风险导向下公立医院合同管理内部控制建设探究

石麒歆 四川大学华西口腔医院

引言

经济合同作为行政事业单位内部经济活动重要元素之一，分析并评估合同管理的风险点，根据风险点制定管控措施，建设合同管理内部控制，能有效防范风险、预防腐败，规范公立医院经济行为，提高医院运行效率，助力医院高质量发展。

一、医院合同管理当下存在的问题

（一）合同管理制度不健全

经济活动的执行需要合同的约束，健全的合同管理制度应包括合同订立前的审核审批权限及流程、合同中应约定的条款事项、合同订立后的执行机制、监督机制以及合同纠纷处理机制、合同归档机制等。目前，部分医院由于合同管理意识薄弱，并没有制定完善的合同管理制度，导致合同管理情况混乱，部门职责权限不明确，合同签订、执行效率低下等问题。

（二）合同缺乏有效归口

合同归口包括几个层面，一方面，不同类型和性质的经济合同应归口于不同的职能部门进行签订，比如设备类合同应归口于设备部签订，而不是由设备使用科室签订，后勤服务类合同应归口与总务部签订，而不是服务对象科室签订，这样有利于同类合同统一管理，整体把握全院各类设备、服务采购及执行情况；另一方面，全院合同归口管理部门应担负起管理全院合同台账、清理合同签订情况、保管合同档案等职责，同时负责全院合同执行情况的评估、分析等工作。

（三）合同管理分工不明确

一些医院并未建立起合同归口管理科室，合同档案散落于各个科室自行保管，科室承担了签订合同、执行合同、保管合同的职责，未做到不相容岗位相分离；此外，即便建立了合同管理归口科室，归口科室职责也不明确。比如有的医院由审计办公室担任合同归口管理科室，审计办公室既承担全院合同管理工作，又承担合同管理监督工作，既当运动员又当裁判员，不利于医院合同管理工作开展。

（四）管理人员管理意识有限，经济合同会签流于形式

一些医院虽然在制度中约定了会签流程，但并未明确各部门会签职责权限，各部门管理人员并未严格落实审核审批职责，比如业务部门在提出采购需求后，并未根据招标文件对合同实质性条款进行审核，出现合同与招标文件不一致的情况，合同会签过程因缺少法律方面的顾问，仅由医院内审人员对合同进行审核，无法防范合同签订的法律风险，财务部门对合同审核把关不严，不关注价款结算及支付方式是否遵循医院相关规定、是否对医院有利等。此外，会签过程审核审批意见常为空白，并未体现审核审批痕迹，导致事后无法查阅合同修订、修改内容，无法有效控制相关风险点。

（五）合同执行缺乏有效监督

随着公立医院内部控制制度体系的建立和发展，医院逐步实现了经济合同流程信息化改造，但现有信息化模式仅是将线下会签流程改为线上电子签字流程，仅仅改变了合同的送审方式，却无法及时监控合同执行情况，如是否超预算支付、是否及时收款、质保金及应付款项是否结算及时、合同到期是否继续签订等均无法实现电子化控制及提示。此外，合同执行监督部门疏于履职，怠于对合同执行情况进行监督、核实，导致双方未按合同执行相关权利义务，给医院造成经济损失。

二、合同管理风险识别

合同管理流程大致可以划分为合同签订前、合同订立、合同审签及合同履行四个阶段。合同签订前包括立项、采购等环节；合同订立阶段包括承办门与对方拟定合同文本环节；合同审签阶段包括合同文本审核、审批环节；合同履行阶段涉及合同履行、变更或补充、中止以及纠纷处理等环节。针对不同环节进行风险评估，识别风险点，能有效抓住合同管理的薄弱环节，针对风险点制定控制措施，能有效地规范合同相关经济活动。

（一）合同签订前风险

合同签订前的风险包括：采购标的立项或标的采购申请未经过相关决策流程，如超过一定金额的采购未上报医院党委会、院长办公会会议决策；采购标的招标文件内容编制不恰当，或内容及程序不符合法律法规规定；参与的投标人不具备投标资质导致中标结果无效，如共有三家供应商投标，其中一家供应商不具备商业诚信条件，采购前若未对供应商资质进行审核，即使是符合条件的供应商中标，但由于投标合格供应商不足三家，采购结果也无效，降低了采购效率；合同签订没有经过相关采购流程，如本该走采购流程进行招标的合同，医院却在主合同基础上随意签订补充协议金额，金额超原合同10%；拆分标的故意回避公开招标等。若未在合同签订前控制好上述风险，将导致违反法律法规的情况出现，后续合同的执行、订立也会造成医院资源浪费。

（二）合同订立阶段风险

订立合同的风险体现在两个方面。一方面是合同形式上的风险，包括合同内容是否准确、合同要素是否完整、条款约束是否清楚、合同是否采用医院规定的标准文本或示范文本等；另一方面是合同实质上的风险：包括合同内容与国家法律法规是否冲突、合同内容是否与招标文件相符、合同基本条款是否与医院基本规章制度一致等。此外，还应注意合同的承办部门原则上为主管该项业务的职能部门，以免同一类合同归口部门不同，导致合同管理混乱。

（三）合同审签风险

合同审签风险包括：医院合同管理制度是否明确规定会签合同的条件；会签流程中未明确医院分管领导或医院负责人、各个审核、审签部门各自的审批权限，确保合同签订流程清晰、高效。

（四）合同履行风险

合同履行风险包括：忽视根据情况变化，对对方当事人的履行能力进行跟踪调查，比如对方的主体资格、资信状况及履约能力是否发生变化；软件类服务类合同未按期、按合同约定及时进行验收；货物类合同未及时验收入库，进行合同结算等；工程类合同是否对施工进度进行跟踪、分析及验收，督促施工方按合同要求履行义务；各类合同进行款项结算时，付款是否经过相应的审核审批流程，确保款项结算及时、准确，避免重复支出等。

三、合同管理内部控制建设措施

面对以上合同管理存在的问题及风险，医院亟需通过建立相应的内部控制规范合同这一经济活动，提高合同管理效能，防范经济运行风险。原来的合同内部控制更多关注的是事中控制和事后控制，即合同的订立和执行。这使得内部控制常处于被动地位，事前控制不到位，合同条款订立的规范性、完整性以及合同执行效果均会受到影响。近年来，医院通过制定经济合同管理制度、合同立项审核审批、合同会签流程等措施，通过制定一系列控制措施控制合同管理风险，从项目立项、采购等阶段开始介入，使得内部控制体系更加完善，合同管理经济活动更加合规、有效。本文将结合COSO 内部控制五要素及合同管理全业务流程，对公立医院经济合同管理的单位层面和业务层面提出相关内部控制建设措施，防范合同管理风险，助力医院高质量发展。

（一）从COSO 内部控制五要素构建合同管理内部控制框架

内部控制五要素包括内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通以及内部监督。一方面，医院需要从顶层设计建立健全合同管理机制，包括制定合同管理制度、合同监督体系；另一方面，医院需要从业务流程活动控制合同相关风险，如设置相关控制活动、信息沟通机制以期实现合同管理的规范化控制目标。

（1）优化合同管理内部环境。合同管理的内部环境包括医院领导对合同管理的重视程度、合同管理制度的规范性及健全程度、重大经济合同的审核审批流程、各个科室合同承办人员的管理意识等、因此优化合同管理内部环境，则合同归口管理部门需提高医院对合同管理工作的重视程度，强调合同管理的工作需要领导的重视、各部门的配合，举办合同管理相关培训，如承办部门签订常规合同中的注意事项、合同履行情况的跟踪监督等；合同归口管理部门还需定期、及时根据国家政策完善健全医院合同管理制度，在合同管理制度中明确制度适用范围、合同签订授权范围、合同会签流程、各个会签部门审核审批权限，明确职责划分、规定合同应具备的基本条款、合同履行与监督、合同变更与解除、合同纠纷管理等。以制度为抓手，规范经济合同管理行为。

（2）定期进行合同管理风险评估。合同管理的风险评估可从风险发生可能性等级以及风险影响程度等级两个方面进行评价。评估前需梳理合同业务全流程，包括合同管理组织体系和制度、合同范本管理、合同审核与订立、合同履行与监督、合同纠纷与管理等。再根据合同签订流程，梳理风险事项，包括合同签订与审批、合同签订与用章保管等不相容岗位未有效分离，导致舞弊行为的发生；由于未对合同范本进行充分审核与论证，合同范本存在瑕疵或法律漏洞，可能导致医院的合法权益受损；合同执行与监督机制不健全，职责划分不明确，合同执行与监督未有效分离；合同纠纷处理机制不健全，纠纷处理不当，导致医院合法权益受到侵害等。

（3）设置合理有效的经济合同管理控制活动。经济合同管理的控制活动是识别和评估风险后采取的一系列防范风险的应对措施。一般包括不相容职务相分离、合同归口管理部门对医院日常经营活动中重复使用率较高的经济活动制定合同标准文本、设置合同会签审核审批流程、合同归口管理部门组织相关部门定期对合同标准文本进行评审、授权签署合同是否签署了授权委托书、合同归口管理部门是否定期对合同履行整体情况和重大合同履行的具体情况进行分析评估，并出具评估报告，针对合同变更或需要解除的情况，是否经过合同承办部门发起并按照合同审核与订立程序报批等。

（4）建立合同管理信息与沟通机制。信息与沟通是合同业务流程中各相关部门、业务人员沟通的形式及渠道。合同订立前、中、后的沟通及信息反馈渠道应根据其阶段特点建立相应的沟通机制。如重大经济合同签订前的决策商议机制、合同签订中的信息沟通留痕机制、合同审核审批过程中审核意见的记载记录、合同签订后的执行情况反馈机制等。同时，可以借助信息系统实现合同签订全流程信息化，线上系统相比线下系统，能提高工作效率，同时系统控制相较于人工控制在一定程度上能更加有效地规避某些舞弊行为。此外，合同管理系统若能与预算系统、资产系统、结算系统等联通，则能进一步随时检测合同执行情况、预算执行情况等，与医院内部控制的采购、预算等模块实现联动。

（5）建立医院经济合同的监督机制。这里的监督不再仅仅指对合同的执行情况进行监督，而是对医院经济合同的内部控制其他四要素进行评价并提出改进措施的过程。通过评价合同管理的内部环境是否完善、风险评估机制是否建立并有效实施、合同管理控制措施是否设计、执行有效、信息与沟通机制是否有效等，能够督促完善合同管理内部控制，及时纠偏内部控制缺陷，达到以评促建的目的。单位应形成审计、纪委、人事协同监督机制，监理监督事项重大报告机制。

（二）从合同管理业务全流程完善内部控制内容

完善的合同管理业务流程包括确定合同前期准备、合同签订、合同执行和合同归档管理。

（1）做好合同签订的前期准备。其中合同前期准备包括确定合同标的，这与医院的采购流程又是相互交织的。业务部门需要在做好市场调研、确定采购预算的情况下，提起采购申请，编写采购招标文件，经过了合规的采购流程才能确定采购对象，确定合同标的和签约对象。如果合同签订前期没有经过充分准备，如预算有误、合同签约对象自信资质不符合签条件，招标文件内容不符合采购实际需求，则会对后期合同执行形成障碍。

（2）加强合同签订过程的控制。合同签订过程中需要拟定合同文本，在拟定合同文本时首先考虑是否适用医院现有的合同文本，若不适用则考虑聘请专业的法律顾问对合同相关法律条款进行审核；合同文本拟定好后，则开始合同会签或者非会签的审核审批流程，若为重大经济合同，则要根据医院规定上报党委会审议决议，最后才能签订合同。在合同审核中，应划分各个审核部门的审核审批权限，保证合同条款符合相关法律规定，合同内容与招标文件一致等。

（3）规范合同归档管理。合同签订完成后，则相关部门要根据完整的审核审批依据进行盖章。合同盖好章后，业务部门需将合同送往归口管理部门归档。归口部门应建立医院合同归档管理台账，对合同进行统一编号，保证合同档案完整、准确，方便查询等。

（4）严格合同执行控制。经济合同的执行环节包括合同履行、合同结算、合同变更等。对于合同履行，医院合同承办部门应负起随时监督合同执行情况的职责，对货物类、服务类、软件类、收入类、工程类合同的执行情况分类统计、分析总结，严格服务类合同的考核考评，及时进行货物类验收及信息软件类验收工作。及时规范办理合同结算业务，满足收款条件的及时催收款项，满足付款条件的及时结算，不拖欠款项。严格把控履行过程中超合同范围、超合同金额及超合同期限的情形，严格按照合同签订流程签订补充协议或办理合同变更、终止等。

结语

经济合同是医院内部控制的重要组成部分，优化医院合同管理内部控制是亟待解决的问题。本文首先分析了合同管理目前存在的问题，梳理了管理全流程的风险点，在风险识别和评估的基础上从COSO 内部控制五要素模型及合同管理业务流程出发，构建合同管理内部控制框架，提出了完善合同管理内部控制相关措施，为医院建设经济合同内部控制提供了一定的参考和借鉴。