“枫桥经验”对完善行政公益诉讼诉前程序的启示

龚国艳 王志民

摘 要：行政公益诉讼诉前程序是一种有效化解社会矛盾、恢复社会关系的非诉程序，在司法实践积极探索的基础上，得到了新修改的行政诉讼法的吸收并正式确立。“枫桥经验”指导下的行政公益诉讼诉前程序，以人民为中心，坚持党的领导，依靠群众，就地化解矛盾，为其进一步完善提供了极大的启示。

关键词：行政公益诉讼；诉前程序；枫桥经验

2015年7月，全国人大常委会授权最高检察机关在北京、内蒙古、广东等十三个省、自治区、直辖市开展为期两年的行政公益诉讼试点工作；从试点情况看，诉前程序作用巨大，是有效结案的主要形式。①2017年7月，全国人大常委会对《中华人民共和国行政诉讼法》作出如下修改：第二十五条增加一款，作为第四款：“检察机关在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有財产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，检察机关依法向人民法院提起诉讼。”可见，全国人大常委会充分肯定了行政公益诉讼的诉前程序作用，明确了“应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责”的行政公益诉讼诉前程序。作为有效化解社会矛盾、节约诉讼资源的行政公益诉讼诉前程序的社会治理价值已经得到认可和重视，但它仍需进一步细化及完善。

今年恰逢毛泽东同志批示“枫桥经验”55周年（1963年——2018年），习近平同志对“枫桥经验”作出重要指示15周年（2003年——2018年）。随着时代的发展，“枫桥经验”不断被赋予新的内涵。“枫桥经验”从六十年代的“依靠和发动群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少，治安好”，发展为新时代的“以人民为中心，在党的领导下，发动和依靠群众，就地预防化解矛盾”的新城乡社会治理体系。

在细化、完善行政公益诉讼诉前程序的过程中，经过五十五年发展、成熟的新时代社会治理典范——“枫桥经验”，给予我们不少启示。

一、坚持以人民为中心

（一）以保护公益为核心

在诉前程序的主体设置上，“以人民为中心”体现在以保护公益为核心，检察机关成为为启动诉前程序主体。“公益”是检察机关提起行政公益诉讼诉前程序的出发点，也是运行的落脚点。

1.“公益”包括国家利益和社会公共利益。国家利益和社会公共利益处于易受侵害却难由社会组织和个人提起诉讼保护的状态，相关国家机关保护公益责无旁贷，一旦其违法行使职权或不作为，公益很可能会蒙受巨大损失。

2.我国检察机关是法律监督机关。诉前程序是行政公益诉讼的前置、必经程序，消耗司法成本相对较小，行政机关不依法履行职责的，检察机关才会以行政公益诉讼机关的身份依法提起行政公益诉讼。

3.相较于诉讼程序，诉前程序更为温和，诉前程序中提出检察建议，因为其可接受度、执行率更高，对相关行政机关起到的监督效果更好。

所以，检察机关成为行政公益诉讼诉前程序的启动主体，是中国现有体制下现实而恰当的选择。

（二）准确理解行政公益诉讼诉前程序范围

新时代的“枫桥经验”的根本出发点和落脚点就是运用法治公平、公正解决涉及群众切身利益的问题，满足人民日益增长的美好生活需要。行政公益诉讼案件的以“人民为中心”，把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，体现在把重点放在人民群众反映强烈的突出问题上，把重点放在在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域。《中华人民共和国行政诉讼法》第25条规定“检察机关在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向……”。行政公益诉讼案件集中在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域。基于对条文理解的不一致，在实践中对行政公益诉讼诉前程序范围存在争议。

从立法目的看，行政公益诉讼是要加强对国家利益和社会公共利益的保护；从字义解释来看，行政公益诉讼的范围包括但不限于上述四个领域的范围，因在列举其适用的事项后，法律条文又以“等”词语进行表述的，属于不完全列举式规定。因此，只要案件涉及的是类似的领域，其结果是造成国家利益和社会公共利益受到侵害即属于行政公益诉讼诉前程序范围。

二、在党的领导下加强与各机关的协作配合

党的绝对领导是行政公益诉讼工作的根本保证。习近平总书记关于建立检察机关提起公益诉讼制度作出一系列重要指示，我们要认真学习体会精神，全面把握党中央重大决策部署和行政诉讼法的要求，全面贯彻落实检察机关提起行政公益诉讼制度，全面推进依法行政，全面保护国家利益和社会公共利益。

（一）主动报告和通报

检察机关在行政公益诉讼诉前程序中遇到的重大涉诉信访问题，可主动向地方党委、人大、政府报告和通报，争取党委领导、人大监督和政府支持。检察机关要就涉诉信访工作中的难点、突出问题主动向党委、人大请示汇报，请求指导和支持，形成化解社会矛盾的强大合力。

（二）定期向人大报告

检察机关应定期向同级人大及其常委会报送行政机关对检察建议的回复与落实情况。人大是最高国家权力机关，对行政机关享有当然的监督权力。根据法律规定，人大及其常委会组成人员有权向行政机关提出询问并要求其按期答复，也有权对行政机关提出质询并要求其答复。此外，人大可以组织特定问题调查委员会，针对一些重大问题依据法律展开调查、提出报告，并形成相应的决议等。检察机关通过定期向人大及其常委会报告行政机关检察建议回复与落实情况，指出行政机关所存在的问题，这也有利于人大及其常委会根据不同情况，对相应行政机关采取必要的监督措施。

（三）抄送原检察建议

相关行政机关在检察建议规定时间届满后未能有效履职时，由检察机关向其所在政府或者上级机关抄送原检察建议，以督促相关行政机关依法履职。

（四）建立信息平台

各级检察机关可与行政机关建立行政检察与行政执法衔接的信息平台，共享违法信息、检察机关已办公益诉讼案件信息等数据信息，启动公益诉讼程序网上告知等功能。

三、发动、依靠人民群众

“枫桥经验”来自人民，服务人民。检察机关在行政公益诉讼诉前程序中发动、依靠群众，就是要带着对人民群众的深厚感情，真正把人民群众当亲人、当主人、当老师。

（一）行政公益诉讼诉前程序的介入

检察机关可借助人民群众的力量，开通来信、来访、电话、网络“四位一体”的投诉热线，受理人民群众关于涉公益诉讼案件的投诉和申诉，让他们成为行政公益诉讼的办案线索来源

（二）行政公益诉讼诉前程序的调查

由于行政公益诉讼还未进行，行政机关尚未向法院提交证据材料，检察机关如果没有调查权，或者行政机关及其相关的利害关系人拒绝向检察机关提供行政行为合法性的材料，对于行政行为存在的违法问题检察机关就无从知晓。因此，在行政公益诉讼诉前程序阶段，要赋予检察机关享有向行政机关及利害关系人调取证据的权力，规定对于检察机关的调查取证，行政机关及其利害关系人应当配合、不得拒绝。检察机关调查收集证据的方式主要包括调阅、复制卷宗材料、询问、收集书证物证视听资料，咨询专业意见，委托鉴定评估审计，勘验等。检察机关在损害结果鉴定中要广泛吸收人民群众参与，让他们成为行政公益诉讼的“朝阳区群众”。需要注意的是，检察机关调查收集证据不得采取限制人身自由的强制性措施，需要采取其他强制性证据保全措施的，应当依照民事诉讼法、行政诉讼法相关规定办理。

（三）行政公益诉讼诉前程序的协调、听证会议

增强诉前程序形式要求，诉前程序包括调查、核实、协调全方面工作，以协调会议、听证等形式进行调查、核实，发放检察建议，加强协调沟通，体现检察权威。行政机关接到检察机关提出的诉前检察建议2个月内，有整改意愿并有明确整改方案，但因特殊原因无法主动履职的，经检察机关同意后召开诉前协调会议，协调会议的组成人员包括案件利害相关人和涉及的职能部门。接到诉前检察建议超过2个月，行政机关因整改有客观障碍和困难，但有整改意愿并有明确整改方案的，经报请上一级检察机关同意后可以召开诉前协调会议。

（四）定期向社会公开

检察机关定期公开行政机关回复与落实检查建议的情况，不但可以发挥人民群众进行社会监督的功能，也是检务公开的体现。

四、就地预防化解矛盾

（一）建立重大情况通报制度

为切实保护国家利益和社会公共利益，及时处置突发性、普遍性等重大问题，与行政机关探索建立重大情况通报制度，任何一方获得的涉及行政执法及公益诉讼的重大舆情，应当及时相互通报，共同研究制定处置办法，回应社会关切。

（二）就地、及时解决问题

“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”，是“枫桥经验”最突出的特点。互联网、人工智能时代的到来，使新时代的“枫桥经验”在行政公益诉讼诉前程序中获得新发展。行政公益诉讼诉前程序可依托在线矛盾多元化解平台，使用大数据分析，对可能影响社会稳定的热点、敏感问题，做到提前预警，积极疏导，有效处置，防止因人为的思想不重视、工作不主动、措施不到位，使个体矛盾演变成群体矛盾，让小事情发展成大事件。

探索完善的行政公益诉讼诉前程序，借鉴新时代的“枫桥经验”，以人民为中心，坚持党的领导，依靠群众，就地化解矛盾，推动“枫桥经验”在行政公益诉讼方面的新继承和新发展，打造一个社会化、多元化、现代化的公益矛盾纠纷预防化解新体系，为依法行政提供法治保障。

注释：

①2017年6月22日，曹建明向十二届全国人大常委会第二十八次会议作关于《中华人民共和国行政诉讼法修正案（草案）》和《中华人民共和国民事诉讼法修正案（草案）》的说明。他在会议上表示，自2015年7月全国人大常委會授权最高检在13个省区市开展检察机关提起公益诉讼试点以来，截至2017年5月，各试点地区检察机关共办理公益诉讼案件7886件，其中诉前程序案件6952件，提起诉讼案件934件，诉前程序的案件占全部案件的88.2%，而且有大半的案件经过诉前程序行政机关主动纠正违法。

参考文献：

[1]中共绍兴市党校，绍兴市“枫桥经验”研究会.“枫桥经验”与新城镇社会管理创新研究[M].北京：中国社会科学出版社，2013.

[2]姜涛.检察机关提起行政公益诉讼制度：一个中国问题的思考[J].政法论坛 2015，（6）：15.

[3]最高人民检察院民事行政检察厅.检察机关提起公益诉讼实践与探索[M].北京：中国检察出版社，2017.

[4]]最高人民检察院，国土资源部.关于加强协作推进行政公益诉讼促进法治国土建设的意见.[EB/OL].（2018-01-17）[2018-06-25].http：//www.spp.gov.cn/xwfbh/wsfbh/201801/t20180117_208920.shtml.