新形势下科技创新治理体系构建探究

[摘 要]作为世界科技水平赶超型国家，国际环境与创新竞争等因素对我国科技创新治理体系提出了更高的要求。要想应对挑战，就必须解决阻碍科技创新发展的短板、提高科技创新治理的水平。加快推动我国科技创新治理体系的构建已是大势所趋。针对目前我国科技创新治理体系存在的问题及其成因的分析，从价值理念、政策法律法规、技术工具与组织机构方面提出相应的解决对策，尝试为构建新形势下的科技创新治理体系做贡献。

[关键词]新形势；科技创新；科技创新治理体系

中国共产党一直高度重视科技工作，新中国成立后，党带领人民构建起国家创新体系，逐步形成了以举国体制为代表的科技创新治理体系。《中共中央关于制订国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》强调，坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑，完善国家创新体系，加快建设科技强国[1]。可以看到“十四五”时期科技创新对经济社会发展的支撑性作用越来越显著。而建立和健全科技创新治理体系与科技创新管理制度，作为我国治理体系和制度体系现代化的重要部分，在“十四五”时期以及未来很长一段时间内占据重要位置。

改革开放以来，我国科技创新综合实力得到大幅提升，已经进入到了整体上跟跑、并跑和全面领跑的“三跑并存”阶段。同时也要清楚，我国作为世界科技水平赶超型国家，虽然在许多科技领域显出了巨大优势，但在一些技术领域的研发方面还存在短板甚至是空白。目前在国际政治环境影响下，大国间的创新竞争已经日趋尖锐。而且从当今世界科技领域发展总趋势来看，互联网、人工智能等新一代信息技术革命加速推进了我国科技产业的升级与变革，这也体现了全球科技创新具有高度系统性、复杂性和不确定性的特征。上述特征使得新型科技产业化攻关的难度增加，同时也要求科技创新治理体系提高发展水平。要想在一系列挑战中把握机遇，创造奇迹就务必加快实施科技创新驱动、补齐阻碍科技创新发展的短板、完善科技创新治理体系。

一、我国科技创新治理体系的发展演变

第一阶段：改革开放前计划经济模式下的旧举国体制[2]。改革开放前，科技水平发展低下，科技基础也非常薄弱，党中央先后开展了一系列探索和尝试，建立起中国科学院研究所等专业科研技术机构，制订并严格实施中长期科研项目规划，相对成熟完备的现代科研生产体系被迅速发展与构建，逐步形成了中国计划经济条件下的举国体制，其主要政治职能为通过行政力量构建科技体系，统筹安排国家重点项目，为加强国防现代化和推进国民经济提供一个强有力的行政支撑。

第二阶段：改革开放下的科技体制改革。1978年十一届三中全会确立以经济建设为中心，此时完善科技创新治理体系的主要方向就变成了服务社会经济建设。1993年立法以后，《专利法》等法律的陆续颁布，使得全国科技创新治理体系在法律层面上逐渐完善。之后，随着一系列配套改革的实行，初步形成了开放型国家知识创新生态体系。2006年我国发布的中长期规划纲要再次阐述了实施“自主创新、重点跨越、支撑发展、引领未来”的科技计划发展方针，将提高科学技术自主创新能力放在了重要的战略位置。

第三阶段：党的十八大后国家创新驱动战略下的科技创新体制改革。党的十八大第一次正式提出国家实施全面科技创新驱动转型发展的重大战略。党的十九大报告首次明确提出国家创新战略的重要地位：不仅是引导科学发展的第一动力，还是推进现代化新型经济体系建设强有力的支撑。2020年十九届五中四次全会印发了意见，“深入推进科技体制改革、完善国家科技治理体系”等措施为“十四五”时期大力推动全国科技体制创新、推进创新治理体系改革、推进治理能力和治理水平现代化指明了重要方向[3]。党的二十大强调必须坚持科技是第一生产力、创新是第一动力。这就指示我们务必坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，并发挥好体制优势和制度优势。

二、我国科技创新治理体系存在的问题及成因

（一）我国科技创新治理体系存在的问题

1.创新主体治理结构仍应优化

与其他一些科技创新较为发达的国家和地区比较，不同地区间显示出加快流动的创新资源和创新要素、聚集与分散的网络化创新发展趋向较为明显是目前我国科技创新存在的主要问题。而这些问题的存在也造成自主创新发展链条易脱节、创新主体间的连接张力不强、创新过程分工不明确等现象的出现。作为科技创新治理体系中的重要主体，政府对其他一些应该由市场部门或一些其他社会组织参与完成的微观领域却多有插手。企业、高校和科研院所等创新主体，由于隶属层级不同，大部分处于分散状态。而且各创新主体大多从自身实际和需求出发来开展创新活动，比如政府导向基本上就成为了科研机构和高等院校的首要研发目标，使得科研机构和高等院校与企业脱离，出现了创新主体之间相互分散的局面，科技创新的成果很难有效转化。同时，作为科技创新主体，企业的参与程度还有待提高，企业为了降低自主研发带来的创新风险，一般会投入较低的研发比例，导致出现较多低水平模仿的现象。

2.尚未建立起完善的创新政策体系

在科技创新治理体系中，制度要素的配置是不均衡的。不够完善的知识产权制度以及创新进程中产生的负外部性效应，使得企业的创新成本大大增加，不仅使企业原始创新的积极性降低，还显示治理体系一定程度的失灵。同样，各部门和地方政府之间统筹协调的组织和相关制度规定缺少，使得科技部门统籌创新资源的能力被制约，降低了创新效率。具体执行性还不高的地方性法规则使科研机构创新管理活动无法可依、模糊了创新执法监管的权责边界。

3.电子政务存在“分割化”“碎片化”“信息孤岛”现象

分属于不同层级和部门的电子政务信息系统及其平台，使得科技信息资源在纵向层级、横向部门以及高等学校、科研院所等机构间出现分散与杂乱的现象，分割且沟通不畅的科技信息，阻碍了创新主体间的交流与合作。尤其是电子政务平台、高校科研院所等机构的科技信息系统间整体标准的欠缺，增加了全国范围内科技信息资源的整合难度。

4.科研与生产严重脱节

科研与生产“两张皮”问题的存在，主要是由科技创新活动中各主体间信息需求不对称所导致的。在各创新主体间合作和协同的过程中，由于相关制度建设的不完善以及合作主体间目标差异，知识产权认定等多种限制因素的存在使得目前我国产学研合作现状与预期目标之间依然有着较大差距。要想成功推动科技创新治理体系的构建，就必须解决科研与生产脱节的问题。

（二）我国科技创新治理体系存在问题的成因分析

1.价值理念

科技创新主体“各自为政”，缺少协同与合作，很大程度上是由传统“各扫自家门前雪”的小农思想影响的。目前，除众多的科技创新基地外，全国共有171706所高等院校、国家级高新技术企业、中央及其职能部门和省（自治区、直辖市）科学研究与开发机构[4]。但是，分属于不同层级和职能部门的主体间由于难以形成有效的连接，导致整合利用创新资源变得更加困难，因此很多“高质量发展”需要的重大创新成果难以被创造。科技创新治理体系的诸多方面已经被“分部—分层”“集权—统一”“指挥—服从”的传统“科层制”思想渗透，这种思想不仅禁锢着人们的行为，还削弱了各主体的积极性，使他们通常只听命于上级“下任务”“给指示”，很难从整体出发进行跨层级和跨部门的沟通合作，因此创新主体与治理主体相互合作共享创新资源的科技创新治理体系很难被构建。

2.政策法规

有关科技创新治理体系建设的法律法规不足，所以进一步完善相关政策法规仍是新形势下构建创新治理体系的重要部分，使各科技创新主体及其治理主体在创新活动的各环节、各阶段都能够有法可依，形成高效、协同的创新氛围。在社会主义市场经济条件下，各创新主体从现实需求和自身利益出发，编制本地方、本部门有关科技创新的发展规划和政策，使得科技创新发展规划和政策体系不完整、总体政策支持力度不够，科技创新治理体系的现代化难以得到有效保障。

3.技术工具和手段

全国科技电子政务“分割化”“碎片化”“信息孤岛”现象的存在，阻碍着我国科技创新治理体系进一步完善。因为科技电子政务信息系统及其平台分别隶属于不同层级和不同职能部门，使科技信息资源在纵向层级、横向部门以及高等院校、科研院所等机构之间出现分裂的现象，造成了科技信息之间产生分割和沟通不畅的问题。由于中央及其相关部门、地级市的电子政务平台，以及各创新主体的科技信息系统整体标准的缺乏，增加了全国范围内科技信息资源的整合难度。

4.组织结构

科技机构与政府组织均会对科技创新及其效能产生影响。高等学校、科研院所等机构作为重要的创新主体，分别隶属于不同层级，呈现出“自上而下”的金字塔结构，形成了多层级且碎片化的科技创新治理体系，使得创新主体之间缺少有效沟通与合作。同时，我国科技创新治理体系内的治理对象主要集中在新兴科学技术领域，这在很大程度上就忽略掉了由科技基础研发积累到产业科技应用创新再到实现企业科技创新成果转化的这个完整技术链条，使企业科技创新链里的相关技术创新环节脱节。中央及一些地方政府部门，在合理配置相关科技资源和科学制订并执行重大科技政策中，因缺少有效、可行的协调解决机制，使其配置手段复杂、解决方式单一。此外，作为中介力量的非政府组织与社会团体不仅具备丰富的人力资源，还有着机关单位与事业单位不具备的灵活性，可以起到“润滑剂”的作用。但现在，非政府组织与社会团体的参与度还不够，因此在促进创新各主体间的合作与共享方面所起的作用还十分有限。

三、新形势下构建和完善科技创新治理体系的推进路径

（一）价值理念方面

创新治理理念，摒弃“各扫门前雪”的小农思想，还要对韦伯“科层制”官僚体系重分工、缺整合的传统管理理念进行改正。强化创新主体与政府治理主体间的公共责任精神和政府全局观念，加强两者间更好的战略合作与利益协同，把“实现人民高品质生活的需要”与“满足人民对美好生活的向往”作为推进科技协同创新模式的出发点和落脚点，使政府由“官本位”和“领导者”向“人民本位”和“服务者”转变。与此同时，还应当深化“善治”的理念，使各创新主体之间形成协作局面，拓宽治理空间。

（二）政策法律法规方面

一方面，“国家科技领导小组”应根据国务院对全国科技工作发展的规划及其做出重要的安排部署，进行预判、制订并组织出台相关政策和法律法规，为科技创新治理体系提供更为具体的配套政策支持。另一方面，颁布绩效评估细则，按照科技创新的发展规律，为不同的创新主体及其相关人员制订绩效分类的评价体系，对有突出贡献的创新主体及人员进行嘉奖，激发其积极性。

（三）技术工具方面

新形势下国家在构建现代科技创新治理体系的过程中，最急需解决的问题就是突破部门、地区和行业之间的壁垒，解决“信息孤岛”的问题。同时，还要尽量避免信息收集的重复性，提高信息的准确率。另外，为了提高信息的可利用率，还应整合加工收集的信息。为此，要通过整合相关部门创新合作的基础数据，打破各主体之间的数据壁垒，建立较为统一的科技资源数据库。

（四）组织结构方面

一方面，国家科研室应借鉴国外先进经验，充分发挥体制优势和自身的科研战略作用；国家重点实验室在重组过程中，要在保持自身优势的基础上，积极推进在新兴领域的探索；省部级重点实验室要发挥其自身“特定研究区域、特定研究领域”的特点，积极参与国家科技创新。另一方面，认识到非政府社会组织活动的优势，促进各类专业科技协会与相关技术研发组织的互动交流；探索建立创新和融合发展等科技服务中介组织。

结束语

科技创新治理体系的构建关系着我国建设科技强国与科技自立自强的实现。作为世界科技水平赶超型国家，在国际环境与创新竞争等因素对我国科技创新治理体系提出更高要求的背景下，要想完善创新主体治理结构、构建更为完善的创新政策体系、解决电子政务存在的信息孤岛等问题，就要强化创新治理理念，形成创新主体与治理主体相互合作与共享资源的科技创新治理体系；颁布相关政策和法律法规，为治理体系提供更为具体的配套政策支持；整合相关部门科技创新合作的基础数据，以打破各主体之间的数据壁垒，建立较为完整的科技资源数据库；完善相关组织结构。只有这样，科技创新治理体系才能更好地发挥激活市场创新动力活力、推动国家治理体系和治理能力现代化和促进经济高质量发展的功能。

参考文献

[1]樊春良.国家科技治理体系的理论构架与政策蕴含[J].科学学与科学技术管理，2022，43（3）：3-23.

[2]敦帥，陈强，贾婷，等.新形势下科技创新治理体系现代化的理论体系构建研究[J].科学学与科学技术管理，2022，43（3）：24-43.

[3]蔡跃洲.中国共产党领导的科技创新治理及其数字化转型：数据驱动的新型举国体制构建完善视角[J].管理世界，2021，37（8）：30-46.

[4]李佩，王大同.构建面向2035年科技治理与社会治理良性互动的创新体系[J].中国科技论坛，2020（11）：6-8.

作者简介：韩笑（1998— ），女，汉族，黑龙江伊春人，南京理工大学，在读硕士。

研究方向：公共管理。