专门矫治教育制度的困惑与完善思考

陈立礼　夏菁

摘 要：专门矫治教育的概念在《刑法修正案（十一）》中首次提出，并与最新修訂的《预防未成年人犯罪法》相衔接，意在对不满法定刑事责任年龄而不予刑事处罚的未成年人进行矫治教育。检视当前我国专门矫治教育的制度设计，不难发现其存在决定程序简单粗陋、相关组织和配套制度的法律规定不明等诸多问题。为此，可通过引入准司法化的裁定程序、明确专门教育指导委员会的职责分工与地位职能、充分发挥检察机关的引领效应和主导作用、完善未成年人社会观护制度等方式，推进当前矫治教育制度的发展建设。

关键词：“未龄不罚” 矫治教育 未检实务 专门学校

当前，我国未成年人触法呈现出日益低龄化的趋势，未达刑事责任年龄的未成年人涉嫌实施严重暴力犯罪行为，在共同犯罪中扮演组织者、领导者角色的案件有增无减。司法实践中，对于未达到法定刑事责任年龄的加害者，往往只是由公安机关予以训诫，并责令家长加强管教后便“一放了之”。然而，不具有强制效力的警示训诫并不能从根本上消除触法未成年人的人身危险性，实现教育挽救的目的。由此，2021年3月1日起施行的《中华人民共和国刑法修正案（十一）》（以下简称《刑法修正案（十一）》）在适当下调法定刑事责任年龄的同时，也首次提出了专门矫治教育的概念，对不满法定刑事责任年龄而不予刑事处罚（以下简称“未龄不罚”）的未成年人进行特殊教育。相关资料显示，2022年全年，全国各级检察机关针对严重监护失职，共发出督促监护令7.6万份，数量同比上升300%。［1］可见，监护人不履行法定监护职责的情形不在少数，加速推进我国专门矫治教育制度的完善更具现实紧迫性。

一、专门矫治教育制度的落实现状

《刑法修正案（十一）》规定，“因不满十六周岁不予刑事处罚的，责令其父母或者其他监护人加以管教；在必要的时候，依法进行专门矫治教育。”2021年6月1日起施行的修订后《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》（以下简称《预防犯罪法》）设置专章对“专门矫治教育”展开细化规定，同时要求各省至少确定一所负责矫治教育的专门学校。然而时至今日，多省专门矫治教育学校建设仍是一片空白。有的省市尝试性地建立了工读学校，试图以此解决问题。但实践中，工读学校的学生范围往往十分有限，且学生送校需由原就读学校与工读学校取得联系并经家长同意，支付学费后方可入学，这显然与《中华人民共和国未成年人保护法》和《预防犯罪法》的宗旨背道而驰。工读学校目前采取的三方同意式入学模式，直接导致了许多符合入学条件的未成年人被排除在外，专门矫治教育的成效无从谈起。由此，该项制度若要发挥实效，就必须将工读学校原有的三方同意入学模式改为强制入学模式。［2］

虽然现行法律对建立专门矫治教育学校仅仅提出了宏观的制度构想，但令人欣喜的是，海南省已于2022年4月19日率先出台了《关于加强专门学校建设和专门教育工作的实施意见》（以下简称《实施意见》）。该《实施意见》提供了很多可供借鉴的“他山之石”，例如，除接收“未龄不罚”者，专门学校也承担对依法决定相对不起诉、附条件不起诉的未成年人的矫治教育职能。对于不适宜进入专门学校的有严重不良行为的未成年人，专门学校可以选派师资力量到校开展针对性的教育等。但《实施意见》未能体现检察机关在其中的主导作用，这是对人民检察院在长期办理未成年人案件过程中积累的丰富经验的忽视，也将导致专门矫治教育工作缺乏有效的法律监督。

为了最大限度地教育感化挽救涉罪未成年人，2022年全年，全国各级检察机关依法决定对7.1万人适用附条件不起诉，适用率由2018年的12.2%上升至36.1%。［3］专门矫治教育正是我国未成年人刑事司法改革中与附条件不起诉制度殊途同归的良性设计，它既体现了《联合国儿童利益公约》中“儿童利益最大化”的宗旨和原则，也是立法者对“教育为主、惩罚为辅”的未成年人刑事政策的深入贯彻。但对于专门教育指导委员会的职能与定性、教学管理中的强制性措施与监督方式、评估专门教育效果的具体标准等问题，至今未见明确规定。

二、专门矫治教育制度的存疑与困惑

从我国现行法律规范对未成年人专门矫治教育工作的相关规定来看，存在以下问题亟需修正或完善：

（一）决定程序有违程序正当与人权保障

《预防犯罪法》第45条第1款规定，“未成年人实施刑法规定的行为、因不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚的，经专门教育指导委员会评估同意，教育行政部门会同公安机关可以决定对其进行专门矫治教育。”根据该规定，公安机关既是教育指导评估委员会的成员，又同时掌握矫治教育的最终决定权，这种运动员兼任裁判员的做法延续了原收容教养制度下公安机关权限集中、“一家独大”的弊病。另外，如果监护人不同意，是否可以单方面推翻教育行政部门和公安机关作出的决定？由此可见，若没有刚性的约束，专门矫治教育制度的推行将举步维艰。

坦诚地说，专门学校的矫治教育本质上是一种强制教育。这种强制性应当全面体现在入学程序、教学方式和惩戒措施等各个方面，因此，专门矫治教育必须依靠一定的强制制度加以维系。专门学校是由国家运用一定的强制手段，在一定前提下、一定范围内适当有限地限制“未龄不罚”者的部分人身自由，以帮助其消除人身危险性的法定场所。既然限制人身自由的处罚只能由法律设定，那么让未成年人接受专门教育是否也应当寻求一条准司法化的路径呢？这值得我们展开思考与探索。

（二）法律对专门教育指导委员会的规定不明

《预防犯罪法》第6条第3款规定，“专门教育指导委员会由教育、民政、财政、人力资源社会保障、公安、司法行政、人民检察院、人民法院、共产主义青年团、妇女联合会、关心下一代工作委员会、专门学校等单位，以及律师、社会工作者等人员组成，负责研究确定专门学校教学、管理等相关工作。”专门教育指导委员会是对接受专门矫治教育的未成年人开展评估的专门组织。现行法律对该组织的设计存在两点明显的不当之处：一是成员组成复杂，同时缺乏明确的职责分工，极易导致成员之间相互推诿，进入“多个和尚找不到水喝”的恶性循环。二是专门教育指导委员会评估同意后，教育行政部门和公安机关只是“可以”决定对未成年人进行专门矫治教育。赋予决定机关过大的裁量权，且职权的行使不受强制力约束，这不仅容易打击指导委员会的工作热情，也会动摇指导委员会的权威地位。

同时，《预防犯罪法》对专门教育指导委员会的规定有许多不明之处。例如：（1）以何种方式开展评估工作？得出评估结论的标准是什么？（2）评估结论的最终效力如何？入学评估的结论若是“不同意”，那么提请机关该如何处理？若是“同意”，那么被决定接受专门矫治教育的未成年人及其监护人又该如何寻求救济？（3）法律规定所列举的众多组成部门及人员是必要还是可选择？“等”字的表述是等内还是等外？如何明确成员单位和个人的具体职责？以上问题均有待相关司法解释作出详细规定。

（三）法律对未成年人社会观护制度规定不明

《预防犯罪法》规定，对有严重不良行为的未成年人，公安机关可以根据具体情况，责令其接受社会观护。未成年人社会观护制度是对严重不良行为未成年人采取的非监禁性措施，即在适当场所对未成年人全程开展管束、监督和教育等措施，以达到矫治其行为、预防再犯的目的。［4］“观护”一词在该法中出现3次，然而观护制度的司法定位是什么？观护的主体是谁？观护程序如何进行？观护的措施有哪些？观护效果的考察标准是什么？诸如此类的问题在该法中均无提及，这就直接导致了观护制度成为司法实践中的“僵尸条款”，处于立法者不说明、司法者不知情、执法者无所适从的尴尬境地。

三、专门矫治教育制度的完善与思考

针对现行专门矫治教育制度的上述存疑之处，本文拟提出以下几点完善建议以供参考：

（一）引入准司法化的裁定程序

如前文所述，专门矫治教育是对“未龄不罚”者的人身自由实施适当有限的限制。因此，适用专门矫治教育应当是一个司法属性的裁定，必须引入准司法化的裁定程序。

1.由公安机关启动程序。由于“未龄不罚”者属于刑法客观阶层的犯罪嫌疑人，公安机关对其所涉案件进行立案、审查，形成的证据材料也必须参照适用刑事案件的证明标准。发现其中需要送入专门学校进行矫治教育的，应出具矫治教育意见书移送人民检察院。

2.检察机关负责全面审查。人民检察院未检部门接收意见书，并对案件事实进行审查，同时了解审查对象的家庭背景、成长环境以及社会表现，在听取学校老师、社区工作者等多方意见后，将符合条件的未成年人移送法院审理。

3.由法院组织专门教育指导委员会成员单位进行综合裁定。由人民法院少年与家事审判庭组织专门教育指导委员会成员单位召开圆桌会议，对案件进行合议，各成员分别发表意见，并以少数服从多数或综合评分的原则形成最终意见并作出裁定，交由专门学校具体实施。

4.由检察机关对矫治教育工作实施全程监督。人民检察院作为法律监督机关，应当从公安机关的立案、审查，到专门教育指导委员会的裁定过程，再到未成年人进入专门学校接受矫治教育的全阶段，展开全程覆盖式监督。

（二）明确专门教育指导委员会的职责分工与地位职能

《预防犯罪法》规定了专门教育指导委员会由行政机关、司法机关、社会团体和其他专业人士共同组成。一方面，要细分各成员单位与个人的具体分工与职责，避免出现职权职责不清，相互推诿的情形。另一方面，现行制度下对“未龄不罚”者适用矫治教育的程序，赋予了教育行政部门和公安机关过大的决定权，未形成科学规范的权力分工体系。因此，将最终裁定权交由专门教育指导委员会，才是引入准司法化裁定程序的应有之义。

（三）充分发挥检察机关的引领效应和主导作用

由于目前公安机关尚未设立能与未成年人检察部门和少年与家事审判庭条线对接的专门办案团队，这就将未检部门推到了未成年人案件专业化办理的“第一线”。因此，检察机关在推进我国专门矫治教育工作方面，具有其他主体不可比拟的优越地位，亦有能力发挥积极的主导作用。主要体现在以下两个方面：

1.检察机关掌握将个案提交专门教育指导委员会作出最终裁决的主动权。公安机关对未成年人犯罪案件通常会自行展开社会调查，但菜单式、格式化的社会调查报告无法全面深入地体现涉案未成年人的家庭情况、成长背景和社会关系，仅作为公安机关得出初步意见的依据。人民检察院未检部门收到公安机关移送的意见书后，除委托未成年人所在地社区矫正管理局进行例行调查评估，还要充分发挥主观能动性，通过实地走访全面了解涉案未成年人的家庭状况、在校表现及社会评价，充分听取监护人、学校和社区的意见之后，形成综合评估意见，对符合条件的未成年人移送法院启动专门矫治教育圆桌会议。

2.检察机关作为国家法律监督机关，应当对“未龄不罚”者的矫治教育工作展开全程监督。一是强化对公安机关的监督。公安机关掌控开展专门矫治教育工作的开关，对于是否启动开关，公安机关的自由裁量空间非常之大，如未加以监督，则可能导致符合矫治教育条件的未成年人成为“漏网之鱼”，也有可能让本不需要接受矫治教育的未成年人成为“宰割羔羊”。二是对强化对专门教育指导委员会裁定程序的监督。专门教育指导委员会的最终裁定一旦作出，就是以国家强制力的形式适当有限地限制了未成年人的部分人身自由，不可儿戏。因此，对专门教育指导委员会裁定过程的监督应成为检察机关行使监督职权的重中之中。三是强化对矫治教育过程的监督。检察机关要重点监督专门学校在开展矫治教育的过程中，是否存在以下情形：（1）专门学校违规关押在校学生，或对学生实施体罚或变相体罚；（2）专门学校未保证在校学生接受应有的素质教育或职业教育；（3）专门学校无故延长在校学生的学习期限；（4）经评估适合转出的学生未及时转回普通学校；（5）专门学校未保障在校接受矫治教育的未成年人的父母或其他监护人的探视权。

（四）推进完善未成年人社会观护制度

未成年人社会观护制度作为专门学校矫治教育的“守门”措施，能够有效分流专门学校的办学压力。但如前文所述，目前我国未成年人社会观护制度的发展还处于初始階段，路漫漫其修远兮。可以以先进的域外经验为借鉴，逐步形成符合我国国情的少年观护制度。当前，确立检察机关为未成年人观护帮教制度的责任主体，并引入准司法化的裁定程序，是实现专业化办案和社会化观护相配合的充要之举。同时，还要配套以具体的制度设计，如以政府购买服务的方式设立观护机构，建立专业、规范的观护员培训、考核机制，注重个案中的人权保障，如制定与未成年人触法行为相适应的观护方案，满足不同观护对象的个性化需求。［5］

四、结语

对“未龄不罚”者开展专门矫治教育，帮助其摆脱恶习、回归良善，事关民族未来的发展。加快完善专门矫治教育制度是时代的要求和法治的进步，专门矫治教育的落实与完善，不仅需要正确的程序、先进的组织和配套的制度，还要依靠足额的财政拨款和科学的人员配置加以支撑。除此之外，检察机关要积极发挥主导作用，能动履职，通过对个案的充分审查和对程序的全程监督，成为新时代下未成年人帮护制度向纵深发展的有力推手。