人民代表大会制度是实现全过程人民民主的重要制度载体

内容提要 人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体。我国各级人民代表大会和人民代表大会常务委员会形成了“一元二体”的制度结构特征，并具有“四个机关”的复合功能定位。“四个机关”需要结合“一元二体”的内在运行逻辑分别理解。该结构-功能的特征使人民代表大会制度得以成为实现全过程人民民主的重要制度载体。人民主权的实现是全过程人民民主的逻辑起点，这与人大及其常委会作为国家权力机关的性质相吻合；人大各项职权的行使是全过程人民民主的实践平台，这与人大及其常委会作为工作机关的功能相呼应；民情民意的表达是全过程人民民主的中心目标，这与人大及其常委会作为代表机关的定位相一致；党的全面领导是全过程人民民主的政治保障，这与人大及其常委会作为政治机关的地位相契合。

关键词 人民代表大会 全过程人民民主 一元二体 四个机关

孙莹，中山大学法学院副教授

本文为研究阐释党的十九届六中全会精神国家社会科学基金重大项目“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系研究”（22ZDA073）的阶段性成果。

一、引言

党的二十大报告指出：“全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是最广泛、最真实、最管用的民主。”[1]“全过程人民民主”是新时代社会主义民主政治理论的重大发展。在2021年10月召开的中央人大工作会议上，习近平总书记明确了“全过程人民民主”的理念内涵，同时强调“人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体”[2]。人民代表大会制度是展示中国民主独特魅力的重要窗口，是读懂中国民主、感受制度优势、解码中国之治的生动读本。目前，学界关于全过程人民民主的研究成果丰硕，涵盖了其理论内涵和逻辑、实现路径和保障等方面。然而，关于“人民代表大会制度是实现全过程人民民主的重要制度载体”这一重要论述，学界的研究还较为薄弱，缺乏理论、实证和系统的分析。全过程人民民主不是空中楼阁，作为其重要制度载体，人大制度的运行充分阐释全过程人民民主。在政治学研究中，结构-功能主义的视角经常被用来观察和描述立法机关的运行。在该视角下政治系统的各个组成部分相互关联并对系统整体发挥相应的作用。政治体的结构决定其功能，功能需要结构的支撑[1]。在结构-功能的视角下，我国人民代表大会具有在组织上是“一元二体”的结构，在功能职权上是“四个机关”的性质定位。这种独特的结构功能使人民代表大会制度得以实现全过程人民民主。

二、“一元二体”与“四个机关”：人大及其常委会的结构功能属性

1.“一元二体”的结构组织

“一元二体”结构中的“一元”是指权力的本源是人民主权，一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是人民代表大会，而不是权力分立的多元模式。中国深厚的一元主义政治传统[2]与马克思主义中关于“议行合一”的思想結合，形成了民主集中制和全过程人民民主等具有中国特色的民主观和代议制度。这种“一元”首先是指权力的一元化，权力集中于一元化的政体组织[3]。“人民代表大会是全权地、统一地、唯一地行使国家权力的机关，任何其他国家机关都不是国家权力机关，其他国家机关的权力来源于人民代表大会。”[4]这种“一元”同时也契合党的领导体制。中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，党是唯一的坚强领导核心。党的领导和人民代表大会制度的一元集中是中国特色社会主义的权力结构特征和优越性。正如邓小平所指出的，“我们的制度是人民代表大会制度，共产党领导下的人民民主制度，不能搞西方那一套。社会主义国家有个最大的优越性，就是干一件事情，一下决心，一做出决议，就立即执行，不受牵扯”[5]。

“二体”是指各级人民代表大会及其常务委员会。其中“一体”是指人民选举代表组成人民代表大会。从代表性而言，我国各级人大代表的组成充分体现均衡参与的原则，人大代表的组成来自各阶级、各阶层、各民族、各地方、各政党等各方面[6]。人大全体会议存在“规模困境”，顾及了广泛性和代表性，但难以兼顾议事效率和质量[7]。人民代表大会这“一体”设立常设机关，闭会期间由其常设机关人大常委会行使国家权力。人大常委会是国家权力机关的重要组成部分，是“一元二体”中的一体。“二体”结构进一步衍生出人大及其常委会的下设机构组织，包括人大专门委员会、人大常委会工作机构和办事机构。县级以上人大常委会的设立，克服了规模难题，也弥补了人大全体会议会期短的缺陷。“一元二体”的制度结构使得我国人大制度在民主性、代表性和专职化、专业化等多个维度得到发展完善。

人大常委会组成人员呈现专职化的发展。有学者统计，从党的十三大开始，党的历次大会报告都提出加强人大常委会组织建设和优化人大常委会组成人员结构[8]。党的十六大报告提出“优化人大常委会组成人员的结构”[1]。党的十七大报告提出“加强人大常委会制度建设，优化组成人员知识结构和年龄结构”[2]。在此基础上，党的十八大报告更为全面地提出“健全国家权力机关组织制度，优化常委会、专委会组成人员知识和年龄结构，提高专职委员比例，增强依法履职能力”[3]。党的十九大报告重申“完善人大专门委员会设置，优化人大常委会和专门委员会组成人员结构”[4]。全国人大组织法和地方组织法都规定了“不兼任”条款。“不兼任”条款的意义是，地方人大常委会中存在一类特殊的群体，就是兼具人大代表身份、人大常委会组成人员身份和人大机关工作人员身份的所谓“专职委员”或“驻会委员”。党的历次大会报告意在支持鼓励这类专职委员发挥其作用，促进人大职能的充分发挥。

人大专门委员会呈现专业化的发展。代议机关设置委员会的必要性在于，首先，委员会可以细致地考虑法律案和财政案，从而分担减轻全体大会的工作量；其次，委员会具有常设性和专业性，具备与行政部门相当的精细知识和专业技能，从而可以更好行使监督权[5]。宪法规定全国人大设立民族委员会、宪法和法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会。目前，全国人大专门委员会根据需要已增设至10个。出于职权行使和地方治理的需要，地方人大专门委员会也不断得到发展和完善。省级人民代表大会一般设立法制委员会、监察和司法委员会、财政经济委员会、环境与资源保护委员会、农业与农村委员会、教科文卫委员会、民族宗教华侨外事委员会、社会建设委员会等。市级和县级人民代表大会也有相应的机构配置。

人大常委会的工作机构遵循着同样的专业化发展规律。全国人大常委会目前设有四个工作机构，分别是法制工作委员会、预算工作委员会、香港基本法委员会和澳门基本法委员会。地方各级人大常委会都设立了工作机构，并且因应时代变化和工作需要不断地调整发展。“地方人大常委会的办事机构逐年扩充。机构扩充的原因之一是该机构任务职能的加叠和社会重要性的提升。”[6]目前，地方人大常委会一般设有法制、预算、选举联络代表和人事等对口的工作委员会。上述的“专职委员”一般都担任地方人大专门委员会的主任委员或副主任委员，以及地方人大常委会工作委员会的主任或副主任。近些年，基層人大还设立了街道人大工委。从组织设置上来看，人大及其常委会的工作机构是不断发展和日趋多样化的。改革开放以来，我国的经济社会形态更为多元，专业分工更加精细，政府管理事务更加复杂，人大专门委员会和人大常委会工作委员会的专业化是对社会变迁的回应。

2.“四个机关”的功能定位

“四个机关”（政治机关、国家权力机关、工作机关、代表机关）不是指人大有四个机关，而是指人大及其常委会的机关具备这四个方面的地位功能。“‘四个机关的重大论断，鲜明地指出了人大的本质属性和职责使命，既是人大及其常委会加强自身建设的目标方向，也是依法履职、做好工作的明确要求。”[“7]四个机关”提法的出现和成型，经历了不同的发展阶段，是党对人大制度不断实践和理论探索的成果。

首先，对于人大的性质和地位，最初得到确定的是国家权力机关。建国前夕在谈论即将建立的新政权时，毛泽东指出，“中华人民共和国的权力机关是各级人民代表大会及其选出的各级政府”[1]。彼时对于国家权力机关的认识还处于探索阶段，因此在“议行合一”的模式下，代表会议和政府委员会都是国家权力机关。直至1954年宪法明确人民代表大会是唯一的国家权力机关。随着人大常委会的作用日显突出，人大常委会也被认为是国家权力机关。20世纪80年代初期，党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》提出“加强各级国家机关的建设，使各级人民代表大会及其常设机构成为有权威的人民权力机关”[2]。《中共中央关于全党必须坚决维护社会主义法制的通知》强调“各级人民代表大会是人民行使国家权力的机关。各级党委要加强对人民代表大会工作的领导，坚决支持各级人民代表大会和它的常务委员会依法行使职权”[3]。党的十五大报告指出，“坚持和完善人民代表大会制度，保证人民代表大会及其常委会依法履行国家权力机关的职能”[4]。党的十八大报告提出，“要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用”[5]。

其次，人大及其常委会作为“代表机关”和“工作机关”的定位在20世纪90年代被提出并逐渐在人大系统中被广泛接受。1990年3月，在七届全国人大三次会议、全国政协七届三次会议的党员负责同志会议上的讲话中，江泽民提出人大及其常委会是人民的代表机关，他指出，“作为人民代表机关的人大及其常委会，也应该进一步加强同人民群众的联系，使人大更好地代表人民，接受人民监督”[6]。全国人大常委会办公厅研究室1990年10月形成的《人民代表大会制度建设和人大工作总结（稿）》，首次提出“三个机关”的提法，即“把人大及其常委会建设成为真正拥有宪法确定的地位、名副其实的国家权力机关，真正负有国家重要职责的工作机关，同人民群众保持密切联系的代表机关”[7]。2004年，胡锦涛在首都各界纪念全国人民代表大会成立五十周年大会上的讲话中提出，“充分发挥人民代表大会及其常务委员会作为国家权力机关作用，使人民代表大会及其常务委员会成为全面担负起宪法赋予的各项职责的工作机关，成为同人民群众保持密切联系的代表机关”[8]。次年，吴邦国在第十届全国人民代表大会第三次会议上的全国人民代表大会常务委员会工作报告中提出，“为了更好地履行宪法和法律赋予全国人大及其常委会的职责，切实做好新形势下的人大工作，充分发挥最高国家权力机关、工作机关和代表机关的作用，必须进一步加强常委会自身建设”[9]。2005年，中共中央转发了《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用加强全国人大常委会制度建设的若干意见》，提出要“加强全国人大常委会的制度建设，使全国人大及其常委会更好地发挥最高国家权力机关、工作机关和代表机关的作用”[1]。党的十九大报告指出，“使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关，成为同人民群众保持密切联系的代表机关”[2]。

最后，政治机关的提法是对上述“三个机关”的补充，是新时代坚持和完善人民代表大会制度的理论创新和发展。在人大系统内，较早意识到人大具有“政治机关”性质的是吴邦国。他在2005年的一次讲话中指出，“人大工作要坚持正确的政治方向。人大工作不单纯是业务工作，有很强的政治性”[3]。2008年，吴邦国在十一届全国人大常委会第一次会议上的讲话提道，“人大是国家权力机关，是十分重要的政治机关。人大工作的政治性、政策性、法律性都很强”[4]。“政治机关”的提法也出现在第十一届全国人民代表大会第二次和第五次会议上的全国人大常委会工作报告中[5]。这个时期对于“政治机关”的定位还处于探索阶段，因此在此后的历次全国人大常委会工作报告中，出现的较多的还是国家权力机关、代表机关、工作机关这“三个机关”的提法。直到国家监察体制改革，党中央进一步明确各个国家机关的本质。《中共中央关于加强党的政治建设的意见》指出“中央和地方各级人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关本质上都是政治机关”[6]。

对于人大机关而言，政治机关的主要含义是“成为自觉坚持中国共产党领导的政治机关”[7]，坚持党的领导是其精神内核。人民代表大会制度是党进行人民政权建设的经验总结。早在1925年，周恩来在东征途中主持广东东江地区革命工作时，就与中共潮汕地区党组织一起创设地方革命政权，解散旧议会，实行各界人民代表会议制度。1927年，中国共产党领导上海工人举行第三次武装起义，起义中创建上海市民代表会议，这被视为我国人民代表大会制度在大城市的最初尝试[8]。在革命、建设和改革的不同历史阶段，人民代表大会制度的形成、发展和完善都离不开党的领导。当前，人民代表大会制度对于加强和改善党的领导，推进国家治理体系和治理能力现代化具有无可替代的作用。人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排。在中央人大工作会议上，习近平指出各级人大及其常委会“成为自觉坚持中国共产党领导的政治机关、保证人民当家作主的国家权力机关、全面担负宪法法律赋予的各项职责的工作机关、始终同人民群众保持密切联系的代表机关”[9]。这标志着“四个机关”的提法正式形成。此后，栗战书在全国人大常委会工作报告中重申了“四个机关”的性质地位[10]。人大及其常委会的“四个机关”性质定位蕴含了新时代党领导人民坚持和完善人民代表大会制度伟大实践的准确理解，是中国特色社会主义法治理论的最新成果，发展并完善了我国社会主义民主政治的基础理论和指导思想。

“四个机关”的功能是由“一元二体”的结构组织来支撑的，对于“四个机关”的理解要结合“一元二体”结构的内在运行逻辑。在解释“四个机关”时，目前学界有一种倾向是对人大和人大常委会进行功能区隔。例如有学者认为人民代表大会所承载的主要功能是民主代议，而常委会则更侧重于有效决策[1]。有观点认为“四个机关”存在内在紧张关系，“全国人大主要承担代表机关的功能，而其常委会则更趋向于工作机关”[2]。从实际运作的角度，上述观点有一定的道理。然而按照中央人大工作会议精神，人大及其常委會要加强“四个机关”建设。如果偏重强调人大的民主性和代表性，就会弱化人大作为工作机关和议决机关的功能；另外，作为人大的常设机关，常委会也应当具备民主性和代表性。因此，在理解人民代表大会制度是全过程人民民主的重要制度载体时，不宜将人大与其常委会予以分割理解。“一元二体”的结构承载着“四个机关”的功能，“四个机关”的功能分别对应全过程人民民主的逻辑起点、实践平台、中心目标和政治保障。这是“一元二体”和“四个机关”的结构-功能属性与全过程人民民主的内在紧密联系。

三、人大制度运行与全过程人民民主的逻辑联系

1.人大及其常委会作为国家权力机关：人民主权的实现是全过程人民民主的逻辑起点

首先，人大代表的选举是全过程人民民主的链条首端。民主从诞生之日起，经历了直接民主、资产阶级代议制、议会民主和街头民主、参与式民主和协商性民主、选举民主、自由民主、法治民主等各种形式[3]。使中国式民主与其他形式的民主区分开的关键就在于人民代表大会制度这种实现全过程人民民主的政体形式。全过程人民民主的逻辑起点是人民当家作主。宪法规定我国一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关就是各级人民代表大会。党的二十大报告提出，“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力，保证各级人大都由民主选举产生、对人民负责、受人民监督”[4]。全过程人民民主是全链条的民主，全链条的首端就是民主选举，即“全体人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督，依法通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”[5]。习近平总书记指出，“要保证人民依法行使选举权利，民主选举产生人大代表”[6]。人民依法行使选举权，既需要选民自觉登记和投票，也需要人大机构的发动和组织。各地方人大常委会都设立选举联络人事任免工作委员会以对接具体的选举工作，“一元二体”的结构优势在此凸现。以深圳人大的实践为例，为加强代表选举工作的民主性，深圳人大机关开设了选民登记系统网络平台，用大数据的方式保证选民登记的科学性，避免重复登记、错误登记和漏登等工作失误[7]。

其次，人大代表的履职活动贯穿人大制度运行的全链条。与其他民主模式相比较，全过程人民民主的制度优势，在于不仅重视选举环节的民主，同时也注重选举之后的民主环节。“一个国家民主不民主，关键在于是不是真正做到了人民当家作主，要看人民有没有投票权，更要看人民有没有广泛参与权；要看人民在选举过程中得到了什么口头许诺，更要看选举后这些承诺实现了多少。”[8]西方政治学理论自熊彼特以降就将选举视为衡量民主的唯一或主要标尺，萨托利认为一旦选举完成，代表就拥有了决定权，权力就由人民身上转移到了他们选出的代表身上；熊彼特甚至劝阻选民介入选举之外的政治活动，美其名曰尊重公民和职业政治家的角色分工[1]。在选举之外西方社会中的公民政治参与包括联系议员和公务员、游说、通过压力集团施压、抗议请愿等方式渠道[2]。公民在这些渠道的参与也是有限的[3]。与西式议会运作机理不同，我国人大“一元二体”结构下，人大代表的履职动力不是来自选举这一单一的机制，地方人大常委会激励和组织代表履职、加强代表与人民群众的联系，使得人大代表的履职贯穿代议民主制运行的全链条[4]。

“一元二体”结构中，一元是本源，常委会对人民代表大会负责并报告工作。在人大系统内部，有一种观念认为人大常委会对代表是“激励和约束并重，服务和管理并举”。为了提高代表履职积极性，地方人大常委会对代表进行考评，评选优秀代表、代表履职先进个人和先进代表小组；有的地方人大在对人大工作进行绩效标准量定时，制定了代表履职激励约束退出工作绩效标准和代表履职积分管理工作绩效标准；等等。上述认识和做法引起一些思考和争论[5]。按照“一元二体”的原理，地方人大常委会依法组织代表履职活动，对于代表的履职表现，评价者应是选举代表的选民和选举单位。

2.人大及其常委会作为工作机关：各项职权的行使是全过程人民民主的实践平台

首先，全过程人民民主在立法权的行使中得以实现。民主有程序民主和实质民主之分。程序民主关注过程，侧重于从程序上确保民主的实现，认为民主需要在政治过程中得到体现；而实质民主关注后果，侧重于从目标层面上判断和界定民主，并从政治过程的后果来判断政治体系的民主程度[6]。我国全过程人民民主是过程民主和结果民主、程序民主和实质民主的有机结合，体现在人大立法工作中就是包含了民主立法和立法为民。“民主立法”是指拓展人民对立法工作的有序参与途径。民主立法是党中央对立法工作坚持的原则和要求[7]。民主立法的具体制度机制包括法律法规草案向社会公开征集意见、立法听证、立法论证、立法座谈、立法咨询、立法协商、基层立法联系点等，立法过程中充分吸取有关基层和群体代表、部门、人民团体、专家、人大代表和社会有关方面的意见，这被形象地称为“开门立法”[8]。立法为民是指有立法权的各级人大及其常委会在法律法规的制定和修改中以人民为中心、保障民生、保护权利，在立法中体现最广大人民根本利益。在第十届全国人大二次会议上的常委会工作报告提出“坚持立法为民，以人为本”[9]。十八大以来，全国人大及其常委会制定出台反家庭暴力法、基本医疗卫生与健康促进法、民法典、公共文化服务保障法，修改个人所得税法、未成年人保护法、著作权法等和人民群众权利利益相关的法律。地方层面，近些年地方人大及其常委会从“小切口”的角度聚焦地方治理中存在的具体问题，进行专门立法，在居家养老服务、扬尘污染防治等方面回应人民群众的养老和健康需求，这都是立法为民的体现[1]。

其次，全过程人民民主在监督权的行使中得以实现。一是人大外部的监督，即人大对其他国家机关行使监督权。立法权只有部分人大及其常委会才享有，而监督权是各级人大都拥有的职权。近年来地方人大的监督工作创新，例如“民生实事项目票决制”的广泛开展，就体现了全过程人民民主的特征，人大代表在民生实事项目的征集、筛选、票决、实施、评议等环节实行全链条全流程的跟踪监督，增强监督实效。二是人大内部的监督，即人大对其常委会的监督以及上级人大常委会对下级人大常委会的监督。人大有权罢免其常委会组成人员，改变或者撤销其常委会不适当的决定。上级人大常委会有权撤销下一级人大及其常委会做出的不适当的决议、决定。人大对其常委会的监督权，是“一元二体”原理的体现。而上级人大对下级人大的监督，是民主集中制在纵向条块关系中的体现。“我国处理中央与地方关系的原则是既要利于国家的统一领导，又要利于因地制宜办好地方事业……即下级人民代表大会的一切活动必须以上级人民代表大会的决议为依据，地方一切重大事务的决定，必须服从中央的总政策与总任务。”[2]三是人民对人大的监督。全过程人民民主“要保证人民依法行使选举权利，民主选举产生人大代表，保证人民的知情权、参与权、表达权、监督权落实到人大工作各方面各环节全过程”[3]。全过程人民民主的落实程度与实效，衡量标尺在于人民群众自身。实践中，有的地方人大常委会组织直接选举产生的乡镇和区县两级代表向原选区选民报告履职情况，组织间接选举产生的市人大代表向原选举单位报告履职情况，由选民代表组成的评议团成员以无记名投票方式對代表进行满意度的测评并现场公布测评结果。这些实践值得推广。贯彻全过程人民民主，人民对人大代表和人大常委会的监督需要制度化规范化。

再次，全过程人民民主在决定权的行使中得以实现。如彭真所言，“我们不是二元化，而是一元化，权力集中在人大……一元化，全国人大决定了，就分头去办，简单明了”[4]。在决定权的行使中贯彻全过程人民民主，需要在决策过程中遵循民主程序，这有三个方面的体现：一是各地地方人大议事规则和地方人大常委会议事规则的总则部分一般都规定了“坚持和发展全过程人民民主”和“民主集中制”原则。二是地方人大常委会有关讨论决定重大事项办法或规定中一般都明确提出其他国家机关在作出重大决策前依法向本级人大常委会报告。这是贯彻党的十八届三中全会“健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告”[5]的要求。三是在制度规范中明确人大常委会向大会负责并接受公众监督的民主机制。有的地方人大常委会规定人大常委会讨论、决定重大事项的情况，应当向本级人民代表大会报告，并向社会公开，接受监督[6]。有的省份规定各级人大常委会讨论、决定重大事项，应当采取多种形式广泛听取人大代表、有关机关和社会各方面的意见，必要时可以召开论证会、评估会或者听证会[7]。

最后，上述立法权、监督权和决定权的行使充分体现了人大及其常委会“一元二体”的不可分割性。人大常委会建立后，实际上行使了大部分的人大立法、监督、决定、人事等权力[1]。

3.人大及其常委会作为代表机关：民情民意的表达是全过程人民民主的中心目标

全过程人民民主的核心要义就是以人民为中心，充分吸纳民意，“确保党和国家在决策、执行、监督落实各个环节都能听到来自人民的声音”[2]。我国全过程人民民主不仅有完整的制度程序，而且有完整的参与实践，反映到人大制度运行中，就是“要完善人大的民主民意表达平台和载体，健全吸纳民意、汇集民智的工作机制，推进人大协商、立法协商，把各方面社情民意统一于最广大人民根本利益之中”[3]。政治系统的良好运转，需要有正式和非正式渠道途径输入民众对于价值分配的要求，政治系统再将公众意向转化为政策和立法输出，政府通过信息输入和政策输出的过程与社会互动从而获取政治支持[4]。

首先，政策的输入是为了吸纳汇集民智民意。代表（representation）是代议机关的首要功能。我国的人大代表本身就来自人民，兼职代表制下的人大代表在履行代表职务的同时还从事着各行各业，并不脱离本职工作或生产岗位，没有成为西方式的职业政客而脱离人民群众。我国人大代表的组成强调代表性、先进性和广泛性。从代表性而言，每位人大代表都是其行业或领域中最具代表性的模范，其发言、建议、议案本身就是民意民情的表达。从代议性而言，人大代表通过平时工作生活和在代表活动中与人民群众的联系，了解民意民情，在代表建议、议案和会议发言中反映人民的需求和意见。人大代表中有积极的代言人和进谏者，也有不积极履行代表职能的消极者[5]。为充分发挥人大代表作用，支持和保障代表更好依法履职，习近平总书记提出“要丰富人大代表联系人民群众的内容和形式，拓宽联系渠道，积极回应社会关切，更好接地气、察民情、聚民智、惠民生”[6]。除了人大代表积极履职，在“一元二体”的人大制度结构下，各级人大常委会的日常工作也需要植根于人民，保持同人民的密切联系，倾听人民意见和建议，接受人民监督。2023年3月中共中央办公厅印发《关于在全党大兴调查研究的工作方案》，指出“在全党大兴调查研究……是转变工作作风、密切联系群众、提高履职本领、强化责任担当的有效途径”。调查研究是人大工作的传统。全国人大和地方人大通过专题调研、执法检查、组织代表视察、立法调研、特定问题调查、普遍调查、代表下基层、代表家站点建设等方式充分发扬民主，推进各项决策科学化、民主化。专门委员会和常委会工作委员会都承担着调查研究的职能。“调查研究在人大工作中占有重要的位置，贯穿于人大各项工作的始终。”[7]

其次，政策的输出是为了保障公民权利利益。在充分吸纳民意和调查研究的基础上，人大机关的决策输出要反映民意民情，保障公民合法的权利利益。这体现于人大及其常委会职权行使的实效。上文已经对立法权、决定权、监督权的行使与全过程人民民主的逻辑联系展开了论述，此处不再赘述。这也体现于人大代表的履职实效。在人大制度的生动实践中，有的代表的建议、议案推动了法治，有的代表的建议、议案改善了民生，有的代表的建议、议案促进了治理[8]。代表建议的反馈办理机制也愈加受到重视并不断完善。

4.人大及其常委会作为政治机关：党的全面领导是全过程人民民主的政治和法治保障

首先，党的集中统一领导是全过程人民民主的政治保障。全过程人民民主不是规则的拼接，而是基于深层次的关于国家公共事务统一性、整体性的理念，在全部领域和事务中的贯通式呈现[1]。全过程人民民主运作的系统化、统一化，需要一种力量能够代表以“人民”为主体的整体价值观，“并将其贯彻到国家公共事务的各领域、各部门、各环节之中，使之真正地成为全过程的民主原则。这种力量在现代中国就是中国共产党”[2]。“中国共产党是在将广大群众凝聚成为人民的过程中成为人民之中的领导核心和中国最高政治领导力量的。”[3]党的集中统一全面的领导与人大的“一元二体”结构的有机契合是国家长治久安的制度保证。“人民代表大会，一元化，共产党领导，可以保持国家的统一和稳定。”[4]“人民代表大会制度是党领导国家政权机关的重要制度载体，也是党在国家政权中充分发扬民主、贯彻群众路线的重要实现形式。”[5]

其次，党领导全面依法治国是全过程人民民主的法治保障。全过程人民民主需要法治的保障。民主的制度化规范化的最高形式就是法治。我国的社会主义民主和法治建设是在党的领导下启动和推进的。党的领导贯彻到依法治国的全过程和各方面，与全过程人民民主具备共时性。依法治国是党始终不渝的目标。党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。一方面，党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法。黨的领导在法治的语境下，意味着党负有保证宪法实施的职责、党必须遵守宪法和法律、党领导和保证人民行使国家权力[6]。另一方面，党提高依法执政能力，加强党内法规制度建设。通过人民代表大会这个制度载体，党的领导入法入规，党的主张通过法定程序成为国家意志、转化为法律法规，推进党的领导制度化、法治化、规范化。

四、结语

人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体，全过程人民民主也是人民代表大会制度优势最好的注解。人民代表大会具有“一元二体”的结构特征和“四个机关”的功能定位。“一元二体”的结构意味着在“一元”的本源和前提下，人民代表大会和人民代表大会常务委员会这“二体”的均衡发展。人大及其常委会“四个机关”的功能定位是我国人大制度的特色，极具探索创新的潜力和空间。“四个机关”的功能是协调发展的。人大及其常委会作为工作机关对各项职责的履行，以政治机关的站位为指引，以国家权力机关的地位为根基，以代表机关的定位为导向。“四个机关”都是人民代表大会制度重要的发展方向，并且都承载着实现全过程人民民主的功能。全过程人民民主，其主体是全体人民；其程序是直接民主和间接民主的结合，是全链条的民主；其地域层级是全方位、全覆盖的民主；其价值功用是实现人民对美好生活的向往。作为重要制度载体，人民代表大会制度从主体、程序、层级、功能价值等方面实现和推进全过程人民民主。

〔责任编辑：史拴拴〕

[1]习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2022年10月26日。

[2]习近平：《在中央人大工作会议上的讲话》，《求是》2022年第5期。

[1]加布里埃尔·A.阿尔蒙德、小G.宾厄姆·鲍威尔：《比较政治学——体系、过程和政策》，曹沛霖等译，东方出版社2007年版，第12—17页。

[2]关于中国式的一元主义与西方式的二元主义的论述，参见闾小波：《近代中国民主观念之生成与流变——一项观念史的考察》，江苏人民出版社2011年版，第53—72页。

[3]《谢觉哉日记》下卷，人民出版社1984年版，第757页。

[4]秦前红、叶海波：《社会主义宪政研究》，香港城市大学出版社2017年版，第270—271页。

[5]《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第240页。

[6]孙莹：《我国人民代表大会的制度特征及职权发展逻辑》，《复旦学报（社会科学版）》2022年第5期。

[7]邹平学：《人民代表大会的规模困境与代表性的逻辑悖论》，《人大研究》2009年第4期。

[8]钟丽娟：《优化地方人大常委会组成人员结构》，《学习时报》2013年8月19日。

[1]江泽民：《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面——在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2002年11月18日。

[2]胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2007年10月25日。

[3]胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2012年11月18日。

[4]习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2017年10月28日。

[5]安德鲁·海伍德：《政治学（第三版）》，张立鹏译，中国人民大学出版社2012年版，第240页。

[6]秦前红、孙莹、黄明涛：《地方人大监督权》，法律出版社2013年版，第209页。

[7]栗战书：《在第十三届全国人大常委会第三十一次会议上的讲话》，《中国人大》2021年第21期。

[1]毛泽东：《关于目前党的政策中的几个重要问题》，全国人大常委会办公厅、中共中央文献研究室编：《人民代表大会制度重要文献选编》一，中国民主法制出版社2015年版，第1页。

[2]《关于建国以来党的若干历史问题的决议》，《人民日报》1981年7月1日。

[3]《中共中央关于全党必须坚决维护社会主义法制的通知》，全国人大常委会办公厅、中共中央文献研究室编：《人民代表大会制度重要文献选编》二，中国民主法制出版社2015年版，第675页。

[4]江泽民：《高举邓小平理论伟大旗帜把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪——在中国共产党第十五次全国代表大会上的报告》，《求是》1997年第18期。

[5]胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2012年11月18日。

[6]《江泽民文选》第1卷，人民出版社2006年版，第115页。

[7]阚珂：《人民代表大会那些事》，法律出版社2017年版，第279—280页。

[8]胡锦涛：《在首都各界纪念全国人民代表大会成立五十周年大会上的讲话（2004年9月15日）》，《胡锦涛文选》第2卷，人民出版社2016年版，第234页。

[9]吴邦国：《全国人民代表大会常务委员会工作报告——2005年3月9日在第十届全国人民代表大会第三次会议上》，《人民日报》2005年3月17日。

[1]《中共中央转发〈中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用加强全国人大常委会制度建设的若干意见〉》，《人民日报》2005年6月18日。

[2]习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2017年10月28日。

[3]吴邦国：《做好人大工作需要注意的几个问题（2005年4月29日）》，《吴邦国论人大工作》上，人民出版社2017年版，第243页。

[4]吴邦国：《坚持中国特色社会主义政治发展道路，努力把人大工作提高到一个新水平（2008年3月19日）》，《吴邦国论人大工作》下，人民出版社2017年版，第428页。

[5]吴邦国：《全国人民代表大会常务委员会工作报告——2009年3月9日在第十一届全国人民代表大会第二次会议上》，《人民日报》2009年3月17日；吴邦国：《全国人民代表大会常务委员会工作报告——2012年3月9日在第十一届全国人民代表大会第五次会议上》，《人民日报》2012年3月19日。

[6]《中共中央关于加强党的政治建设的意见》，《人民日报》2019年2月28日。

[7][9]习近平：《在中央人大工作会议上的讲话》，《求是》2022年第5期。

[8]张希坡：《人民代表大会制度创建史》，中共党史出版社2009年版，第92—96页。

[10]栗战书：《全国人民代表大会常务委员会工作报告——2022年3月8日在第十三届全国人民代表大会第五次会议上》，《人民日报》2022年3月15日；栗战书：《全国人民代表大会常务委员会工作报告——2023年3月7日在第十四届全国人民代表大会第一次会议上》，《人民日报》2023年3月17日。

[1]林彦：《维护全国人民代表大会的民主功能———兼评〈全国人大组织法〉（修正草案）》，《法学评论》2020年第6期。

[2]王理万：《论全国人大作为“四个机关”》，《政治与法律》2022年第11期。

[3]蔡定剑：《民主是一种现代生活》，社会科学文献出版社2010年版，第3—13页。

[4]习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2022年10月26日。

[5][6][8]习近平：《在中央人大工作会议上的讲话》，《求是》2022年第5期。

[7]孙莹：《坚持全过程人民民主，推动广东地方人大工作创新》，《人民之声》2022年第12期。

[1]萨托利与熊彼特的观点转引自戴维·比瑟姆：《界定与测量民主》，陈硕、唐皇凤等译，上海人民出版社2016年版，第49、52页。

[2]阎小骏：《当代政治学十讲》，中国社会科学出版社2016年版，第170—171页。

[3]戴维·比瑟姆：《界定与测量民主》，陈硕、唐皇凤等译，上海人民出版社2016年版，第53页。

[4]孙莹：《中国人大议事规则：原理与制度》，法律出版社2022年版，第399—407页。

[5]唐宇荧等：《先进人大代表应由谁来推荐评定？》，《浙江人大》2011年第2期。

[6]孙莹：《立法过程研究述评》，《中山大学法律评论》第12卷第4辑。

[7]党的十七大报告提出“要坚持科学立法、民主立法”。党的十八大报告提出“拓展人民有序参与立法途径”。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“深入推进科学立法、民主立法”。党的十九大报告和二十大报告指出“推进科学立法、民主立法、依法立法”。

[8]Y. Sun， X. Zhang， "Selective Openness： An Evaluation on Open-door Legislation in China"，Journal of Comparative Law， 2017（2）， pp.293-306.

[9]吴邦国：《全国人民代表大会常务委员会工作报告——2004年3月10日在第十届全国人民代表大会第二次会议上》，《人民日报》2004年3月19日。

[1]孙莹：《如何理解和把握“小切口”地方立法》，《人民之声》2021年第11期。

[2]董和平、韩大元、李树忠：《宪法学》，法律出版社1999年版，第216页。

[3]习近平：《在中央人大工作会议上的讲话》，《求是》2022年第5期。

[4]《彭真年谱（1979—1997）》第5卷，中央文献出版社2012年版，第200页。

[5]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》2013年11月16日。

[6]例如《湖北省各级人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定》第三条，湖北省第十二届人民代表大会常务委员会第三十次会议2017年9月29日修订通过。

[7]例如《广东省各级人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项规定》第十条，广东省第十二届人民代表大会常务委员会第三十七次会议2017年11月30日修订通过。

[1]韩大元：《论全国人民代表大会之宪法地位》，《法学评论》2013年第6期。

[2][3][6]习近平：《在中央人大工作会议上的讲话》，《求是》2022年第5期。

[4]戴维·伊斯顿：《政治生活的系统分析》，王浦劬译，华夏出版社1999年版，第37页。

[5]欧博文：《人大代表的作用：代理人与进谏者》，陈明明、何俊志主编：《中国民主的制度结构》，上海人民出版社2008年版，第1—5页。

[7]尚宏梅、张伟、宋敏：《地方人大調查研究工作通鉴》，中国民主法制出版社2016年版，第5页。

[8]本书编写组：《我当代表为人民——人大代表议案建议故事》，人民出版社2022年版。

[1][2]刘九勇：《全过程人民民主的传统思想渊源》，《政治学研究》2021年第4期。

[3]汪仕凯、陈沿潮：《由群众到人民：中国共产党领导的历史基础和实践路径》，《江苏社会科学》2021年第2期。

[4]《彭真年谱（1979—1997）》第5卷，中央文献出版社2012年版，第200页。

[5]习近平：《在中央人大工作会议上的讲话》，《求是》2022年第5期。

[6]秦前红、刘怡达：《中国现行宪法中的“党的领导”规范》，《法学研究》2019年第6期。