浅析经济责任审计在国家治理中的功能与实现途径

石文娟

摘要：国家审计是国家治理的组成部分，经济责任审计则是国家审计推动国家治理完善的重要工具，本文从国家审计与国家治理的关系入手，根据公共受托责任理论、契约理论和公共管理等理论，分析经济责任审计具有国家治理功能的依据，进一步探讨经济责任审计实现国家治理功能的途径。

关键词：国家治理；国家审计；经济责任审计

前审计长李金华说过：“国家审计是国家治理的工具，要在国家治理过程中发挥不可替代的作用，而连接国家审计和治理之间的桥梁，正是当今审计必须关注的‘责任。”审计关注的“责任”即经济责任审计，是国家治理的重要抓手。

一、国家审计与国家治理的关系

国家审计是各级审计机关开展的工作，具有独立性、综合性及专业性，即依法对各级政府机关、企事业单位履行公共责任情况进行监督、评判并出具书面报告的监督活动。

（一）国家治理导致国家审计产生

纵观审计历史，国家审计与国家治理两者关系正如著名会计大师杨时展教授名言：“天下未乱计先乱，天下欲治计乃治”。国家起源于氏族制度，此阶段国家治理目标为不受外氏族侵犯和国内各项秩序稳定，我国西周出现的“宰夫”，即负责监督检查各项朝法，管理各级官员，从而保证有限的财政收入不被滥用；三国两晋南北朝时期，比部作为专门的审计机构的成立标示着国家审计开始独立参与治理；封建社会国家治理的最高目标是强化中央集权的专制统治，国家审计从西汉期间的君主“授计”、元朝户部对司账的审核等发展为清朝专设理钱粮核销之专门机构——会考府等，国家治理监督体系逐渐融合了监察与审计两个方面；纵观世界审计史，公元前443 年古罗马在文职官员体系中设立了监察官职位，其在体系中的地位仅仅低于独裁官，其职能主要包含监督政府财政和公共建设工程；雅典在两千多年前，官吏任满离职前就要实行离任经济责任审计，执行官员为审计官。雅典的这套审计监控体制助力奴隶制经济的发展繁荣。

近年来，政府职能逐渐向公共服务方向转变，国家审计也超出传统的财务审计范围，绩效审计普遍开展，尤其是关乎国家安全和人民利益的范围延伸。随着中国的政治改革，国家审计立足于服务大局，围绕党和政府关心的重点开展工作，把“推进法治，维护民生，推动改革，促进发展”作为工作目标，为国家经济社会健康运行提供保障。

以上审计的发展历史表明，无论是初期为了政权的牢固，抑或如今的保障国家经济安全等，国家治理的需求推动了国家审计的产生和发展，简言之，国家审计产生以来起就是国家治理的重要手段。

（二）国家审计推动国家治理完善

国家审计在国家治理中的主要作用表现为防范、揭露和抵御三种方式，三者统一作用于审计实践中，对推动国家治理完善有重大意义。

一是防范作用，指国家审计以其权威性及独立、客观、全面的特点，对经济社会运行中的危害隐患提前警示，增强国家治理的免疫系统；也可以通过实时监测整个经济社会运行情况是否安全，及时发现威胁因素，依法执行公告制度，产生威慑作用；通过综合分析研究，将掌握的大量审计信息和调查情况形成高质量的审计报告，提出加强和改进国家经济安全的建设性意见与建议，防止萌芽问题转化为广泛问题、防止不好的想法付诸行动等。

二是揭示作用，指国家审计通过检查政策落实等情况，揭示问题，促进整改。根据《审计法》规定，监督是审计的首要职责，因此审计必须揭露和查处危害国家安全、损害人民群众利益等行为，并依法对这些行为进行处理；必须揭示体制机制缺陷和管理漏洞，推动各项政策措施得到充分贯彻执行。

三是抵御作用，指国家审计通过促进健全体制机制，抵御和防范经济社会运行中可能存在的风险，助力提高国家治理绩效。经济社会运行的相关信息是国家审计在实施过程中可以获取的一手信息，包括宏观信息和微观信息，因为其特有的独立性，相关信息具有真实权威性，而国家治理中制定宏观政策和评判策绩效的主要依据来源正是这类信息。因此国家审计不仅可以揭示问题，还分析问题产生的本质原因，从而促进改革、健全法制和预防危害，提高经济社会运行效率。

综上所述，国家审计与国家治理关系密切，两者相伴相生、相辅相成： 国家审计产生于国家治理的需求，其制度体系取决于国家治理的模式，方向由国家治理的目标决定；国家治理的重要组成部分是国家审计，良好的国家治理必须借助于国家审计功能的有效发挥。

二、经济责任审计具有国家治理功能的理论依据

（一）公共受托责任理论

根据INTOSAI（最高审计机关国际组织）定义：公共受托责任是指交付委托给个人或部门的一种责任，这种责任表明受托人已经根据委托人的要求对委托对象如资金等进行掌管。经济责任审计是受托经济责任关系在政府公共管理范畴的扩延和细分，是受人民委托监督党政主要领导干部践行受托经济责任的行为，其公共责任的主体是政府及具体公共资产管理者，其范畴是公共资产领域，其内容包括事项责任和报告责任。由于国家审计机关高公信力的监督与评价，解决了行政机关与民众之间客观存在信息不对等的难题，让国家权力的所有者——社会公众实现了知情权和监督制权，顺利参与了国家治理。

（二）契约理论

根据契约理论，一方面，国家是人民与统治者之间订立契约的产物，人民作为主权者委托政府为代理人，授予政府权力。政府作为执行机构，其治理过程就是契约的签订和执行过程。为了实现被代理人利益的最大化，必须监督政府公权力，包括国家财政权力。国家审计权就是人民赋予国家的权力之一，是国家审计机关对使用和管理公共资金的单位进行审计的一种国家监督权；另一方面，政府部门与政府官员之间的关系也是契约关系，领导干部履职就是契约的签订和执行过程，因此经济责任审计就是对该契约关系执行情况进行监督和评价的行为。同时，经济责任审计自身也是契约行为，是审计人接受政府部门委托，对审计对象履行经济责任情况进行审查，并提供审计报告，其中审计人和政府部门是代理的契约关系，审计对象和审计委托人是产权的契约关系。由此可见，经济责任审计作为一项有效的制度安排，保障政府部门和政府官员之间的契约有效执行，促进领导干部更好的履行经济责任，从而推动政府实现善治。

（三）新公共管理理论

新公共管理理论即以公共选择、新制度经济学、企业管理等为理论基础，主张在政府部门采用企业成功的管理学和方案机制，提高公共服务效率，简化政府公共职能。其核心特征是强化人民知情权和问责机制，加强采用企业成功的管理方式和经验，摒弃官僚制，重视服务质量和顾客满意度，发挥市场机制在公共服务领域中的作用，改善政府实施公共管理的能力，给人民提供成本更低、质量更好的政务服务。经济责任审计与新公共管理运动的本质要求是一样的，都是致力于强化政府绩效和公共受托责任，因此经济责任审计是实现国家良好治理，创建责任政府、透明政府和廉洁政府的主要途径。

二、国家治理导向下经济责任审计的功能

经济责任审计是中国特色的审计制度，也是完善领导干部监督制度的创新，在国家治理中的运行模式为“官吏监督——政令畅通——政通人和——国泰民安”，其主要有以下三个方面功能：

第一，制约监督公共权力。公共受托经济责任的履行需要运用公共权力，而权力存在天生的强制性和不对称性，所以必须要有监督机制去监督公权力的执行。经济责任审计是对领导干部履行公共受托责任的审计，具有预防腐败、纠偏权力避免滥用及揭露违法违纪行为作用，因此开展经济责任审计既是监督和制约权利的有效措施，也是发挥审计在国家治理中作用的必然要求。

第二，完善公众参与国家治理机制。宪法赋予国家审计机关权力，使其专业、独立的对国有资产及财政资金的使用部门和主要决策人实行监督。经济责任审计通过审计公告、审计信息等形式使得社会公众较好的参与审计过程，使得人民作为国家权力的授予者，可以监督自己的代理者有没有完成其应承担的责任，有助于公众在国家治理中享有知情权和参与权，推进了社会民主进程的加快。

第三，保障国家经济安全。国家经济安全，指国家的经济发展和经济主权处于不受外部情况威胁，民众正常生活、国家平稳发展。而经济责任审计的审计对象——党政、国有企事业领导等恰恰是国家经济安全政策方针的制定者和执行者。因此经济责任审计通过宏观评价相关政策的有效性，揭示和反映政策措施的贯彻落实情况等手段，评价政策制定的有效性、监督政策执行到位，从而使国家经济得以安全保障。

三、经济责任审计实现国家治理功能的途径

如前所述，经济责任审计在国家治理中有不可替代的作用，正确把握好经济责任审计国家治理功能的实现途径，对于推动国家治理不断完善具有重要的意义。

第一，围绕国家治理目标，深化审计内容。随着经济新常态的提出，我国国家治理目标从“经济的高增长”，转换为 “以经济建设为中心，政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设科学统筹发展”，在此背景下，领导干部所承担的责任的性质和对象也在发生变化，因此，审计也要顺应时代的发展，围绕审计对象的新职责，不停拓宽和深入审计内容。当前，环境保护、社会保障、社会公平、官员反腐等社会矛盾日益凸显，经济责任审计更应该关注以领导干部公共权力运用而导致的责任履行状况，如领导干部如何贯彻执行国家的重大经济政策，关注重大经济决策的效益好坏，揭示重大决策错误、损失浪费、破坏生态环境等事项，更好地推进国家治理目标的实现。

第二，引入绩效审计思路，创新审计方法。新公共管理理论在国家治理机制上要求体现民主、服务和效率型政府的理念，而绩效审计是对资源利用的“经济性”、“效率性”和“效果性”的审计，两者联系密切，因此引入绩效审计，有助于经济责任审计深化审计内容，如评判重大决策的效果、公共资金的使用效益等，从而督促审计对象提高管理水平，助推其所在单位或地区的良性发展。

第三，重视审计整改，完善审计结果运用机制。经济责任审计的最终目的和工作成效的最终表现是结果运用。结果运用要建立健全公告制度，提升政府工作公开和透明；要设立各相关部门整改联动机制，充分发挥经济责任审计联席会议的作用，巩固监督成果，提升工作成效；要加强责任追究制度，针对整改执行主体应承担的责任应提出明确要求，促进领导干部依法行使权力、履行职责；审计结果要运用到干部管理工作中，如干部的提拔、奖惩等都须与审计结果挂钩；要结合预防和惩治腐败体系的建立，解决群众反映的突出问题，从而有效施展国家审计的免疫系统功能。

参考文献：

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[3]刘家义.论国家治理与国家审计[J].中国社会科学，2010（06）.

[4]文硕.世界审计史[M].中国审计出版社，1990.

（作者单位：南京市审计局）