城市更新项目的法律风险及对策研究

[摘 要]为完善基础设施，提升城市服务水平，目前各城市的更新步伐显著加快，陆续产生了很多新项目或者改扩建项目，提高了城市内的土地资源利用水平。随着城市更新项目的实施，我国陆续出台了诸多法律，但现有的法律还存在一些不足，影响了项目高效开展。为降低城市更新项目中的法律风险，本文着力分析了城市更新项目法律风险的类型，提出了应对这些风险的有效对策，对实现风险防控、指导同类型项目建设具有借鉴意义。

[关键词]城市更新项目；法律风险；防控对策

如今，城市进入了全新的发展阶段，在各项法律法规允许的范围内，各城市增大了在更新改造项目中的投入，使城市面貌焕然一新，加速了城市的现代化发展，为城市发展注入了活力。但城市更新项目规模庞大、投资较高，在建设施工中面临的法律风险较大，产生了一系列矛盾，不利于项目高效率、高质量完成。现阶段为提高城市更新项目的建设质量和效益，有关部门应根据城市更新项目中的法律风险类型，采取专业化防控措施。

一、城市更新项目中的法律风险

（一）城市更新界定范围风险

城市更新作为城市重点项目，一般有清晰的范围，其界定内容可参考现阶段城市整体改造实施标准，如过程中存在不适用情况，应提前指出并制定解决对策。城市更新的相关概念最早出现于1858年的荷兰，当时举行的城市更新研讨会明确了城市更新范围，具体为对城市居民所居住的环境、生活设施、娱乐活动等所实施的专业化改进，并同步调整居住地、街道、绿地、活动区域等的活动。我国在多年发展中也有很多会议曾多次提及城市更新界定范围，一般情况下对人们生活有改进、提升市容市貌的活动均可以作为城市更新活动的范畴。我国在几十年的发展中，城市范围逐步扩大，周边郊区等也成为了其中不可忽视的部分，但因周边郊区依舊执行农村集体所有制制度，其土地性质与城市更新界定范围的划分并不一致。一般来说，城中村改造属于城市更新中的重点项目，但从城市发展角度看，城中村为城乡土地的结合产物，在城市更新项目中的法律纠纷较大。

（二）和集体经济组织的合作风险

城市更新有助于合理利用城市内的低效土地，凸显土地资源的价值。城市内推行的旧村改造项目，实际上是改造主体，也就是集体经济组织向市场主体寻求合作机会，借助市场主体的资金、技术等资源开发集体土地，在此类项目中村民意愿表决关乎项目的效率、效益，项目中集体经济组织为土地权属人[1]。同时，村里宗族关系也是旧村改造中不可忽视的方面，通常来说，村里的姓氏越少，意味着村民更为团结，在一些重大事项方面更能达成一致性意见，宗族关系也较为简单，村领导容易带动村民走上全新的发展道路。但合作方在项目中则需关注与集体经济组织的合作风险，如宗族矛盾与纠纷等。

（三）和资源方的合作风险

城市更新项目作为高投资、规模大的项目，在具体实施时往往需与可靠的资源方合作，如在合作过程中存在信息不对称现象，可能难以形成最佳的合作方式，后续项目实施中也会伴随着诸多不可控风险。因此，城市更新项目中也存在与资源方的合作风险，这类型风险影响了项目顺利实施，会引发一定经济损失。

（四）建设回迁风险

城市更新项目在具体实施时往往需要拆除旧有建筑，一旦在此期间原有产权人拒绝在期限内搬迁或者相关手续或者文件不全，都有可能影响项目的实施进度，导致项目无法顺利通过审核，产生较大的经济损失。在一些情况下项目回迁风险较大，如项目陷入僵局，开发商在短期内无法履行合同，可能出现临时解约、集体索赔等现象。

（五）立项风险

城市更新项目申报条件如与改造意愿不一致，也会引发项目中的一系列法律问题及纠纷。以某一项目为例，企业在申报前期工作中开展了大量的测绘规划、申报材料准备等工作，却未根据项目申报要求全面整理相关项目资料，一旦申报材料存在问题，该项目将无法顺利立项。改造意愿指的是当期产权人与申报人签署的改造委托书，只有充分达成一致性意见，才能顺利开展该项目[2]。但从城市更新项目的实施情况来看，立项风险时有发生，如签署实际申报委托书时，因业主方担心委托书条款内容危害自身权益，导致改造委托书无法顺利签署。实际上，开发商组织的城市更新项目更多是为了在项目中获得一定的利润，但因为利润与容积率存在直接关系，一旦容积率过大，随之而来的审批与法律风险相对较大，同样不利于顺利实施该项目。

（六）拆迁协议的风险

城市更新项目中拆迁协议风险相对常见，也是相对难处理的法律问题。申报人持有完整的证件，几乎不会出现产权争议，但若缺乏相关证件或者文件，产权界定、产权关系确定、补偿款下拨等方面都将面临诸多问题，较为严重的情况是项目无法顺利开展。此外，拆迁补偿协议的拟定、审核与签订方面也可能出现法律风险。补偿协议在城市更新项目中的意义重大，如果在实际工作中未按时签署补偿协议，法律问题无法避免。如签订补偿协议时，双方授权文件中存在不合理之处，业主方仔细阅读了文件中的内容后需临时调整其诉求，或者条款中表意不清，业主方拒绝履行合同并提出索赔申请。在实际面临拆迁问题时，“钉子户”问题相对难处理，一旦个别人不愿意签署协议，项目将无法顺利开展；如完全不愿意沟通或者提出高额补偿要求，一旦没有办法在有限的时间内处理此问题，可能导致整个项目失败，面临无法挽回的损失。

二、城市更新项目中法律风险的防控对策

（一）全面了解项目开发城市的更新政策

每一城市都有其独特的发展特点，在长期发展中制定的更新政策各有不同，且这些政策在一段时间内还有一定的调整。为促进城市更新项目的高效实施，相关责任人在参与项目时必须熟悉国家法律法规、当地所出台的相关政策。首先，各城市针对更新项目出台的政策内容相对较多，政府部门颁布的文件也需重点关注，因为其文件中的内容与更新政策之间有一定的关联性。为此，相关人员在更新项目实施之前必须全面了解文件的具体情况，在后续参与项目时严格执行政策规定。其次，更新项目政策的变化性较强。当前我国的城市化步伐明显加快，在城市稳步发展的过程中关于更新项目的政策调整相对较多，这些政策的出台更能迎合当下城市的发展需求。第三，政策的差异化特点。每一城市的发展特点、方向等存在明显区别，即使在更新项目中面对同一问题，不同城市也都有各自的处理方式，而这些处理方式在一定程度上会影响更新项目的实施。因此，在涉及城市更新项目时相关人员必须在正式立项之前，清晰了解当地的政策规定，考虑其政策内容的特殊性，在这些基础上制定项目决策，保障决策的科学性与合理性。以各省区为例，其城市更新的核心任务为城市的发展进化，在城市更新过程中需考虑个别城市发展缓慢的问题，制定更有针对性的更新改造策略。此外，如大量人口涌入城市，必将导致城市内的土地资源相对不足，此时城市更新盘活土地迫在眉睫，为着力解决这一问题，“旧厂房”“旧村庄”和“旧城镇”的改造势必加快。

（二）尽职调查

城市更新项目中项目现场常常会出现各种问题，如缺乏对这些问题的全面把控，也有可能形成较大的法律风险。为应对这一问题所导致的风险，相关人员在项目实施之前应进入现场展开一系列调研，获得完全且准确的项目资料，以这些资料为参考制定项目方案。调研过程中需重点关注以下方面：调查、分析交易对象，尽可能获得交易对象的完整、准确信息；分析前期所收集到的各种信息，整合信息得到相对可靠的结论；在交易过程中科学决策，规避各类风险。在尽职调查期间有关人员应注意以下要点：拟改造地区的片策规划；调查改造地区是否有水源和生态保护区，严禁盲目追求更新而破坏原有的自然生态，如改造区域内有古树，应做好保护工作；动态掌握城市内的更新制度变化情况，紧跟时代发展优化更新项目实施方案；为迎合当下的工作要求，如企业内存在股权并购等特殊情形，有关人员需根据项目具体情况制定可行性方案，调整项目路径、目标等；调查城市更新项目的可行性，展开一系列可行性研究与分析。在城市更新项目中如能根据以上要点做好尽职调查，可以为项目的决策、实施提供完整且准确的信息，更有利于保障项目的顺利开展。

（三）结合城市实际情况设定商业发展模式

每一城市所开展的更新项目内容及规模各有不同，即使是同一城市内实施的更新项目，也存在诸多差异，为此，相关人员面对更新项目必须从综合性因素着手，选择恰当的商业模式和合同范式。总之，任何城市更新项目中相关人员都必须从实际情况出发分析选定商业模式、确定相关合同。一般来说，合同中的内容相对繁多，其条款详细阐明了项目实施中各种问题的处理策略，可约束双方的行为；为突出合同的法律强制约束力，在合同条款中不得有任何模糊表述的地方。根据大量的城市更新项目实施情况，绝大部分项目的实施周期较长，流程繁多，任何阶段都可能出现问题，一旦合同双方就某一问题无法达成一致性意见，必将影响项目的顺利实施。因此，有关人员在制定合同时应清晰划分双方的职责、权限，以保障各方根据合同规定切实开展相应的工作。在我国的城市更新项目合同中，比较常用的方式是让双方提供更多能承担连带保证责任的足额担保，也就是说，商业发展模式与合同应尽可能保持高度的匹配性[3]。

（四）建设回迁风险防范

针对城市更新项目中面临的建设回迁风险，在有关协议中必须明确规定搬迁期限、产权注销义务的承担等问题，并且需要将相关结果在公示栏等张贴公布，以起到提醒的作用。另外，在正式开始搬迁工作之前，相关责任人需梳理项目范围内的产权抵押租赁关系等，确定延时搬迁的违约金支付方法、金额等。如原产权人未按照协议规定配合完成搬迁任务，可进入仲裁或诉讼阶段，提出强制执行。另外，相关工作人员也必须对委托书、声明书、证明书等法律文件有足够清晰的了解，以确保在遇到相关问题时能快速处理。

（五）立项风险防范

城市更新项目中的立项风险造成的危害也相对较大，面对这一问题，相关人员在具体工作中需予以防范和控制。以某一城市既有历史街区改造项目为例。该城市在早年间发布了很多政策文件，但业主方对此了解不足。根据规定，针对历史街区改造此类项目，在立项阶段需将业主方集中起来，通过大会讲解的方式，让每个业主方提出自己的疑问，使业主方熟悉相应的工作流程[4]。在大会讲解期间，业主方必须从思想上重视委托书的作用，也就是业主方同意开展该改造项目，与规划书、协议书的作用不同，完全不损害业主方合法权益。同时，在会议上也必须让业主方了解委托书为政府部门颁布的法律文件，具有法律效应，申报主体并非项目的实施者，拆迁协议是业主后续与开发商商讨而签订的，一旦企业或者拆迁工作需调整，则需要由当地非农业建筑地、工业地块相关部门统一协商处理。总之，要有效降低城市更新项目的立项风险，项目前期应安排专人了解各项法律法规，不仅要掌握全国性统一的法律法规，也需要特别关注项目所在地的政策、法律法规的调整和变动。为促进城市更新项目的顺利实施，相关人员必须仔细研读有关文件，提前发现项目中可能存在的问题，并在项目开始之前进入项目所在地区了解当地发展的具体情况，罗列项目投资环境可能存在的问题，协同不同部门、各主体等就有关问题展开讨论，制定最佳的解决方案，使各方预防风险，维护各自的利益。

（六）拆迁协议风险防范

对城市更新项目中的拆迁协议风险，处理难度相对较大，具体的处理过程中经常涉及权属人问题，此问题常常贯穿于项目全过程。以某一城市的旧村庄改造项目为例。此项目的关键是确定项目的被补偿对象。项目实施期间，相关单位必须以合法、合规的方式了解实际权利人，如通过司法机关确定、开展资格审查或者第三方调查等。另外，在更新项目中也需核算房产情况，也就是需判定是否有红色或绿色房产证，房产是否按规定完成了登记；如拥有红色房产证，分析该房产证持有人是否健在，并分析登记人为成年人还是未成年人、为中国公民还是境外人员。因此，为有效应对拆迁协议风险，相关人员在项目中必须全面把控这些问题，开发商也需要仔细研究拆迁协议的内容，与专业的法律人员沟通与交流，避免协议中有不符合法律规定的部分，且其中无任何表意模糊现象，确保协议中的每一条款和内容均符合合法性、合规性、公平性要求[5]。在确定了拆迁协议后，必须加大对签订人资格审查力度，并维护签订人的合法权益，确保签订的协议合法且有效，对协议中无法变更的规定，在修改时应打印，严禁手动修改。

结束语

城市更新项目中的法律问题相对突出，虽陆续出台了法律法规与政策文件来处理这些问题，但并未彻底解决。未来的城市更新项目中相关人员需根据法律风险的类型，采取专业化风险防控措施，促进项目高效、有序实施。

参考文献

[1]徐宁.市场化城市更新中个别征收法律问题研究[J].合作经济与科技，2021（17）：182-183.

[2]赵峥，王炳文.城市更新中的多元参与：现实价值、主要挑战与对策建议[J].重庆理工大学学报（社会科学），2021，35（10）：9-15.

[3]刘伯霞，刘杰，王田，程婷.國外城市更新理论与实践及其启示[J].中国名城，2022，36（1）：15-22.

[4]黄泽勇，李作龙.公共服务视阈下城市更新及法治保障路径探索[J].中国西部，2022，（3）：111-118.

[5]刘国臻，唐燕勤.广西城市更新领域推行公共法律服务的路径探析[J].广西大学学报（哲学社会科学版），2022，44（3）：184-190.

作者简介：龙丝雨（1993— ），女，汉族，湖南蓝山人，中国铁建投资集团有限公司，经济师，本科。

研究方向：法律合规工作。