武陵山片区生态补偿机制优化路径研究

[摘 要]生态补偿机制是实现环境外部成本内部化的一种经济手段与制度安排，是协调生态效益和经济效益的科学方法。武陵山片区生态补偿机制存在法律制度支撑不足、市场化程度低、横向机制不健全等问题，应该从健全和完善区域生态补偿的法制环境、财政政策体系、市场化运作机制、横向协调机制等方面，优化武陵山片区生态补偿机制，满足全体人民对美好生活和共同富裕的向往。

[关键词]武陵山片区；生态补偿机制；路径研究

党的二十大报告明确：“建立生态产品价值实现机制，完善生态保护补偿制度。”武陵山片区作为国家重点生态功能区，必须不断完善生态补偿机制，协调好生态保护与经济发展之间的关系，促进绿色发展，实现人与自然和谐共生。

一、优化生态补偿机制的理论基础和现实意义

（一）生态补偿机制的经济学理论基础

1.外部性理论

由于生态环境外部性的影响，使得私人最优与社会最优不可能同时发生，降低了资源配置效率。外部性理论在生态保护领域提供了两种解决思路：一方面创建生态服务市场，在自愿的基础上，生态系统服务供给者提供生态系统服务给买方；另一方面政府通过征收和财政激励补贴，强调发挥市场作用，协调保护和发展之间的矛盾。

2.资源的公共物品屬性理论

生态环境属于公共物品，随着消费水平的提升，个体对生态资源的需求不断增加，往往会导致生态环境的过度开发，生态环境恶化的“公地悲剧”时有发生。构建适用的生态补偿体系，使受益者付费，可以促进区域生态环境的可持续发展。

3.生态资产价值实现理论

生态资产的价值可通过政府财政补贴和市场购买实现。政府对生态资产差异化的财政补贴，可以优化生态产品供给，较高的补偿标准则会形成有效激励；市场对生态产品和服务的付费行为可以实现生态保护的商业价值。此外，政府通过财政资金的杠杆作用，将交易和补偿市场化，完善价格机制，最终形成生态产品和服务的市场[1]。

4.资源产权界定理论

科斯提出，产权明晰可以通过市场交易消除外部性。通过市场交易体现产权转让的成本，引导相关方以更低成本做出决策和行动，促使资源和环境适度开发和利用，从而平衡经济发展与生态保护[2]。

（二）优化生态补偿机制的现实意义

1.有利于产业结构升级，实现经济高质量发展

生态保护会激励社会各界积极采用生态友好型生产、生活方式，深度参与生态服务供给事业。通过生态补偿制度的构建，一方面开展碳排放地区与碳汇区之间的横向补偿，实现节能减排；另一方面，通过提高资源开发和环境保护收费，增加对生态损失的补偿，将不断倒逼区域产业调整和转型，促进绿色发展。

2.有利于生态文明建设，满足人民对美好生活的向往

越过小康阶段后，新的增长点主要源自生态环境等公共物品的消费上。生态补偿激励生态保护，使可共享的公共物品对提高国民生活质量和福祉水平的贡献逐步增强[3]。生态补偿机制的建立，使人民共享经济发展和生态保护的双重效益，实现人民对物质文明、生态文明和精神文明的多重需求。

3.有利于区域协调发展，促进社会公平和共同富裕

生态补偿机制是区域利益分配机制的重要组成部分，从社会公平角度看，协调代际、区域之间权责，对福利受损者补偿、对受益者收费，使个体福祉的不减少和社会福祉的平等与最大化[4]。合理的生态补偿机制能够通过生态补偿增加经济不发达地方收入来源，缓解区域间发展差距，从而促进社会公平和共同富裕[5]。

二、武陵源片区生态补偿机制存在的问题

（一）法律法规体系不健全，缺乏制度支撑

1.生态立法有空白

生态补偿机制是协调环境与经济发展的创新制度，应该以专门性的统一立法在法律体系中得到体现，为生态补偿机制的实践提供法律依据和指导。从这个层面上看，国家和相关省市关于武陵山片区生态补偿机制的法律法规欠缺，相关配套机制不足，权责不清，难以适应新时代生态文明建设和高质量发展的要求。

2.生态执法难度大

由于政绩考核很大程度上依靠GDP指标，地方政府为了发展地方经济，增加财税收入，在处理生态保护和经济发展的冲突上，往往比较注重短期收益，忽略生态保护带来的长期效益，以牺牲生态换取一时的经济收益。面对有关企业和项目威胁、破坏生态，地方政府在执法上存在避重就轻。

3.生态监督不深入

目前，国家和地方政府有环保督察职能，但是没有形成长效的约束机制，各地通常在督查时间内作突击整改，在督查组撤离后放任自流。此外，生态补偿执行过程中的监督监管措施有待完善，要加强生态补偿标准和资金流向等的信息公开，及时发布政策落实情况。

（二）市场化参与程度不高，缺乏资金支持

1.生态产业发展效益不高

目前，武陵山片区尚缺乏生态价值核算体系和利益分配机制，生态产业开发不足，效益不高，生态补偿单纯依靠“输血”，缺乏“造血”功能，不利于生态补偿机制的稳定性和持续性，有待进一步探索生态产业化和产业生态化模式的发展。

2.生态产品价值开发不足

武陵山片区对于生态产业的发展过度依赖生态旅游产业，对于排污权、碳交易、林权、水权等市场化创新机制的实践滞后，只停留在自然资源开发收费和破坏处罚层面，广义的生态使用付费和生态补偿机制有待开发。

3.生态投资的主体单一

对于生态产品和生态产业的开发投资仍以政府为主导，依靠财政转移支付，补偿对象以农民为主，社会资本参与度不高，资金的使用和循环效率不高。对于生态项目工程，应该采取PPP等模式，引入社会资金参与，拓宽生态补偿机制的资金来源。

（三）横向补偿机制不完善，缺乏区域合作

1.过度依赖纵向补偿模式

在我国，生态越丰富，经济发展水平反而越低，用以生态补偿的财政资金越有限，导致像武陵山片区这些地方的生态补偿基本依赖中央或省级财政的补贴，依靠上级拨付，过度依赖中央转移支付的途径进行纵向补偿，专项资金不足，自上而下的补贴导致层层截留，实际到达生态功能区的资金有限。

2.区域间缺乏统一的协商机制

武陵山片区横跨4省、71个县（市）区，是典型的跨区域生态系统。在武陵山片区的保护和开发上，相关省市缺乏统筹规划和协调配合，各自为政，缺乏出台统一的生态保护和补偿机制，缺乏省际、市际之间的生态协调机制，缺乏跨区域的横向生态补偿机制，没有形成责任共担、利益共享的监督制约机制。

3.区域间存在盲目竞争

各行政区合作和协商不足，相互竞争上级优惠政策，“等靠要”的思想观念仍然存在。在地区发展竞争压力下，各地区都不愿意因生态建设而拉大发展差距，不愿意承担援助和补偿区域生态建设责任。在地区竞赛中，各地区不愿意率先做出牺牲和让步，不愿意从全局角度参与横向生态补偿机制的建设，使得大家的利益都受损。

三、优化生态补偿机制的路径建议

（一）优化生态补偿的法制环境，完善多层级管理机制

1.健全生态补偿机制相配套的法律体系

要以法律的形式确定生态补偿的基本要素，划清责任主体的权利与义务，明确责任追偿，规范社会主体或市场主体行为，整合各领域的生态补偿文件和政策，形成区域综合、统一的生态补偿法律法规体系。

2.加强生态补偿制度和机构体系建设

寻求中央政府牵头完善顶层设计，建立生态补偿组织管理体系，成立政策法律制订机构、补偿计算机构、补偿征收管理机构等；加强横向政府间的问责，构建纵向有差异的政府责任，建立区域管理联席会议制度或是区域共同协商建立综合事务管理机构，统筹负责生态监测、生态补偿实施后的绩效评价考核等工作[6]。

3.完善监督与评估机制，建立信息披露制度

量化考核机制，使经济绩效与环境绩效挂钩，建立生态保护的考核评价制度体系，形成生态保护与开发“指挥棒”；加强风险监管，建立生态责任追溯机制，对生态环境保护失责的领导干部进行终身追责；强化信息披露，促进生态补偿市场信息更加透明，利用“互联网+”优化社会公众获得环境信息的渠道。

（二）优化生态补偿的财政政策体系，探索多渠道融资机制

1.加大中央政府财政转移支付力度

申请中央设立专项资金、基金，支持武陵山片区环境综合治理、生态恢复与建设。提高各项资源税费征收标准，推进资源有偿取得的制度改革。促使向东部地区征收环境税和生态补偿税，形成重点生态功能区保护补偿基金。完善生态投融资机制，采用“以奖代补”、财政补助、贷款贴息等方式加快有关生态保护的基础设施建设。

2.调动地方政府对生态补偿的积极性

划定中央与地方在武陵山片区生态保护与开发方面的权责范围，纠正管理权限“越位”“错位”“缺位”问题，给予地方更多自主权，发挥地方政府主观能动性和创造性。系统联动其他政策实施，创新补偿和管理模式，使劳动人口就地转成河长、林长、草长等生态守护人员，让生态守护成为更多人的事业和“饭碗”。

3.积极探索多渠道的融资机制

探索设立多层次、多类型的生态补偿基金；尝试以环保彩票、环保债券等形式推动环保产业金融化，以更大力度鼓励环保企业上市。创新融资模式，通过PPP、BOT等模式与社会资本开展深度合作。制定有关投资项目税收优惠、投资回报等惠企政策，引导社会资本积极参与。拓宽生态补偿资金筹措方式，如绿色信贷、优惠贷款等。

（三）优化市场化补偿机制，探索多元化补偿方案

1.激活生态产业“造血”功能

积极转变发展模式，拓宽资金渠道，采取市场化、多元化生态补偿，将“输血补偿”变“造血补偿”。发展具有本地特色的生态旅游、生态农业和生态产品，增强武陵山片区发展的造血功能和内生动力。健全生态资源变生态资产、生态资产变生态资金的交易机制，积极推广生态票交易制度，打造全要素完善的生态产品市场；政府出台系列政策，构建市场导向的生态产品供给和保护体系。

2.提高生态补偿信息化水平

坚持创新驱动，加强技术创新支撑，加强制度创新与技术创新结合，推动生态补偿向信息化、纵深化、系统化的方向发展。运用智能化、数字化的生态监测评估系统，构建生态补偿动态监测体系，开展全周期产品信息监测工作，及时更新用于生态保护的投入与产出各项基础数据，为生态补偿标准的制定以及生态补偿绩效评估提供数据参考与技术支持，实现精细化、集约化管理[7]。

3.大力衔接乡村振兴战略

对接乡村振兴战略，发展生态产业，强化生态人力资本投入。推动城乡融合发展，促进城市反哺农村，农村延伸城市服务功能，为市民提供更优质的生态消费和服务。充分识别生态环境保护投入与产出各项影响因素，探索建立产业开发与生态环境治理一体化实施的新发展模式，努力提升产业开发过程中土地的“溢出”价值。

（四）优化横向生态补偿机制，形成多维度补偿路径

1.加强地方政府间的合作

要进一步推动生态关系密切但不具有行政隶属关系的地区间建立起流域、林田、湖草等领域的横向生态补偿机制，开展准备金制度在生态保护中的应用试点，健全公众生态保护激励机制，提高各级政府和社会大众的参与度。武陵山片区的相关省市要加强合作，向中央部门申请纳入国家生态文明建设示范区和生态保护补偿示范区建设，共同争取中央加大支持力度。

2.加强东西部区域协调

鼓励东部区域提供技术支持，与武陵源片区联合培养环保技术人员，并组织行业专家学者、热心环保事业人士去当地开展特色环保活动，引入部分技术项目，与武陵山片区共建绿色生态产业。鼓励东部采取“飞地”合作模式，在武陵源片区建立起生态循环经济园区，增加当地居民就业机会和就业收入。号召社会捐助、采取对口扶持等模式，形成东西互济互补的多元化生态补偿路径。

3.加强代际补偿平衡

生态补偿机制的建设，除了要协调代内平衡，还应构建代际补偿机制，促进代际公平。建立代际补偿基金，保障后代的生态权益和经济权益。构建生态开发和资源保护利用的长效机制，完善区域内轮耕轮作制度，加强损坏区域的生态修复，不把问题留给下一代。加强生态文化建设和生态补偿制度的创新，为后代积累宝贵的生态保护经验、先进的生态保护模式以及丰厚的生态资本。

结束语

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，本文力求找到生态文明建设与全体人民共同富裕、区域生态效应与经济效应的结合点，从理论和现实出发，总结归纳了几个关于生态补偿机制的经济学理论基础，分析了武陵山片区生态补偿机制当前存在的主要问题，并针对问题提出了优化生态补偿机制的路径建议。本文是从一般性规律和理论出发，针对具体区域、具体问题，尝试提出有建设性的解决措施，希望对有关方面有借鉴意义和参考价值。

参考文献

[1]丁子成.社会资本融入生态补偿机制研究[J].合作经济与科技，2021（23）：176-177.

[2]李国平，李瀟，萧代基.生态补偿的理论标准与测算方法探讨[J].经济学家，2013（2）：42-49.

[3]李周.中国的生态扶贫评估和生态富民展望[J].求索，2021（5）：14-24.

[4]李惠梅，张安录.基于福祉视角的生态补偿研究[J].生态学报，2013，33（4）：1065-1070.

[5]林爱文，周亚娟，钱婧.区域协调发展背景下自然资源开发补偿机制研究[J].区域经济评论，2021（6）：59-65.

[6]戴家远，胡淑恒，张贝尔，等.基于机会成本和生态系统服务价值核算的生态补偿标准研究——以新安江流域为例[J].湖北农业科学，2021，60（21）：152-157.

[7]刘桂环，王夏晖，文一惠，等.近20年我国生态补偿研究进展与实践模式[J].中国环境管理，2021，13（5）：109-118.

作者简介：许娟（1992— ），女，汉族，湖南汝城人，中共湘潭市委党校（湘潭市行政学院），讲师，硕士。

研究方向：区域经济理论与政策。