坚持和发展新时代“枫桥经验”坚定不移推进信访工作法治化

徐向春

编者按：2023年是毛泽东同志批示学习和推广“枫桥经验”60周年暨习近平总书记指示坚持和发展“枫桥经验”20周年，历经新时代伟大实践的丰富发展，“枫桥经验”早已超越了经验层面的简单提炼，逐渐形成一套逻辑自洽、科学严谨的理论体系。党的二十大报告提出“在社会基层坚持和发展新时代‘枫桥经验’，完善正确处理新形势下人民内部矛盾机制，加强和改进人民信访工作”。4月18日，最高检召开党组会研究部署检察信访工作，应勇检察长强调“深入践行新时代‘枫桥经验’，高质效办好信访案件，既解‘法结’又化‘心结’”。为全面贯彻习近平法治思想和习近平总书记关于坚持和发展新时代“枫桥经验”的重要指示批示精神，献礼“枫桥经验”60周年，本刊聚焦“坚持和发展新时代‘枫桥经验’的检察实践”，从历史的、理论的、实务的角度，多方位展现检察机关坚持和发展新时代“枫桥经验”的工作举措，以飨读者。

摘 要：检察机关开展信访工作，要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻习近平法治思想，深入学习贯彻党的二十大精神和习近平总书记关于加强和改进人民信访工作的重要思想，坚持和发展新时代“枫桥经验”，通过充分发挥法律监督职能作用，将信访事项纳入法治化轨道解决，确保合法合理诉求依照法律规定和法定程序得到合法合理的解决，引导群众逐步树立依法信访的法治理念。

关键词：枫桥经验 信访法治化 七个深化 矛盾化解

一、检察机关坚持和发展新时代“枫桥经验”推进信访工作法治化的意义

进入新时代，人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面有着更高的期盼，这也对检察工作提出了更高的要求。面对新形势、新任务、新要求，坚持和发展新时代“枫桥经验”，推动信访问题在法治轨道上解决，对于做好检察机关信访工作具有重要而深远的现实意义。

（一）全面贯彻习近平法治思想的必然要求

毛泽东思想诞生“枫桥经验”，习近平法治思想孕育新时代“枫桥经验”。习近平总书记高度重视“枫桥经验”的推广运用和创新发展，多次就坚持和发展“枫桥经验”作出重要指示，亲自对“枫桥经验”在浙江的生动实践进行系统总结和全面阐述，不断丰富发展“枫桥经验”的理论品格、思想内涵和时代特征。习近平法治思想使得“枫桥经验”能够不断适应经济社会发展变化和社会主要矛盾深刻变化而与时俱进、转型升级、历久弥新，成为中国共产党领导社会治理现代化、法治现代化的重要经验。新时代“枫桥经验”作为习近平法治思想的生动实践，先后被写入《法治中国建设规划（2020-2025年）》《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力代化建设的意见》《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》等重要文件和纲领性文献。其中，法治原则、法治思维、法治方式是推动信访问题在法治轨道上解决的重要保障。

（二）依法防范和化解矛盾纠纷的重要法宝

坚持和发展新时代“枫桥经验”推动信访问题在法治轨道上解决就是要依法预防和化解矛盾。最高检要求运用新时代“枫桥经验”，加强检察环节预防和化解社会矛盾机制建设，推动信访问题在法治轨道上解决。一方面，不仅要注重及时解决具体的矛盾纠纷，同时也要注重理顺并修复原本受损的社会关系，最大程度彰显“和为贵”的传统文化价值，从而避免矛盾纠纷反复发作或是衍生出新的矛盾纠纷。另一方面，尽可能将矛盾纠纷解决在萌芽状态。新时代检察工作需要加强预测预警预防，坚持对矛盾纠纷依法及时排查和诉源治理，打造矛盾风险防控新模式。坚持和发展新时代“枫桥经验”，推动信访问题在法治轨道上解决，有利于检察机关掌握矛盾规律，充分发挥“枫桥经验”在防范和化解社会矛盾中的重要作用。

（三）依法能动履职助推国家治理体系和治理能力现代化的必然之举

2021年6月，党中央印发的《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》明确提出，坚持和发展新时代“枫桥经验”，健全控告申诉检察工作机制，通过完善办理群众信访制度、引入听证等方式办理疑难案件，有效化解矛盾纠纷。检察机关作为国家重要的政治机关和司法机关，既承担着法定职责，也承担着政治职责和社会责任。检察机关参与国家治理、基层社会治理，是把检察工作融入党和国家工作大局中的必然要求，是检察机关必须承担的重要政治职责和社会责任。在参与基层社会治理中坚持和发展新时代“枫桥经验”，有利于提高检察机关依法参与国家治理的质量、水平，是检察机关服务大局、保障民生的重要契机，是以检察工作高质量发展助推国家治理体系和治理能力现代化的重要途径。

二、检察机关坚持和发展新时代“枫桥经验”推进信访工作法治化的“七个深化”

检察机关坚持和发展新时代“枫桥经验”，推动信访问题在法治轨道上解决，化解了一大批信访积案，解决了一大批实际问题，有效维护了信访群众合法权益，促进了严格规范公正文明执法。信访总体形势趋稳向好，信访总量、重复信访量及比重实现“三下降”。信访“倒三角”结构得到改善，最高检和省级检察院信访量有所下降。信访结构不断优化，涉法涉诉信访占比逐年提高。信访秩序更加稳定，非理性访、集体访、进京访均大幅下降。

（一）深化群众信访件件有回复，及时回应群众诉求

2019年，最高检提出群众信访“7日内程序回复、3个月内办理过程或结果答复”，并在全国“两会”上作出承诺。截至2022年底，全国检察机关接收群众信访353.94万件，7日回复率为99.58%，3个月答复率为93.72%，真正把“事事有回音、件件有着落”落到实处。深化群众信访工作，可以主要从五个方面力推力促、深化落实：

1.健全工作機制，规范群众信访接收、回复、办理和答复等各环节工作。

2.加强信息化建设，优化信访信息系统，实现四级检察院所有信访线上办理，回复情况全流程监控。

3.强化督导检查，系统梳理、定期通报落实情况。对于落实不力的，直接向省级院检察长通报。

4.定期开展“回头看”，围绕是否存在应回复未回复情况、是否存在办案不规范不尽责问题开展督查。

5.常态化开展电话回访和满意度调查，广泛听取信访群众意见，倒逼提升回复答复质效。

（二）深化检察长包案化解，带头解决信访“老大难”问题

信访问题“老大难”，“老大”重视就不难。最高检要求各级院检察长带头办理疑难复杂信访案件，特别针对首办责任落实不力，导致矛盾上行问题，要求首次信访案件全部由基层检察院领导包案办理，尽可能把矛盾化解在首办环节。2019年以来，各级院检察长包案办理信访案件12.9万件、接待群众来访13.6万件，推动解决了一批“老大难”问题。其中，最高检院领导包案60件，以上率下推动检察机关三级或四级检察长联合包案，在各级党政部门的协同配合下，已全部化解。实践证明，检察长带头包案，不仅带动一个院、一个地区信访案件优质高效办理，更能发现、解决检察监督办案中的深层次问题，更实、更优化解社会矛盾、维护公平正义。

（三）深化检察听证办案，既解“法结”又解“心结”

检察听证是检察机关践行全过程人民民主，依法保障人民群众知情权、参与权、表达权和监督权的重要举措。邀请代表委员、人民监督员、律师等担任听证员，就案件事实、法律适用等疑难、争议性问题针对性听证，促进依法办理、第三方评判、群众见证等形成合力，让公平正义看得见、听得懂、真实可感。2021年，最高检又创新开展“简易听证”和“上门听证”，组建专门听证员队伍，在接待来访群众的同时，就地组织公开听证，把信访矛盾化解在接访一线，或者把听证室“搬”到信访人家门口，把矛盾纠纷化解在当地。

（四）深化国家司法救助，着力解决群众急难愁盼

2019年以来，最高检先后与原国务院扶贫办、国家乡村振兴局、全国妇联会签文件，将司法救助工作深度融入脱贫攻坚、乡村振兴和帮扶困难妇女群体等重大专项工作，為因案致贫、因案返贫的困难群众及时提供有效救助，让人民群众实实在在感受到党和政府的关怀、司法的温情、社会的温暖。2019年至2022年，全国检察机关办理司法救助案件、发放救助金额分别为1.6万件2.62亿元、2.5万件4.17亿元、3.9万件6.1亿元和7.1万件8.4亿元，年均增幅分别为63.53%和39.3%。同时，天津、河北等29个省级检察院还建立了司法救助与社会救助衔接机制。

（五）深化重复信访治理，推动信访积案实质性化解

重复信访历来是信访治理工作的重点。2020年，最高检部署开展信访积案清理活动，梳理的5年以上信访积案348件全部清理。2021年，开展集中治理重复信访、化解信访积案专项工作，排查的16656件重复信访案件全部办结。2022年，对依法终结后再次信访开展“回头看”，集中交办两批共670件久访不息案件，化解387件，化解率为57.76%。2023年，对排查的1062件重复信访案件开展实质性化解攻坚行动。建立“三色信”分类治理制度，对首次来信（绿信）、5次以下重复信件（橙信）和5次以上重复信件（红信），分别采取不同办理方式。截至2022年底，已向各地集中交办督办386件“红信”，化解率为78.76%，实现常态化治理重复信访。

（六）深化律师执业权利保护，助推依法理性信访

律师参与信访是保障当事人依法行使控告申诉权利，实现信访法治化，提高司法公信力的重要途径。2019年以来，最高检持续部署开展保障律师执业权利专项活动。截至2022年，全国检察机关审查办结侵犯律师执业权利控告申诉案件8352件，依法监督纠正5166件，纠正率为61.85%。建立检律定期会商工作机制，中国检察官协会、中华全国律师协会联合印发《关于加强检律良性互动、共同维护司法公正的倡议书》，最高检、司法部、中华全国律师协会联合印发《关于依法保障律师执业权利的十条意见》，进一步畅通权利救济渠道，保障律师对案件办理重要程序性事项的知情权、阅卷权、会见权以及律师反映意见的权利，及时向律师反馈意见采纳情况。

（七）深化信访源头治理，压实首办与属地责任

化解信访矛盾不仅要治标，更应助推治本。

1.持续开展院领导包案办理首次信访专项检查活动。2020年以来，全国基层检察院领导包案办理首次信访12.6万件，包案后再申诉率不超过5%。

2.建立并推行刑事申诉、国家赔偿案件“每案必评、实质化解”工作机制。2022年12月至2023年2月，全国检察机关办结刑事申诉案件4000余件，均做到每案必评，并综合运用领导包案、公开听证、司法救助等措施，实质化解信访矛盾。

3.开展首次刑事申诉案件质量专项检查活动。采取线上线下相结合，共抽查约2000件首次刑事申诉案件，发现百余项问题，并及时进行了反馈。

4.全面推行刑事申诉、国家赔偿案件反向审视和分析报告制度。持续对不服法院生效刑事裁判申诉、不服检察机关不起诉申诉和国家赔偿等案件开展反向审视，从中发现侦查、审查逮捕、审查起诉、刑事审判、审查申诉等环节存在的突出问题及原因，有针对性地提出改进措施和加强制度机制建设的意见建议。

三、检察机关坚持和发展新时代“枫桥经验”推动信访工作法治化的思考

检察机关应紧紧围绕“坚持和发展新时代‘枫桥经验’推进信访工作法治化”的要求，深入分析影响和制约检察机关信访工作开展的各项因素，认真总结提炼可复制、可推广的经验做法，提出破解难题、推进信访工作法治化的意见和建议。

（一）准确把握新时代涉法涉诉信访工作新要求，坚定不移地推进信访法治化

检察机关要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻习近平法治思想和习近平总书记关于改进和加强信访工作的重要思想，认真落实陈文清同志关于涉法涉诉信访工作提出的“要制定信访工作路线图，全面提升信访工作法治化水平。要推进预防法治化，切实落实源头治理责任。推进受理法治化，做到分清性质、明确管辖，转办督办到位。推进办理法治化，对信访事项依照法律规定和程序按时处理到位。推进监督追责法治化，对滥用职权、玩忽职守的公职人员坚决问责到位。推进维护秩序法治化，对扰乱社会秩序的违法犯罪行为及时依法处理到位。要加强信访工作队伍能力建设，不断提高运用法治思维和法治方式开展工作的能力”［1］的要求，积极引导人民群众依法有序信访申诉，坚定不移在法治轨道上解决涉法涉诉信访问题，助推国家治理体系和治理能力现代化。

（二）健全完善检察信访工作制度，保障信访群众合法诉权

1.加强检察信访工作规范化建设。根据《信访工作条例》等相关规定，结合检察工作实际，修订检察信访工作规范性文件，细化工作要求，更好保障群众依法信访的权利。针对群众反映强烈的问题，逐步规范立案监督案件、民事诉讼监督案件，以及“名为控告实为申诉”案件的受理审查工作。

2.推进检察信访工作制度有效实施。上级检察院加强对下级检察院落实信访工作制度的指导和监督，及时开展督导检查，发现和纠正信访工作制度落实中存在的问题，听取完善工作的意见建议。

（三）高质效办好每一个案件，避免因案致访

1.精准开展受理审查工作。全面审查核实群众反映的信访问题，坚持诉访分离，准确把握信访人的诉求，按照诉求性质、职能管辖、级别管辖和地域管辖等要素，严格把握法定受理条件，该受理即受理，不得抬高受理门槛或违反规定附加受理条件。

2.严格依法规范办案。严格执行办案质量标准，严格遵守法律规定的办案期限，提高证据审查判断能力、执法过错和瑕疵发现能力、法律适用能力，依法纠正或者监督纠正错误决定和违法行为，依法维护正确决定，依法作出赔偿决定。

3.提高法律文书质量。严格按照格式要求制作文书，重点突出针对性和说理性，避免因文书质量不高引发新的矛盾。建立法律文书质量评查常态化机制，加强文书制作的培训与指导，持续提高文书质量。

4.加强释法说理。对当事人提出的质疑或异议，从事实认定、证据采信、程序运用、法律适用等方面进行针对性释法说理，注重法、理、情相结合，增强释法说理的说服力和公信力。

（四）压实首办责任，推动将信访矛盾化解在首办环节

1.压实首办矛盾化解责任。首办检察院要在依法审查办理基础上，通过阅卷、当面听取意见等方式，准确把握信访人的诉求、信访原因及信访人家庭经济状况等，开展实质性化解。上级检察院加强督查工作，发现首办检察院存在办案质量不高、化解工作不到位等问题，交由首办检察院重新办理，对工作滞后、问题较多的，及时约谈、责令整改、通报批评。

2.完善院领导包案办理首次信访制度。严格落实最高检关于院领导包案办理首次信访的要求，坚持应包尽包、真包实包，压实包案责任，将院领导包案办理和化解情况纳入主要办案数据季度通报，推动首次信访案件实质化解。

3.常态化开展首次刑事申诉案件质量检查。坚持线上抽查与线下检查、机动检查与集中检查、查阅卷宗与询问承办人、专项检查与培训指导、发现问题与提出建议、实时反馈与座谈交流“六个结合”，促进首办刑事申诉案件质量持续提升。

（五）完善多元化解机制，合力促进矛盾实质性化解

1.多措并举化解“老大难”案件。积极运用政策、法律、经济、行政等手段解决信访突出问题，综合运用教育疏导、帮扶救助、协商、咨询、听证等方式化解疑难复杂信访案件。

2.构建“检察官、律师、心理咨询、公益组织”一体化多元解纷平台。针对疑难复杂的信访案件，由专业律师、心理咨询师、社会工作师和检察官组成多元解纷团队，开展释法说理、司法救助、社会帮扶等工作，推动实质化解。

3.探索公益律师代理申诉案件。对首次向检察机关提出刑事申诉、赔偿监督申请的案件，申诉人没有委托代理律师的，引导向法律援助机构提出申请。不符合法律援助条件的，可申请公益律師免费代理申诉。

4.建立健全司法救助与社会救助衔接机制。坚持应救助尽救助，积极将司法救助融入社会救助格局，对于符合社会救助条件的，检察机关协调有关职能部门，纳入社会救助范围。

5.健全上下联动、外部协作配合机制。建立健全上级检察院与下级检察院、原办案检察院息诉化解联动机制，整合资源，形成化解合力。主动向党委、政府报告信访工作情况，争取理解和支持，协调解决共同化解、帮扶救助、违法信访处理等难题。

（六）强化信访矛盾源头治理，预防和减少信访问题发生

1.加强法治宣传教育。坚持“谁执法谁普法”，创新信访法治宣传教育形式，把宣讲信访法律法规、告知信访权利义务作为接访的必要内容，引导群众依法理性表达诉求。

2.继续巩固深化群众信访件件有回复。推进群众信访答复回复工作规范建设，进一步提升“件件有回复”工作质效。在确保7日内程序回复和3个月办理过程或结果答复的同时，重点解决3个月未办结每月后续答复落实不到位的问题。

3.全面推行“每案必评、实质化解”工作机制。控申部门牵头，与其他部门联合出台相关工作文件，积极引导在办理各类案件中做好“每案必评、实质化解”工作，实现早发现、早化解。

4.继续深化检务公开。坚持应听证尽听证，进一步推行简易听证、上门听证，提升听证的针对性、实效性和规范性，防止凑数听证。加大指导力度，对听证工作薄弱院，进行“点对点”指导督导，实现听证“全覆盖”。

5.常态化推进信访案件反向审视工作。通过“一案一评查、一案一分析、一案一预警”的个案分析、发案集中环节的“类案分析”和普遍共性问题的“整体分析”等，倒逼各部门、各环节提高办案质量，促进诉源治理。