对中国减税降费历史理论依据的总结分析

2023-09-15项宇婷

华章 2023年1期

[摘要]当前，我国正不断加大减税降费力度，一则减轻企业负担以提振市场信心；二则鼓励创新以促进产业结构转型升级，创造新的经济增长点，推动经济高质量发展。从减轻税负和促进社会经济发展出发，文章对中国历史中财政政策进行梳理，分析其政策背景和特点，将其总结归纳为两个主要方面：一是保障民生，二是增加财政收入。之后对政策中减税降费措施的具体运用进行了分析，还讨论了这些措施所体现的税收原则，希望找到历史与现实中的减税降费措施的契合点，为当前减税降费政策找到历史依据。

[关键词]减税降费；保障民生；财政收入；发展经济

从1988年实施积极的财政政策起，我国减税降费大概可以分为三个阶段：第一阶段是1998—2007年，不具有系统性，措施较为零散单一；第二阶段是2008—2013年，该阶段以“结构性减税”为主要特征；第三阶段是2014年至今，该阶段的特征是减税与降费协同发力[1]。党的十九大提出我国经济发展已从高速增长阶段转向高质量发展阶段；要坚持和完善我国社会主义基本经济制度，就要发挥市场对资源配置的决定性作用，更好发挥政府作用；2018年国家税务总局发布了《关于进一步落实好简政减税降负措施更好服务经济社会发展有关工作的通知》，包括认识简政减税降负的意义、落实好各项减税政策、落实个人所得税改革以及深化税收领域“放管服”改革等多方面内容。在全球经济下行压力之下，世界各国推出减税降费政策，我国提出构建新发展格局，一方面要扩大内需，畅通国民经济，另一方面也要坚持改革开放，为经济复苏增添动力。减税降费作为积极的财政政策，在这些方面有很重要的作用。2018年以来，我国不断加大减税降费力度，推进大规模、实质性减税降费。2020年，疫情的暴发加剧了全球经济发展的不稳定性，这对减税降费政策提出了新的要求，我国推出了阶段性减税降费政策，以降低中小微企业税收负担，帮助企业渡过难关。2021年，我国继续加大减税降费对小微企业、个体工商戶的支持力度。2022年，我国针对市场主体需求实施了新的更大力度的组合式减税降费政策。减税降费作为积极的财政政策，在一国经济发展中扮演着重要角色，它在某一经济环境下被提出，并在不同的经济发展阶段下有着不同的特点，本文从中国历来财政政策中去探寻减税降费政策踪迹，分析其特点，明晰它在税制改革中的作用。

一、中国财政历史中的减税降费思想

（一）先秦时期

夏商周时期的税收制度为“贡、助、彻”，赋税徭役在这一时期形成发展起来并奠定了后续朝代的赋税徭役基础。春秋战国时期，诸雄争霸，各诸侯国积极改革以谋求本国经济发展。管仲在齐国推进改革，他提出“政之所兴，在顺民兴”。他的财政思想是要以人为本，藏富于民，包括通过发展经济来增加财政收入；发展对外贸易；贫富有度，要取之有度，用之有止[2]。农业方面主张征收农业税，但不应该征收其他杂税，并且应该“相地而衰征”[3]。商业方面，为了促进自由贸易，管仲主张采用零关税或者较低的关税。战国时期商鞅推行变法，他在农业方面实行“訾粟而税”，即国家实时统计农作物生长状况，给出确定税率，再按授田数计算纳税总额，以实现均平田赋。人口方面，一是对归顺百姓免征三世；二是推行“分异令”，通过增加户数来增加户赋收入。

（二）西汉时期

西汉时期，统治者为了休养生息实行轻徭薄赋，在田赋方面降低税率，从秦朝的“三分之二”降到三十税一。桑弘羊是这一时期具有代表性的理财家，负责汉武帝时期的财政工作。为了巩固国家统治，他主张民不能大富大强，通过设立均输官、平淮官，把财富从百姓手中转移到国家手中。为了扩大赋税征收范围，桑弘羊主张国家富强应该是要各行业都能够发展。

（三）三国两晋南北朝时期

这一时期的土地制度是均田制，赋税制度与均田制相匹配，实施的是租调制；用户税代替原来的人头税。在财政思想方面，傅玄是这一时期的代表之一，其思想核心就是“安上济下，尽利用之宜”。傅玄强调要“至平、有常、壹制”。“至平”是考虑宏观和微观两个层面来设置相对平均的税负；“有常”是指税收制度应该是相对稳定的；“壹制”是统一制度。在发展生产方面，傅玄推行分民而治，强调社会生产应该通过农工商专攻其业来提高生活水平。在农业生产上，傅玄提出完善农业基础设施、培养农业人才、精耕细作，推动了农业生产集约化转变，有利于提高农业生产效率[4]。

（四）隋唐时期

隋唐时期轻税政策尤为突出。隋文帝废除盐铁酒的专卖制度，取消各种商税，推动了工商业发展。这一时期民族融合加深，在隋文帝控制南方后便免除了江南十年的赋税徭役，之后积极推行区域性减税。隋文帝时期高颎提出“输籍法”[5]，包括户口核实、分拆户口、评资纳税三个方面。为了保障户口核实工作的进行，隋文帝规定百姓可按疾病相应等级减免赋税；分拆户口是为了增加户数扩大税收来源；评资纳税是我国最早的就资产纳税，它按百姓资产多少分三个等级，每一等级都要适用相应的赋税徭役。“输籍法”通过增加税源、设立新税种的方式增加了财政收入。

唐朝前期推行均田制，赋税制度采用租庸调制。在赋税减免上，田租采用四十税一的税率，调的规定也比较低。唐中后期，土地兼并日益严重，均田制走向瓦解。刘晏在唐朝由盛转衰这一时期进入朝堂开展改革，他把目光放到了盐政上，认为盐为生活必需品，在盐上下功夫可以带来稳定的税收。于是刘晏采取了榷盐法，即民制、国收、商销，并向商户征收盐税，设立了相关机构控制盐价，使得国家盐利收入翻增十倍以上[6]。唐德宗时期，在土地兼并十分严重的情况下，杨炎用两税法代替原来的租庸调制，税收以地税、户税为主，减少租庸调，分夏秋两季征收[7]。这实现了对税制的简化；对财政征税，减轻了贫困百姓负担，体现了按负担能力征税的思想。

（五）两宋时期

两宋时期是商业经济的繁盛时期，农业、各手工业技术也有长足进步。这一时期，在政治方面，冗兵冗官形成了巨大的冗费，加大了财政负担。王安石的财政思想是要聚财就要生财，强调通过发展生产来增加财政收入。王安石实施农田水利法，完善基础设施；实施免役法，保证社会生产的劳动力；实施青苗法，给百姓放贷，提供发展资金[8]。此外，王安石十分重视商业的生财作用，认为商品交易能对社会财富产生再分配的作用，所以应该要保护中小商业者以促进商品流通。

（六）元明清时期

元朝时期耶律楚材提出了轻税薄赋思想，主张在中原实施以户为税，以修养民息，发展中原经济。明中期邱浚提出理民之财和理君之财，而且民在前君在后，理财实质就是要对社会生产全环节进行管理控制。邱浚认为税收是财政收入的主要来源，要增加财政收入需要从扩大税收来源出发，实施轻税是正确的理财方式。他提出了增户论、税率适中论，并反对重复征税、反对摊逃，认为这样可以减轻百姓负担，涵养税源。同时，邱浚也主张发展对外贸易，建议商人经过特定程序可以出海经商，以此增加税收。在发展工商业方面，邱浚反对桑弘羊的观点，反对盐茶专卖，鼓励民营，认为在这种情况下商品价格不会过高，国家也能对交易征税。张居正将一条鞭法推行至全国，把田赋徭役以及其他杂税合在一起征收银两，简化税制，有效遏制官员的贪污，减轻了农民负担，增加了财政收入[9]。

清朝初期沿用的是明朝一条鞭法，雍正时期则直接推行“摊丁入亩”的赋税制度，把人丁税摊到土地上[10]。这一政策大大减轻了百姓负担，带动了人口的增长，促进了人口流动，为社会发展提供了大量劳动力，促进了商品经济的发展。

二、对中国财政政策中减税降费思想的总结分析

从我国历史上的赋税制度演变来看，主要是以土地和人为征税对象。从演变方向来看，一是制度不断简化，二是由人丁税向户税，最后归于土地的转变，三是税款由实物向货币转变，这一系列改革都体现出了减税降费思想。从改革原因来看，主要是土地制度的变化、财政收入以及社会生产发展的需求，其最终目的主要还是维护社会安定，巩固国家统治，所以从历史中的财政思想来看，保障民生和增加财政收入是制定财政政策的主要关注点。而减税降费措施就具体运用在这两个方面。

（一）保障民生的政策

首先在保障民生方面推行了一系列政策，一是直接减免，一般建国初期为了修养民息，统治者都会实施一系列的减免政策。二是建立稳定的赋税制度，这样可以防止统治者随意征税。三是简化税制，我国赋税制度演变体现了税制简化的过程。一方面是将人头税转为对土地征税，大大减轻了农民负担，同时将税负转移到真正的财产拥有者，增加了财政收入；另一方面，减少、取消各种杂税，税收由实物转向货币，使得百姓上缴税款额更加明确，能够减少官员腐败和税负转移，减少百姓税收负担。

（二）增加财政收入的政策

在增加财政收入上，制定财政政策从三个角度出发。一是直接性的扩大税收来源，如商鞅的“分异令”，隋朝的“输籍法”；二是调整税制结构，国家会根据财政需要增减税种。在重农抑商的思想基础上，历代王朝为了发展农业而对农业实施减税政策，为了满足财政需要，又会设置新税种，如关税、商业税等；三是通过发展生产来增加税源，其中发展生产主要是对农业、工商业的发展。在农业方面，要提高农业生产力，就需要满足土地、劳动力、工具等要素的提供，统治者通过制订相应的赋税制度与生产要素相互作用，以增加财政收入。首先是土地供给，朝代初期，统治者会选择将田地分给百姓，保障税收来源。其次是劳动力供给，商鞅在改革时提出对归顺百姓免征三世，吸引了大量百姓定居，颁布的“分异令”推动了小家庭的形成，将劳动力从大家庭解放出来，有利于形成精耕细作的生产模式。宋朝王安石的免役法也增加了农业生产劳动力。而且一些直接减免赋税的措施也提高了农民的生产积极性，如两税法征收财产性质的税，“摊丁入亩”不交丁税，这些政策都更易体现多劳多得。最后是基础设施建设，我国历来重视农田水利建设，刘晏修建漕运、王安石实施农田水利法等大大便利了农业生产和运输，并且产生了明显的正外部性。在工商业方面，虽然工商业的发展处于重农抑商的大环境之下，但历代财政政策中又能体现对发展工商业的支持。管仲提出要取消关税来促进自由贸易；隋朝时期取消许多商税以鼓励工商业的发展；王安石认为商品交易对社会财富有再分配作用，应该保护工商业的发展。刘晏、邱浚等人认为发展民营经济可以提高生产效率，扩大税源，能够长期性增加财政收入。此外，赋税制度改革为工商业带来了生产力，特别是“摊丁入亩”实施后，人口增加，朝廷放松对户籍管理，百姓对土地的依赖性减弱，流动性加强，更多地投入工商业之中。

（三）赋税制度所体现的税收原则

从财政政策的目的与关注点出发，各朝代采取的一系列减税降费措施也是对公平与效率的追求。管仲提出的“相地而衰征”、傅玄的“至平”政策、杨炎推行的“两税法”、清朝的“摊丁入亩”等政策考虑了纳税人的负担能力，有利于减轻百姓负担，稳定社会发展。在提高效率方面，赋税制度不断简化，一方面提高了征管效率，另一方面通过减轻百姓负担而提高其生产积极性。刘晏修建漕运，傅玄提出“分民而治”，强调人才和技术，王安石实施的“农田水利法”是从提高生产力角度来追求效率。在发展工商业方面则是强调市场作用来提高生产效率，发展经济。

结束语

从总结分析来看，虽然中国历史上各减税降费政策所要达到的最终目的与目前的减税降费政策不同，但它们所体现的一些思想、作用的机制都是相同的。在保障民生和增加财政收入过程中，减税降费既是措施，也是导向。

参考文献

[1]尹李峰，李淼，缪小林.减税降费是否带来地方债风险？基于高质量税源的中介效应分析[J].财政研究，2021（3）：56-69.

[2]李玉环.管仲的财政改革[J].中国财政，2018（16）：69-70.

[3]胡新富，廖丽华.试述“相地而衰征”政策实施的原因及产生的影响[J].农业考古，2007（6）：1-3.

[4]唐春玉.傅玄治国思想发微[J].名作欣赏，2018（21）：145-146.

[5]翁俊雄.试论“输籍之法”：兼论隋代社会经济发展迅速的原因[J].北京师范学院学报（社会科学版），1992（2）：49-54.

[6]王超.唐代禁榷制度与商品经济的发展[J].开封大学学报，2010，24（1）：36-38.

[7]刘春凌.杨炎的“两税法”及其历史意义[J].兰台世界，2014（9）：67-68.

[8]蔡玮钰.从北宋商品经济的发展看王安石变法[J].中国市场，2011（44）：138+140.

[9]汤标中.邱浚的“民自为市”的工商管理思想[J].广东省财贸管理干部学院学报，1994（1）：59-61.