人感城市：智慧城市治理的中国模式

孟天广 严宇

内容提要 随着全球超过半数的人口聚集于城市空间，城市已成为人类生活的主要场域。改革开放以来，以市场化、城镇化和数字化为核心的“三化叠加”现代化进程深刻影响着城市治理的演进。长期以来，国外智慧城市治理主要以数字技术为驱动来感知城市客观世界和物理空间，形成了“物感城市”模式。但该模式忽视了人的主体性和目的性，难以感知城市空间的主观世界和社会系统。与之相对的是，我国逐渐实践出以感知和回应市民诉求为核心的“人感城市”模式。该模式以技术赋权与技术赋能为作用机制，以市民诉求为传感器，以扁平化结构驱动多主体协同治理，进而提升城市民意识别、风险研判、协商议事、科学决策和施策评估五方面的能力。概言之，人感城市模式的逻辑起点是人本主义，其机制在于技术赋权驱动城市治理的理念转变、制度变革和机制创新，进而构建超越“物感城市”的智能化城市治理模式。进入数字时代，我国智慧城市治理应走向“物感城市+人感城市”的发展路径，既要感知城市的物理空间，也要理解城市的社会系统，二者融合才能充分理解城市空间的复杂性和多维性，针对城市复杂问题形成解决方案。

关键词 人感城市 市民诉求 技术赋权 技术赋能 物感城市

孟天广，清华大学政治学系长聘教授、清华大学计算社会科学与国家治理实验室副主任

严宇（通信作者），北京师范大学政府管理学院讲师

本文为国家社会科学基金重大项目“基于大数据的智能化社会治理监测、评估与应对策略研究”（18ZDA110）、教育部人文社会科学研究青年基金“公众网络诉求渠道的制度差异与地方政府回应模式研究”（22YJC810011）的阶段性成果。

一、“三化叠加”现代化进程下的城市治理

改革开放以来，以市场化、城镇化、数字化为核心的“三化叠加”快速现代化进程对我国城市治理产生了一系列冲击，这些冲击集中体现在城市治理的需求侧和供给侧。城市治理的需求侧聚焦于社会，关注市民诉求和偏好。“三化叠加”给需求侧带来了三个新特征：一是利益诉求多样化。随着职业分类、收入来源等方面的日益多元，市民利益诉求的差异化趋势逐渐明显，这给在城市治理过程中感知、汇聚和加总民意带来了新挑战。二是民生问题类型化。当前随着我国社会经济水平的显著提高，人民生活水平得到了显著提升；与此同时，经济社会发展不均衡的问题逐渐显现[1]，并引发了社会各界的高度关注。民生问题出现了明显的类型化趋势，如其中既包括与生存必需相关的食品、住所、水电气暖等基础性诉求，又包括与个人发展相关的教育、工作、医疗等发展性诉求，还包括娱乐、旅游、文化、理财等高层次诉求。三是价值观念多元化。在市场经济和对外开放持续深化推进的背景下，我国社会文化和价值观也随之发生变迁，权利意识、个人意识、消费主义等价值观的出现已经促使多元价值观的出现[2]。这一趋势在带有“时空压缩”特征的城市地區[3]表现得尤为明显。传统与现代、集体与个体、精神与物质等文化价值观并存于同一时空之下，容易引发价值观之间的交锋，甚至是不同价值观持有者的冲突对峙[4]。

城市治理供给侧聚焦治理过程的主导者和公共服务的主要供给者——政府。“三化叠加”给政府治理城市带来了三方面的挑战：一是加重治理资源的稀缺性。快速城镇化给城市带来的最直接的压力之一就是公共服务需求量的显著上升。从日常生活最基础的水、电、气、暖，到与收入息息相关的就业、医疗和社会保障，再到提高生活品质的休闲娱乐，无不需要政府投入治理资源。然而，政府的治理资源往往是有限的，且增长速度远低于城镇化速度。二是提高汇聚加总民意的难度。人民城市为人民，政府在治理城市过程中必然要考虑全体市民的诉求，通过汇聚和加总民意的方式进行决策和施政。然而，在“三化叠加”的背景下，市民诉求高度多元化，且个体权利意识愈发强烈，这加大了不同利益和价值观的调和难度。政府一方面要从全局考虑全体市民的整体福祉，另一方面又要兼顾不同群体的特定诉求。三是提升变革治理方式的迫切性。多年来，城市治理以事后处置、静态回应和政府主导为主要特征。“三化叠加”下的城市治理迫切需要改变这一传统治理方式，转向事前预警、动态回应和多方协作。快速转型时期，城市空间内经济活动和人员流动日益复杂，诉求、偏好和价值观日趋多样，容易引发社会风险。处于主导地位的政府在面对繁重且复杂的城市治理任务时，常常疲于应对，难以保证高质量的治理效果。

面对类似趋势和挑战，国际社会在十余年前开始探索将新兴信息技术应用于城市治理，譬如美国的迪比克市与IBM合作建设美国首个智慧城市、英国的“智慧伦敦计划”和新加坡的“智慧国”计划等。智慧城市治理的核心在于将新兴信息技术[5]运用于城市规划、建设、管理和服务的过程之中，通过对城市中“物”的精准感知来构建数字孪生系统，基于数据挖掘和模拟分析以优化城市资源配置，进而形成破解城市交通、安全和环境等治理难题的方案[6]。因此，此类项目可被称为智慧城市治理的物感模式——“物感城市”。然而，物感城市存在“重物轻人”的倾向，譬如过于侧重新兴技术对城市物理系统和客观世界的感知，将市民更多视为城市空间的消费者，忽视了市民参与和对社会系统的感知[7]。

近年来，我国学界围绕智慧城市治理开展了大量研究，其中部分研究已认识到物感城市的局限性[1]，只不过在新冠疫情暴发之前，这些思考和发现并未引发我国社会的普遍关注。在新冠疫情防控过程中，武汉智慧城市烂尾、郑州暴雨城市大脑失灵、西安健康码崩溃等一系列涉及智慧城市失灵的事件让社会各界开始反思已有的智慧城市治理模式。本文认为，尽管物感城市是当前国际智慧城市治理的主流模式，强调以传感器、物联网等机器系统来感知城市的客观世界和物理空间，但是物感城市忽视了城市空间中人的主体性和目的性，未能认识到理解城市的主观世界和社会空间同等乃至更为重要。

基于近年来我国城市治理的创新实践，本文提出智慧城市治理的另一模式——“人感城市”，该模式聚焦人在城市治理过程中的主体性和目的性，在驱动来源、感知范畴、参与主体、治理结构和优先目标等基本维度上区别于“物感城市”，强调以人民为中心，以技术赋权与技术赋能为作用机制，以市民为传感器、以诉求为信号来理解城市复杂系统，运用扁平化结构驱动多主体协同治理，进而提升城市民意识别、风险研判、协商议事、科学决策和施策评估五方面的能力，建立以人民为中心的新型智慧城市。

二、人感城市：以市民诉求驱动城市治理的新模式

当前，数字技术已成为推进城市治理不可或缺的科技驱动力。技术赋权和技术赋能是数字技术影响治理过程的两大关键机制，前者强调新兴技术赋权社会主体，提升其获取信息、表达诉求、参与公共事务和与其他主体协同的能力，后者强调新兴技术赋能政府，提升政府内部和对外的治理能力[2]。

当前，数字技术驱动城市治理创新存在两种模式——物感城市和人感城市。物感城市强调通过对城市空间内物体（如道路、车辆、建筑物）的感知来理解城市运行，这是当前国外智慧城市治理最為常见的模式，其中最为典型的应用体现为数字孪生城市和城市大脑。相反，人感城市将核心从物转变为人，更加重视技术对人的赋权作用，强调通过对人的偏好和行为的感知凸显人在城市治理中的主体性和目的性。人感城市近年来在我国若干城市逐渐兴起，最典型的如北京市依托12345市民服务热线开展的“接诉即办”改革。物感城市和人感城市这两种模式都试图通过数字技术汇聚和分析城市空间内要素来感知、理解和优化城市运行，但二者在驱动来源、感知范畴、参与主体、治理结构和优先目标五个方面存在明显的差异（表1）。

第一，在驱动来源方面，物感城市立足于有关物的数据，即物感数据；而人感城市更强调有关人的数据，即人感数据。对于物感数据，物感城市通常使用的是由传感器、摄像头和物联网采集的图片、视频等非结构化原生数据，譬如基础设施、交通、供水、供电、供气等设备的运行数据。总体上物感数据呈现出体量巨大、多元异构和价值密度低（噪音数据比例高）等特征，因而通过物感数据理解城市运行呈现出技术依赖性强、成本运维高的特征。一方面，物感数据采集必须要基于传感器、摄像头、物联网等城市级数字化基础设施投入；另一方面，物感数据价值密度低，对其的分析挖掘严重依赖开发大量场景化算法或应用系统，以理解物感数据所反映的城市运行特征及其治理意义。当然物感城市并不排斥对人的感知和监测，譬如某些地区的“城市大脑”通过智能水电表来监测独居老人的生活情况，一定时间内无使用将会触发设备的预警功能。但无论是对物的感知还是对人的感知，物感城市都将上述要素视为对客观世界和物理空间的反映或“投射”。而人感城市聚焦的是城市空间内的人群，强调通过人的行为、话语、态度、观念和价值等方面来研究城市空间，提高了市民对城市治理的话语权和参与度[1]。目前，人感数据的主要来源包括市民服务热线（或政务热线）、官方网站的留言板（如人民网领导留言板、市长信箱）、意见征集会（包括咨询会、听证会等）、网民论坛（如百度贴吧、知乎论坛）、社交媒体等。这些人感数据大多以文字或语音形式加以记录和保存；与物感数据相比，虽然也具有非结构化、体量巨大、维度复杂等特点，但人感数据借由社群机制处理，呈现出价值密度高、治理意义明显和技术依赖度低等特征，因此数据挖掘和运营成本更低。

第二，在感知范畴方面，物感城市擅长于感知城市运行的客观空间和物理系统，而人感城市则对主观空间和社会系统具有更强的理解能力。物理系统强调通过物体运行的现象透视其背后的规律，譬如通过车流、人流的数据发现人群流动的时空特点，感知道路交通的运行规律。物感城市同样也会关注人的行为，如智能摄像头同样也能起到记录人群行为的作用。但相比之下，人感城市更加强调以市民诉求和偏好为基础，加深对复杂社会系统[2]的理解，这至少体现在三个层次：一是行为层面，这与物感城市的功能相似，即人感城市同样会记录和分析人的行为，无论是个体行为还是群体行为。二是意义层面，人感城市比物感城市更有能力捕捉和感知行为背后的意义，譬如老人通过拨打市民服务热线的方式能够把近期未使用水电服务背后的原因说明，这比起智能水电表发出预警信息更能直接且准确地体现现象和行为背后的社会意涵。三是情感层面，社会系统的复杂性还体现在人的感性和情感方面，物感数据对于这部分的感知明显要弱于人感数据。无论是现有人感城市的建设实践，还是基于人感数据的学术研究[3]，都发现人感城市在感知和理解人类情感方面具有极强的敏锐感和敏捷度。

第三，在参与主体方面，物感城市的建设和运营主要依靠政府和科技企业；而人感城市则需要政府、科技企业、公众和社会组织的协同，其中后两者作为社会主体的代表体现了人感城市强调技术赋权社会的特征。依赖政府与科技企业的合作，物感城市通过传感器、物联网、数据中心等数字化基础设施，将城市的物理资源（如水、电、气、油、道路、车辆）连接起来，驱动城市运行的优化。物感城市对科技企业倚重的特点在国内外实践中普遍存在，譬如IBM大力支持美国迪比克市的智慧城市建设、阿里巴巴为杭州“城市大脑”提供技术支持。相反，人感城市的建设除了需要政府和科技企业，本质上还需要公众和社会组织（如科技社群）的参与。在多方主体协同治理的格局中，政府处于主导地位，统筹运用各主体的优势和资源，发挥聚合裂变效应；科技企业仍发挥其技术优势，通过数据挖掘和算法迭代提高对人感数据的分析研判能力，从而提升对复杂社会系统的理解；公众则积极参与城市治理实践，为人感城市贡献数据、信息和智慧；社会组织则发挥其专业优势，一方面为城市治理贡献专业知识和解决方案，另一方面加强对合法合规利用人感数据的监督，尤其是加强对隐私、安全、伦理等新兴议题的关注。

第四，在治理结构方面，物感城市主要采用中心化、串联式的治理模式，而人感城市则转向扁平化、并联式的治理模式。治理结构的特征与治理主体的构成、城市治理的场景有直接关系。物感城市的参与主体主要是政府和科技企业，常见的治理场景涉及供水、供电、交通等基本公共服务，因此在物感城市建设过程中，主要是政府职能部门（或相关事业单位、国有企业）与科技企业开展合作，推动各自领域的治理资源和过程进行数字化转型，因此容易形成中心化、并联式的治理格局。相反，人感城市从建设伊始就必然需要政府、科技企业、公众和社会组织等多主体的协同治理，这主要源于人感数据的复杂性和多维性。以北京市“接诉即办”改革为例，常见的供水供电问题一般需要社区、相关企业和市民的参与才能圆满解决，而小区房屋修缮则需要社区、街乡镇、区级（甚至是市级）住建部门、相关企业和市民的共同参与才能开展。正因如此，人感城市带来了扁平化、并联式的治理结构。

第五，在优先目标方面，物感城市聚焦城市整体性，旨在提高城市运行的效率和绩效，而人感城市则重视人在城市治理中的主体性和目的性。正如前文提到的，物感城市的建设大多聚焦于水、电、气、暖、道路、车辆等物理资源，应用场景也由此集中于城市运行保障、交通出行、社会治安等领域，其主要目标是为了优化配置城市的物理资源，并通过融合应用、数字管理的方式最大化释放这些资源的价值，从而保持和提升城市高效运行的水平。相比之下，人感城市更为关注人的需求和反馈，对人的关注贯穿于人感城市的建设全過程中。从起点、过程和终点三阶段来看，人感城市始于对人的感知，强调公众在治理过程中的参与，并最终服务于民。换言之，人感城市高度契合了以人民为中心的发展理念，切实践行了“人民城市人民建，人民城市为人民”的重要思想。

三、人感城市如何赋能城市治理

在“三化叠加”现代化进程的影响下，城市治理日益复杂且挑战巨大，这对政府的治理能力提出了更高要求。物感城市凭借其对城市空间内物体的感知，实现资源的优化配置，从而提升城市运行的效率。然而，物感城市对城市治理的赋能作用却存在限度：一方面物感城市所采用的中心化、串联式治理模式并未改变政府传统治理模式，无法赋能政府优化其自身治理；另一方面，物感城市难以直接感知城市空间内的经济社会活动，尤其难以理解特定社会行为和现象背后的理念、价值、偏好和情感，从而妨碍了政府对复杂社会系统的充分理解，限制了数字技术驱动城市治理过程中感知、研判、决策等治理能力。

相比之下，人感城市从政府内部治理和外部治理两个维度赋能政府。一方面，人感城市本质上要求优化政府内部的运作流程，建立扁平化、并联式的治理结构；另一方面，依托以市民诉求为代表的人感数据，人感城市为政府理解城市主观世界和社会系统提供了数据支撑，为政府提升治理能力构筑了信息基础。具体来看，人感城市在民意识别、风险研判、协商议事、科学决策和施策评估五方面提高了城市治理能力。

1.民意识别能力作为人民的城市，我国城市建设的根本原则在于以人民为中心。这需要城市能够快速且精准地识别民意，感知民需，而这一要求恰恰是人感城市所能满足且具有明显优势的。物感城市所收集的城市物理空间的信息和数据，虽然部分也涉及市民行为，但并不能直接反映行为背后的偏好、理念和价值等主观意义，也就无法准确把握城市运行规律。而人感城市所强调的市民诉求则是对社情民意的直接感知和研判。例如北京市“接诉即办”改革对市民服务热线的工单诉求进行大数据分析，提炼诉求内容、时空特征等关键信息，将海量复杂的市民来电诉求数据转化为报告图表，从而实现了对民意诉求的精准识别[1]。

2.风险研判能力快速发展的市场化和城镇化进程，对城市研判社会风险的能力提出了更高要求。人口的快速增长、多元利益的出现、经济的不平衡发展、互联网的快速普及等因素催生了各类社会风险事件。市民诉求对提升城市风险研判能力具有显著作用。市民诉求不仅能在个体层面提供市民态度和情感信息，还能运用关联分析、因果分析等数据分析方法剖析社会规律，在集体层面感知社会风险，为城市治理主体提前部署、化解风险提供数据支撑。譬如北京市“接诉即办”改革就针对多人同诉[1]开展专门分析和专项行动，主动治理这类诉求背后的集体性和政策性问题。

3.协商议事能力庞大的人口数量和有限的空间规模使得城市空间极具公共性。城市公共空间的治理并非总是需要政府的直接介入，很多场景下需要市民之间的沟通、协商和自治，譬如小区内公共维修基金的使用、公共设施的使用等。在增强城市协商议事能力方面，与物感城市相比人感城市具有先天的优势。一是人感城市重视市民诉求的表达渠道，无论是市民服务热线还是各类互联网渠道，都为城市理解市民意愿和需求提供了信息来源，奠定了市民协商议事的基础。二是在以网络论坛、网上协商议事厅、意见征集会为代表的各类互动型场景下，市民无论是表达意见还是出席旁听，都能够通过市民间互动开展社会学习，尤其是可以在信息获取、沟通协商、集体决策等方面加以练习[2]。得益于市民协商议事能力的提升，城市公共空间的治理才能获取源源不断的社会支持和社会智能。

4.科学决策能力城市治理过程中，对各类规划和项目的决策行为是不可或缺的重要环节。科学决策能力不仅影响市民日常生活，更会左右城市的未来发展。提升城市科学决策能力至少需要政府拥有以下三方面的信息：人群画像、治理问题和问题根源。物感城市虽然能够为政府明确治理问题提供信息，如根据水、电、气、暖的使用情况呈现城市生活所需资源的供给情况，从而为政府调配资源提供数据支撑，但物感城市却在进行人群画像和寻找问题根源上表现乏力，而这些正是人感数据的长处。对市民诉求进行大数据分析有以下功能：一是能够对市民进行画像描述，从市民的人口学特征（如性别、职业、地域等）研判诉求动因和表达的基本情况；二是通过对市民诉求内容的梳理总结，提炼出市民关心的热点问题、城市运行的重难点问题；三是能够对治理问题进行深入剖析，借助社会科学的专业知识对问题产生的根源、责任归属进行探究，并汇总民意，提出解决方案。

5.施策评估能力政策出台并不意味着治理过程的结束，对政策施行进行评估是政府优化政策的重要基础。以往施策评估主要采用合规评估和财务审计的方式，前者关注施策过程是否合乎政策法规和法定程序，后者则聚焦政策施行过程中人财物等资源的使用是否符合各类审计标准。人感数据提供了本质上完全不同的评估维度——社会反馈。“人民城市为人民”的理念在本质上要求我国城市治理不断提升人民群众的获得感、幸福感、安全感，即将市民作为城市治理效果的最终评价者。物感城市由于缺乏对市民态度、评价等主观世界的感知，无法从人民主体性的角度对城市治理进行绩效评估。但人感城市恰恰能满足这一需求，其对于市民诉求和偏好的实时收集和精准识别为政策实施提供了重要反馈，成为城市治理绩效评估的主要信息来源。

四、市民诉求驱动城市治理的作用机制

作为智慧城市治理的两大模式，人感城市区别于物感城市最显著的地方在于前者强调的是数字技术和社会系统的深度融合。人感城市将以市民诉求为代表的人感数据作为核心，一方面强调通过大数据、人工智能等新兴数字技术采集和分析人感数据，另一方面又高度重视对人感数据的深度挖掘，展现城市空间中复杂社会系统的运作情况，牢牢把握城市治理背后的深层社会机理。以人感城市的模式来创新城市治理，其核心在于以市民诉求为代表的人感数据，但这一创新模式并非仅仅依赖于冷冰冰的数字，而是以人感数据为基点，通过理念转变、制度变革和机制创新三大机制来推动城市治理革命。

1.驱动理念转变通过市民诉求来驱动城市治理创新，首先要转变的是理念。只有理念上理解并认可人感城市的发展模式，才能促使各治理主体，尤其是政府，投入充足的人力、资金等资源加以推动。理念的转变至少体现在以下三方面：一是从重视城市高效运行转变为全过程以人民为中心。如前文提到，物感城市虽然并不排斥对市民的关注，但其重要目标并不在于回应和服务市民，因为优化城市资源、提高资源利用效率才是物感城市的核心目标。人感城市与之区别的地方就在于对市民诉求的深切关注。这一特点高度契合了以人民为中心的治理思想。但人感城市又比其他持有相同理念的改革实践更具人民主体性，因为在人感城市的模式中，人民既是治理的起点，又是治理过程的主要参与者之一，还是治理绩效的最终评估者。人感城市始终将人民主体性融入每一环节，体现出全过程以人民为中心的发展理念。

二是从管理型政府转变为回应型政府。在践行人民城市理念的过程中，市民诉求促使政府转变视角，从自上而下的管理型政府转变为自下而上的回应型政府。传统城市管理模式遵循“眼睛向上”的逻辑，即根据上级政府和领导者的意愿选定城市发展重点、制定管理方案。而市民诉求驱动的城市治理创新则需要转变这一模式，赋权市民，让市民拥有表达诉求、提出治理议题的能力。作为政治学的经典议题，回应型政府要求的是政府“以解决公共问题、社会问题为根本目的，对公众诉求进行象征性或实质性回应的一系列准则、规范、流程、标准和实践”[1]。通过大数据及其相关技术对市民诉求进行分析，能为政府快速感知、全面理解和精准回应社情民意提供坚实的数据支撑。

三是从科层政府转变为整体性政府。韦伯所提出的科层官僚制基于理性建构，明确政府层级和部门划分，通过明确职责范围来提升政府运行效率并激励政府组织。这一组织结构在当前智慧城市治理过程中面临着巨大挑战。其一是目前各地如火如荼开展的数字政府建设，要求打破各层级、各部门间的数据壁垒，实现数据汇聚、信息共享和业务联动[2]。其二是对于市民诉求的回应大多数会涉及不同层级政府、不同职能部门，同样也要求实现政府内部的整合和联动。在这样的背景下，智慧城市治理必然要求政府转向整体性政府[3]，通过组织整合打破科层制政府下行政权力和资源的碎片化，实现跨层级、跨部门的协同，以市民诉求为基点进行制度和机制改革，建立整体性政府[4]。

2.驱动制度变革创新并非一朝一夕之事，通常需要制度建设为其提供持久动力。市民诉求驱动城市治理创新，需要对原有治理格局进行制度变革，在治理主体、治理关系和治理规则上开拓新局面。一是赋权基层。作为城市治理的末梢，基层政府一方面承载着上级政府分派的各项任务，即“上面千条线，下面一根针”，另一方面直接面对市民，承担着回应市民的主体责任。长期以来，基层政府普遍存在职权与责任、事权与资源错配的困境：基层权力有限但责任无限；事务繁多但人力、财政、空间等资源的配置不足。因此，市民诉求驱动城市治理创新过程中，要重点赋权基层政府，尤其是要捋顺基层政府的权责关系和资源配置。譬如，北京市在“接诉即办”改革过程中，对基层治理体系进行改革，依托2019年颁布的《北京市街道办事处条例》和2020年颁布的《北京市人民政府关于向街道办事处和乡镇人民政府下放部分行政执法职权并实行综合执法的决定》，北京市重新调整基层政府的权责清单和资源配置情况，形成了“赋权基层、资源下沉”的制度基础。

二是条块联动。整体来看，我国的政府结构主要由纵向的“条”与横向的“块”构成，其中“条”指的是从中央延伸到基层的各级政府中职能相似或业务内容相同的职能部门，“块”指各个层级的地方政府，基于以行政区划为主的党政领导体系，包括省、市、县、乡四个层级[1]。这种“条”与“块”构成了网状的治理结构，试图将业务分工的專业性和辖区统筹的全面性相结合。但在现实中，这一治理结构往往面临“条块割裂”的困境，极易产生“看得见的管不着，管得着的看不见”的问题，即基层政府能发现问题，但无权处理；上级职能部门有权处理，但难以发现问题。如前文提到的，市民诉求往往涉及多个政府层级、多个职能部门，以往“条块割裂”的治理格局无法很好回应这类市民诉求，因而需要加强“条”与“块”的联动，将职能部门的专业性与属地政府的全面性深度融合。譬如北京市“接诉即办”改革伊始，就从条块关系入手，建立了“吹哨报到”制度，给予街乡镇吹哨区级职能部门、区政府吹哨市级职能部门的权力。

三是法治运行。无论是赋权基层还是条块联动，抑或从物感城市转变到人感城市，城市治理创新在涉及深层结构、体制机制问题时，都需要在治理过程、绩效考核、法治建设等领域开展规范性的制度创新，构建新的治理规则体系。第一是着眼于回应市民诉求的治理过程，在诉求分类、派发、办理和回访的全流程设立标准，提升政府回应市民的制度化水平。第二是从绩效考核入手，设立统一的诉求办理考评体系，作为监督和推动各级政府回应市民诉求的重要抓手。第三是对回应市民诉求的全系统、全流程开展法治化建设，将在理念、制度、机制和技术等领域所取得的治理成果通过法治途径加以制度化。通过上述三方面的规范建设，不仅能构建出智慧城市治理的新范式，即人感城市建设，还能为新范式的延续提供制度保障，使其长期存在。在规范建设方面，北京市“接诉即办”改革做出了重要表率，譬如北京市于2021年9月颁布了《北京市接诉即办工作条例》[2]。

3.驱动治理机制创新以市民诉求驱动的城市治理创新，重点在于驱动治理机制创新，推动治理主体充分利用治理资源和工具。根据现有人感城市的创新实践，治理机制创新大致分为三类：分级治理机制、场景治理机制和协作治理机制。一是分级治理机制。按照我国现有政府的层级划分，城市治理层次可分为市级（顶层）、区级（中层）和街乡镇（基层）三级。在市民诉求驱动的城市治理创新中，三级政府应根据各自角色和功能定位，发挥各自资源和工具优势，形成分级治理机制。市级政府作为顶层，主要发挥其决策规划作用，高位推动人感城市建设。一方面，市级政府可以为下级政府提供制度和资源支持，提升下级政府的回应能力和效果；另一方面，对于市民诉求反映的政策性问题，市级政府可以通过决策进行政策性回应，解决一类社会问题，譬如北京市“接诉即办”改革所开展的“每月一题”机制就着眼于困扰市民的某一类问题进行专项治理。区级政府根据自己的中层定位，一方面要贯彻落实市级政府制定的政策，指导和督促基层政府积极回应市民诉求，另一方面要协助基层政府摸索、提炼相关治理经验，梳理典型案例，发挥示范引领作用。基层的街乡镇则需要充分发挥其属地政府贴近市民的优势，借助市区级政府给予的职权和资源，积极回应市民诉求。

二是场景治理机制。传统的城市治理通常围绕议题而展开，依托职责细分的职能部门对各类议题进行治理。区别于议题分类治理的机制，市民诉求驱动的城市治理创新更强调场景化的治理机制。该机制一方面将治理议题的来源转变为市民诉求，除对议题内容进行分类之外，还将时空特征、人群画像等维度纳入考量，从而形成对治理议题的情境化感知；另一方面根据政府的职能划分，选定相匹配的职能部门，推动市民诉求的快速和高效办理，并由场景带动“由点及面”的系统性治理。譬如，2022年起北京市“接诉即办”改革开始探索场景化治理模式，在卫生健康、违法建设、市场监管和环境保护等领域开展专项行动，将市民诉求与政府职责划分相结合，集中高效地解决一类问题。

三是协作治理机制。对于市民诉求所反映的复杂社会系统，传统由政府主导的管理模式无法就复杂社会问题给出有效解释和应对方案[1]。无论以企业为代表的经济组织，还是市场之外的非营利社会组织，它们都是补充政府职能的重要组织力量，都是社会治理主体[2]。因此，城市治理创新应以市民诉求为基点，建立政府、企业和社会组织协同治理的机制。在政企社协同共治过程中，一方面，企业应在持续优化数字技术的基础上，与政府合作探索如何将专业的治理知识与先进的数字技术相结合，从而为城市理解和应对复杂社会问题提供智能解决方案；另一方面，社会组织应发挥其贴近民生和方便汇总民意的优势，将分散的民意汇聚加总，并传递给政府，从而为政府科学决策和精准施策提供集体智慧。

五、人感物感相结合的新型智慧城市

数字时代，全球范围内智慧城市治理形成了两种模式：物感城市和人感城市。自2009年IBM提出“数字地球”至今，智慧城市主要依托数字技术驱动，形成了城市大脑、智慧城市、数字孪生等典型应用，形成了物感城市模式。但物感城市重在感知城市的物理空间，难以充分理解市民主观世界和城市社会空间，无法精准理解市民的偏好、诉求、价值，难以感知市民的获得感、安全感和幸福感。

伴随着新型城镇化的深化，我国正在形成颇具代表性的城市治理路径，并正在构建不同于物感城市的新型智慧城市治理模式——人感城市。区别于过去强调技术驱动的数字孪生城市治理理念，人感城市模式的逻辑起点是人本主义，其机制在于技术赋权驱动城市治理的理念转变、制度变革和机制创新，进而构建超越物感城市的智能化城市治理模式。人感城市将人本主义、科技支撑和数据驱动有机融合，利用市民诉求来驱动市域治理现代化。人感城市坚持以人民为中心的理念，强调市民参与，感知市民的主观世界和社会空间，帮助政府进一步理解城市构成及其运行的复杂性，进而创新城市治理运行机制，提升城市治理效果。

进入数字时代，我国智慧城市治理应走上“物感城市+人感城市”的发展路径，既要理解城市的客观世界与物理空间，也要理解市民的主观世界和社会空间，二者的结合才能更好地理解城市空间，并针对城市复杂问题提供解决方案。一是数据互通，提升城市感知社会复杂系统的能力。物感数据能够即时、快速感知城市空间内物体和人群的流动情况，而人感数据强于反映人类行为的主观意义和社会意涵。两类数据的结合能够更加全面地反映城市运行的多维度特性，实现对城市空间更加精准的感知和理解。譬如，交通拥堵的情境下，物感数据能够及时反馈拥堵问题发生的点位、所涉车辆、拥堵程度等，而人感数据则能反映问题所涉人群的诉求、情感和行为倾向，从而形成对交通拥堵情境下城市运行更为系统的理解。二是机制融合，构建城市众治共治智治的新型治理格局。“物感城市+人感城市”的发展路径强调政企协作、政社协同、政民互动、社会自治等机制的融合，吸纳政府、科技企业、公众和社会组织等多元主体，强化网状联结，有机结合机器智能和社会智能，最终实现城市空间的众治、共治和智治。三是全面创新，构建包容、协同、可持续的数字治理生态[3]。当前，数字技术的快速迭代和普及推广成为我国经济社会发展的科技驱动力，数据更是成为各类治理场景创新的核心要素。物感城市和人感城市相结合的发展路径将两类模式的资源、主体、机制互相融合，在政府、经济、社会三大治理领域实现治理创新，从而构建出包容、协同、可持续的数字治理生态。

〔責任编辑：史拴拴〕

[1]李实：《当前中国的收入分配状况》，《学术界》2018年第3期；Y. Xie， X. Zhou， "Income Inequality in Todays China"， Proceedings of the National Academy of Sciences， 2014， 111（19）， pp. 6928-6933。

[2]廖小平：《论改革开放以来价值观变迁的五大机制》，《北京师范大学学报（社会科学版）》2013年第4期。

[3]唐亚林、李瑞昌、朱春等：《社会多元、社会矛盾与公共治理》，上海人民出版社2015年版，第10页。

[4]李云新：《制度模糊性下中国城镇化进程中的社会冲突》，《中国人口·资源与环境》2014年第6期。

[5]早期更多是信息与通信技术，近几年主要运用的是以物联网、大数据、区块链、人工智能为主的数字技术。

[6]《发展改革委工业和信息化部科学技术部公安部财政部国土资源部住房城乡建设部交通运输部关于印发促进智慧城市健康发展的指导意见的通知》，2014年8月27日，http：//www.gov.cn/gongbao/content/2015/content_ 2806019.htm；李灿强：《美国智慧城市政策述评》，《电子政务》2016年第7期。

[7]薛泽林、吴晨：《城市治理数字化转型的美国实践与启示》，《电子政务》2022年第4期。

[1]张丙宣、周涛：《智慧能否带来治理——对新常态下智慧城市建设热的冷思考》，《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2016年第1期；张蔚文、金晗、冷嘉欣：《智慧城市建设如何助力社会治理现代化？——新冠疫情考验下的杭州“城市大脑”》，《浙江大学学报（人文社会科学版）》2020年第4期；宋蕾：《智能与韧性是否兼容？——智慧城市建设的韧性评价和发展路径》，《社会科学》2020年第3期。

[2]孟天广：《政府数字化转型的要素、机制与路径——兼论“技术赋能”与“技术赋权”的双向驱动》，《治理研究》2021年第1期。

[1]张林：《自媒体时代社会话语生态变迁：生成模式、主体形式与权力结构》，《理论导刊》2019年第12期。

[2]P. Ahrweiler， ed.， Innovation in Complex Social Systems， London： Routledge， 2010.

[3]孟天广、李锋：《网络空间的政治互动：公民诉求与政府回应性——基于全国性网络问政平台的大数据分析》，《清华大学学报（哲学社会科学版）》2015年第3期；J. Jiang， T. Meng， Q. Zhang. "From Internet to Social Safety Net： The Policy Consequences of Online Participation in China"， Governance， 2019（3）， pp.531-546。

[1]孟天广、黄种滨、张小劲：《政务热线驱动的超大城市社会治理创新——以北京市“接诉即办”改革为例》，《公共管理学报》2021年第2期；赵金旭、王宁、孟天广：《链接市民与城市：超大城市治理中的热线问政与政府回应——基于北京市12345政务热线大数据分析》，《电子政务》2021年第2期。

[1]即短时间内，多人反映同一个或同一类问题。

[2]黄荣贵、桂勇：《互联网与业主集体抗争：一项基于定性比较分析方法的研究》，《社会学研究》2009年第5期。

[1]孟天广、张小劲：《大数据驱动与政府治理能力提升——理论框架与模式创新》，《北京航空航天大学学报（社会科学版）》2018年第1期。

[2]欧阳航、杨立华：《数字政府建设如何促进整体性政府实现？——基于网络式互构框架的分析》，《电子政务》2021年第11期。

[3]王佃利、吕俊平：《整体性政府与大部门体制：行政改革的理念辨析》，《中国行政管理》2010年第1期。

[4]赵娟、孟天广：《数字政府的纵向治理逻辑：分层体系与协同治理》，《学海》2021年第2期。

[1]周振超：《当代中国政府“条块关系”研究》，天津人民出版社2009年版，第2页。

[2]《北京市接诉即办工作条例》，2021年9月24日，http：//zwfwj.beijing.gov.cn/zwgk/zcwj/202111/t20211101_2526286.html。

[1]范如国：《復杂网络结构范型下的社会治理协同创新》，《中国社会科学》2014年第4期。

[2]叶林：《“陌生人”城市社会背景下的枢纽型组织发展》，《中国行政管理》2013年第11期。

[3]孟天广、张小劲等：《中国数字政府发展研究报告（2021）》，经济科学出版社2021版；孟天广：《数字治理生态：数字政府的理论迭代与模型演化》，《政治学研究》2022年第5期。