环境民事公益诉讼中的惩罚性赔偿制度探究

钟瑞友 王波 路志鹏

摘 要：目前，惩罚性赔偿的适用在环境侵权领域中尚处于起步阶段。从司法实践的探索来看，该领域存在着惩罚性赔偿的表现形式狭隘、计算标准不清、归属利用混乱等问题。为了在环境侵权领域更好发挥惩罚性赔偿制度的规范作用，应区分环境民事私益诉讼与公益诉讼，采用“基数+固定倍数/浮动倍数”计算方式，综合衡量其他因素，划定惩罚性赔偿的具体标准；恰当处理好惩罚性赔偿、行政罚款与刑事罚金三者之间的责任竞合；在执行阶段统一惩罚性赔偿金的执行方式，确保专款专用，但也应当拓宽惩罚性赔偿的实现渠道，不能仅限于金钱赔偿，允许其他可替代性方式，从而充分实现惩罚性赔偿的惩戒、预防与教育功能。

關键词：环境侵权 民法典 惩罚性赔偿 环境民事公益诉讼

在环境侵权领域，传统的侵权责任往往局限于直接损害的修复与弥补，侵权行为人承担的环境损害赔偿责任较小。一些环境侵权人更是基于“机会主义”的考虑，明知其行为可能会对环境造成损害，但并不会主动进行污染治理或中止环境侵权行为，而是选择继续污染环境获得高额收益。在环境民事公益诉讼中引入惩罚性赔偿，将会促使此种状况向良性方向发展，即使环境侵权人所造成的直接损害较低，也可能会面临高额的惩罚性赔偿。此种做法从“成本——效益”的角度来看，会降低侵权人污染环境、破坏生态的内生动力，抑制潜在环境侵权，从而有效改善生态环境。［1］因而，在环境民事公益诉讼中引入惩罚性赔偿制度的重要意义不言而喻。

一、环境民事公益诉讼中惩罚性赔偿制度的现状考察

（一）立法现状

2021年正式实施的民法典，在侵权责任编第7章第1232条规定了惩罚性赔偿制度，这在环境侵权领域属于首次。但该条款对惩罚性赔偿的规定过于笼统，一定程度上影响其规范适用与操作［2］，比如惩罚性赔偿是否可适用于环境民事公益诉讼、“被侵权人”是否仅限于直接受损人等等，需进一步解释。基于此，2021年12月最高法出台《关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》（以下简称《解释》），回应了此前学界对于惩罚性赔偿能否适用于环境民事公益诉讼的争议，明确在环境侵权领域中环境民事公益诉讼与私益诉讼一样，在符合一定条件的情况下均可以适用惩罚性赔偿条款。除了对惩罚性赔偿的主体予以明确外，《解释》对于惩罚性赔偿在环境侵权领域的适用范围、构成要件、计算数额标准等方面予以细化规定，在一定程度上为司法实践的规范性与可操作性提供了指引。

（二）司法现状

司法实践中，民法典正式实施后，各地法院纷纷就环境民事公益诉讼中适用惩罚性赔偿进行有益探索，并取得初步成效。比如，环境民事公益诉讼中适用惩罚性赔偿的表现形式不仅包括金钱赔偿，还可以采用劳务代偿等替代性修复方式承担，体现了严格性与灵活性相结合，达到惩罚与教育并重的目的［3］；对于惩罚性赔偿金的归属问题，实践中部分地区创新使用“公益信托”形式，委托第三方进行生态修复，确保生态环境资金真正用于生态修复的目的。［4］但是，由于立法欠缺与体系不完整，还有许多地方对环境民事公益诉讼适用惩罚性赔偿持怀疑态度；就算采纳惩罚性赔偿制度，对惩罚性赔偿的表现形式、计算方式、归属利用及责任竞合等方面的处理也大相径庭，容易出现同案异判现象，影响司法公信力。

二、环境民事公益诉讼中引入惩罚性赔偿制度的理论基础分析

（一）引入惩罚性赔偿具有正当性

惩罚性赔偿是由受诉法院对侵权行为人作出的赔偿数额高于实际损害数额的一种惩罚，具有补偿受害人遭受的损失、惩罚和遏制不法行为等诸多功能。［5］惩罚性赔偿的目的并非在于赔偿，而是为了惩戒侵权行为人与预防他人再实施类似的行为。但惩罚性赔偿的诉讼请求，仍须由被侵权人通过民事诉讼程序进行主张。因此，从诉讼程序发动目的来看，惩罚性赔偿被认为近似于民事法上的一般损害赔偿。但从另一角度来看，由于惩罚性赔偿主要是发挥惩戒与预防再犯的作用，因而其又被认为具有准刑事制裁的性质。

惩罚性赔偿制度适用的目的在于保障私益诉讼未涵盖的又确实受损的那部分利益，从而弥补公共执法的不足。从目的和功能的角度来看其指向于公法，从实施方式和程序的角度来看其又偏向于私法。［6］而环境民事公益诉讼是在民事诉讼的程序框架下运行，在诉讼主体方面，基于诉讼担当理论赋予法律规定的机关和有关组织公益诉权，突破了传统诉讼中的直接利害关系人这一要素，上述主体可以基于环境公共利益受损而提起诉讼，所追求的价值目标以公共利益为导向。［7］换言之，环境民事公益诉讼已经突破传统民事诉讼框架，围绕公共利益和公共事务而展开，具备公法属性特征，此种特征与惩罚性赔偿的双重属性“不谋而合”。

（二）引入惩罚性赔偿具有特殊性

民法典实施前，环境侵权领域遵循“损害填补”规则，适用一般损害赔偿，往往要求被侵权人承担生态修复、环境功能损失等费用，是一种事后救济方式，弊端逐渐显露。在此种形势下，民法典顺势而为，在生态环境与资源保护领域首次规定惩罚性赔偿制度。但是，从民法典第1232条来看，环境民事私益诉讼中适用惩罚性赔偿是毋庸置疑的，而公益诉讼中能否适用惩罚性赔偿还存在一定争议。随着司法实践的有益探索以及《解释》对环境侵权领域享有惩罚性赔偿请求权的主体予以细化，明确国家规定的机关或有关社会组织可以作为被侵权人的代表，在环境民事公益诉讼中请求侵权行为人承担惩罚性赔偿责任。

环境民事私益诉讼中，适用惩罚性赔偿制度是基于以下两个方面考虑：第一，作为环境公益维护主体的国家机关由于精力有限，不可能顾及到环境治理的方方面面，出现失灵在所难免，公共执法难以达到最优状态，故国家机关不得不寻求有“性价比”的监管方式。［8］第二，正是基于环境污染追究的高额成本，通过惩罚性赔偿的适用，赋予适格主体惩罚性赔偿请求权这一“私人执法”途径，在一定程度上可以激励被侵权人积极行使诉权，提高维权收益、降低维权成本，增加环境侵权人的违法成本，为此即使允许被侵权人“不当得利”亦在所不惜。而环境民事公益诉讼中，作为“兜底人”的国家机关显然不能为自身设置无理由的“不当得利”，适用惩罚性赔偿则是基于以下考虑：由于环境污染导致的公共利益损害具有更加突出的潜伏性与周期性，受害者往往人数众多且不确定，部分间接损害甚至受限于当下科技水平的制约而无法显露，故环境公益损害的规模必然呈现强烈的不确定性与扩张性特征。此外，从技术角度来看，环境公益损害的取证成本高、周期长、证明难度大，制度设计者也必然会面临社会公众的质疑——对单一污染事件处置和治理的“性价比”问题，环境公益损害的计算不得不走上“概括计算”道路。因此，与其说环境民事公益诉讼惩罚性赔偿是对国家机关或社会组织的“意外之喜”，不如说是当前法律和技术条件下对环境公益损害计算的“妥协之举”。

三、环境民事公益诉讼中惩罚性赔偿制度存在问题及完善路径

（一）统一惩罚性赔偿的衡量因素与具体标准

民法典第1232条仅仅对惩罚性赔偿的适用条件作出了概括性规定，却未明确惩罚性赔偿的确定标准，不利于司法实务的规范操作。《解释》虽然对环境民事私益诉讼惩罚性赔偿数额的计算标准进行了细化，但对环境民事公益诉讼的惩罚性赔偿标准只是简单做了“参照适用”的规定，实务中对环境民事私益诉讼与公益诉讼不加区分地采用“倍率封顶式”的倍数计算法，存在适應性不足的弊端。因此，在环境民事公益诉讼中，如何更好地对惩罚性赔偿进行标准化设置意义重大。

笔者认为，在环境侵权领域，惩罚性赔偿标准的计算应当区别环境民事私益诉讼与公益诉讼而有所不同，“基数+倍数”的把握也应当有所不同。在环境民事私益诉讼中，由于被侵权人因环境侵权行为所导致的人身伤害、财产损失相较而言容易计算，在计算惩罚性赔偿金时宜参照消费者权益保护与食品安全等领域的有关做法，采用“固定倍数”或“倍率封顶式”的计算方式，限制法官的自由裁量权，如此才能更好地发挥其激励维权功能，确保环境受害者的心理预期，充分发挥“私人执法”的有益作用。环境民事公益诉讼中，由于环境侵权人实施侵权行为所导致的环境功能损失往往具有潜伏性与周期性，现有技术可能并不能精准发现环境损害后果，从而产生范围上的不确定性，给司法鉴定带来一定的困难，只能以相对期间内的环境功能损失作为惩罚性赔偿的计算基数。同时，环境民事公益诉讼作为一种“兜底式”的救济方式，适宜采用“浮动倍数”的计算方式，以相对期间内环境功能损失的数倍以上至数倍以下作为惩罚性赔偿的衡量幅度，由法官进行自由裁量，综合考虑侵权行为人破坏生态行为的具体情节、对生态环境造成的损害后果、因侵权行为所获得的利益、主观过错程度与认知水平、承担责任的经济能力、是否已经受到刑事或者行政处罚、有无采取积极补救措施等因素来确定具体倍数。［9］总之，环境民事公益诉讼损害赔偿的倍数至少应当摆脱《解释》规定的“两倍”限制，允许更大的调整空间。

（二）恰当处理好惩罚性赔偿的责任聚合问题

环境侵权领域中，通常同一违法行为可能会违反多种法律规范，同时产生惩罚性赔偿、刑事罚金及行政处罚的结果。［10］惩罚性赔偿与刑事罚金、行政罚款虽然均具备惩治恶意侵权人和维护社会公共利益的功能，但三者之间却存在着较大的差异。实践中，部分地方通过公法程序对环境侵权行为人处以行政罚款并课以罚金刑后，对于能否在后续民事诉讼程序中对其适用惩罚性赔偿标准不一，易产生同案异判现象。因此，在环境侵权领域中，处理好行政罚款、刑事罚金与惩罚性赔偿三者之间的关系具有必要性。

笔者认为，在环境侵权领域，惩罚性赔偿与刑事罚金、行政罚款在责任承担方面并无冲突之处。惩罚性赔偿的作用具有独特性，行政罚款与刑事罚金的功能与惩罚性赔偿的功能存在本质的区别，并不能相互替代。［11］司法实践中，一个环境侵权行为如同时涉及到行政罚款、刑事罚金与惩罚性赔偿的问题，构成责任聚合，此时如何把握三者之间的关系呢？笔者认为，需要分两种情况来看：若民事惩罚性赔偿在先，行政罚款与刑事罚金在后，侵权行为人所承担的惩罚性赔偿可以作为后续公法责任的衡量因素予以考虑，适当进行减少；若行政罚款与刑事罚金在先，民事惩罚性赔偿在后，此时可令惩罚性赔偿处于兜底位置，在不违背过罚相当原则的前提下进行适当调整。具体而言，在环境侵权领域，环境民事公益诉讼中的惩罚性赔偿作为公共执法（刑事罚金、行政处罚）的补充而适用，如若前期环境行政处罚与刑事罚金的金额不足以实现对环境侵权人的制裁、威慑与预防功能，那么惩罚性赔偿应当与刑事罚金、行政罚款同时适用，并不排斥［12］，此种做法已经在司法实践中得到一定的探索。［13］

（三）完善惩罚性赔偿的执行机制

环境民事公益诉讼案件中，惩罚性赔偿主要是以惩罚性赔偿金的形式体现，如何对惩罚性赔偿金进行规范执行，存在多种做法。从司法实践来看，对于惩罚性赔偿金的执行有的直接支付到检察机关指定的账户、有的支付到所属地区财政局账户、有的支付至公益基金统一管理、有的直接上缴国库。［14］2021年6月，最高检等七部门联合发布《探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度座谈会会议纪要》，该文件提出“食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿金的管理使用应当坚持用之于公益的原则。各地可以探索把惩罚性赔偿金纳入专门公益基金账户统一管理，依法统筹用于消费者合法权益保护。”［15］笔者认为，环境民事公益诉讼中的惩罚性赔偿金也应当向食品安全民事公益诉讼中一样，统一纳入专门公益基金账户进行管理，或采用第三方公益信托的方式统一管理，确保专款专用，统筹用于生态修复与环境保护工作。

此外，惩罚性赔偿是否仅限于金钱赔偿呢，笔者对此持包容的态度。环境民事公益诉讼案件中，支付赔偿金无疑是最主要也是最便捷的惩罚性赔偿方式。值得考虑的是，实务中一些赔偿义务人由于经济能力有限，单纯支付赔偿金往往容易造成其陷入生产或者生活困难，有违惩罚性赔偿制度的设计初衷，并且立法层面也并未明确要求仅能通过赔偿金的方式来实现，通过其他可替代性方式同样能够发挥惩罚性赔偿的制度功能。在司法实践中，有的地区已经探索将可替代性劳务代偿引入惩罚性赔偿的履行中，此种方式在一定程度上缓解了执行难的问题，其同样具有较强的警示教育作用，实现了在惩罚中教育、在教育中宣传的目的，有利于引导社会公众共同保护生态环境，实现法律效果与社会效果的统一。