计机关也积极尝试并采取多种途径开展研究型审计实践活动。采取研究型审计的方式，有助于密切关注与高质量发展相关的政策措施、行业动向，选择可以深度研究的前瞻性课题，以高质量审计赋能经济高质量发展，促使各方聚焦主责主业紧扣核心要素，集中人力物力解决发展过程中遇到的困难和问题。国家审计不仅要发现问题、研究问题，归根到底还是要助力解决问题、促进发展，通过研究实现问题的精准性锚定，提高审计的效率性和效益性。

（三）聚焦领导干部经济责任审计落实高质量发展目标责任

高质量发展是国家长远发展的选择，经济高质量发展使经济结构更为合理，提高生产力水平和经济增长效率，满足人民群众对美好生活的需要。领导干部作为高质量发展具体实践的执行责任人，对其的审计，要聚焦主责主业，围绕经济高质量发展过程中履行经济责任的真实性、合法性和效益性进行科学的评价。在执行过程和结果上监督领导干部的权力运行、判断决策、财政收支、风险管理和内部控制等方面，同时要对发展过程中出现的失误、错误问题按照具体情况分析评价，做到“三个区分开来”，激发广大领导干部推进高质量发展的热情和主动性。在實践中可以结合省域具体实际情况，区别判断领导干部是由于先行先试出现的失误，还是由于明知故犯造成的责任，对领导干部精准画像、分类型赋值打分。在高质量发展的目标下，对领导干部日常行政管理、权力运行、重大经济决策、社会发展目标、经济和自然环境协调发展及廉洁自律水平等方面进行评估，可以结合实际制定相应的二级、三级细化指标项，选取重点关注指标点延伸审计，督促领导干部履职落实国家重大政策，科学设计并构建高质量发展下的领导干部经济责任审计框架，在审计过程中有章可循，有据可依。

（四）密切关注民生审计使人民群众充分享受高质量发展的成果

民生审计与群众日常生活联系紧密，事关百姓切身利益，经济高质量发展的一个重要体现就是人民群众在发展过程中实实在在感受到幸福感和获得感。国家审计在民生项目审计过程中应以资金链为线索，根据各具体民生项目开展资金链全过程分析，从项目立项、资金调拨、资金使用、结余结转等全过程进行跟踪审计，分析项目的真实性，以及是否存在资金挤占挪用、项目未实际开展或消极拖延等情况。通过资金投入、支出的分析，以及项目实施后受益者的获得感、满意度情况，评价项目实施的效果是否达到高质量发展的水平，监督资金使用效率，促使充分发挥财政杠杆对经济高质量发展的杠杆撬动作用。在促进经济高质量发展的进程中，应兼顾区域经济社会发展和生态改善，实现审计促进经济发展、群众充分享受经济社会发展成果的双重效益。

（五）防范化解重大风险审计守住高质量发展底线

国家明确提出要坚决打好防范化解重大风险的攻坚战，高质量发展也必须筑牢安全发展底线，维护好社会经济运行的良好环境。作为国家治理的重要组成部分，国家审计在防范和化解重大风险方面起着重要的监督和保障作用，对于风险的识别、预警、处置，以及风险化解后的制度改进及程序完善上都发挥着免疫系统的作用，能够增强组织抗风险能力，保护经济高质量发展不受到重大冲击，提升国家治理体系和治理能力的现代化水平。比如审计署每年发布的中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告中都会公布对重大项目和重点民生资金专项审计的结果，接受公众监督，以便在经济发展过程中，及早识别、预警和防控诸如地方政府债务风险、民生资金运行风险等可能影响全局性、系统性的重大风险的发生。又如在部门间跨区协同监管中，国家审计助力地方政府的隐性债务风险得到缓释，促进地方债务管理更加规范。同时提出针对地方政府专项债违规使用问题建立处罚机制，强化对违法违规使用专项债资金的硬约束作用。国家审计除了针对相关问题提出审计意见，还持续跟踪整改情况，充分发挥了专项债在高质量发展中的稳基础、促发展的托底作用，为防范化解重大风险提供了有力的支撑。

（六）打造高质量审计队伍促进高质量发展

高素质的人才队伍是实现高质量发展的必要因素，离开高质量的人才谈高质量发展犹如缘木求鱼，宋代陆游诗中曾经说过：“汝果欲学诗，工夫在诗外。”其实审计工作也是如此，审计人员除了需具备财务、审计、法律、工程等专业学科素养外，也应该充实沟通交流、协调配合、管理分析等多方面能力。复合型审计人才在推动经济高质量发展中需要学习包括国家治理、政府管理、财政投融资、社会保障及金融服务、民生社保、企业营商、自然环境及体制创新等方方面面的知识，这些都要在工作实践中不断学习。国家在推进经济高质量发展中制定了各种配套法律法规及文件解释，审计人员对这些政策法规文件的解读和执行尺度的理解也需要在实践中深入理解，这关系到高质量发展的落实程度和实施效果，也关系到审计意见能否得到被审计单位的主动接受、充分认可，从而提高审计整改水平。对于部分人才大省，可以利用省域范围内高校及科研机构众多的优势，充分利用当地审计人才及专家团队力量，探索建立审计虚拟研究室、专家智库工作坊等团队，紧跟国家及省市政策导向，打造研究交流平台，研究适合省域经济高质量发展的实践项目，发挥审计高质量团队的智库作用。

五、结论

高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务，也是区域经济发展的重大历史机遇。地方审计机关应围绕省域中心工作，聚焦主责主业充分发挥经济监督核心作用，赋能省域经济发展，把经济发展的目标贯穿到审计工作的全过程、各环节，聚焦重点难点问题，密切关注民生项目，促使广大人民享受高质量发展成果，在防范化解重大风險中，找准国家审计的发力方向，打造高素质审计队伍，做实做强研究型审计，为实现区域经济高质量发展提供高质量的审计保障。

（作者单位：长春新区审计局 东北师范大学经济与管理学院 长春职业技术学院，邮政编码：130102，电子邮箱：125840487@qq.com）