羁押必要性归口审查的问题与出路

高 飞（上海市闵行区人民检察院， 上海 201199）



羁押必要性归口审查的问题与出路

高 飞
（上海市闵行区人民检察院， 上海 201199）

摘 要：新《刑事诉讼法》实施后，羁押必要性审查工作到底应当由检察机关的哪个内设机构承担，存在不少争议。《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》规定了“分段审查”模式，实践中上海市检察机关探索了“归口审查”模式，归口监所检察部门统一办理。然而，监所检察部门不论是职责定位、业务精通程度还是人力资源配置，都不如侦查监督部门更具有归口的优势。因此，在当前检察职权配置和运行机制下，将羁押必要性审查归口侦查监督部门，监所检察部门保留建议权，是更加合理和规范的选择。

关键词：羁押必要性；归口；审查

2013年1月1日实施的新《刑事诉讼法》第93条增加了羁押必要性审查的规定，“犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民检察院仍应当对羁押的必要性进行审查。对不需要继续羁押的，应当建议予以释放或者变更强制措施。有关机关应当在十日以内将处理情况通知人民检察院”。这一条文标志着羁押必要性审查制度在我国刑事诉讼中的正式确立，体现了刑事诉讼法“尊重和保障人权”的原则，对于切实保障犯罪嫌疑人、被告人的诉讼权利，减少羁押具有重要意义。但是，在检察机关内部，到底应当由哪个内设机构承担捕后羁押必要性审查的职能并不明确，实践中，各地检察机关纷纷探索归口审查的模式。

一、羁押必要性归口审查模式的实践探索

与新《刑事诉讼法》同步修改实施的《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》（以下简称“《刑诉规则》”）第617条对羁押必要性审查的具体部门予以细化，“侦查阶段的羁押必要性审查由侦查监督部门负责；审判阶段的羁押必要性审查由公诉部门负责。监所检察部门在监所检察工作中发现不需要继续羁押的，可以提出释放犯罪嫌疑人、被告人或者变更强制措施的建议”，确立了在不同诉讼阶段，由与之相对应的职能部门即侦监、公诉、监所检察等业务部门进行审查，即“分段审查”的办案模式。此种办案模式是根据诉讼进程，按照不同的诉讼阶段划分的，具体来说，就是在逮捕以后侦查终结之前由侦查监督部门负责，案件移送起诉之后至法院作出判决之前，羁押必要性审查由公诉部门负责。这种模式的优势在于：第一，侦查监督、公诉部门与侦查机关具有天然紧密的联系，公诉部门还与法院联系紧密，能够及时掌握案件的侦查取证情况、审理情况以及案情的变化情况，并进而审查是否具有羁押必要性；第二，能够在办案过程中对实体、程序进行全面、主动的审查，有利于节约司法资源。但是也存在不足：首先，自身是办案的主体，难免先入为主，不容易做到客观中立；其次，对在押的犯罪嫌疑人、被告人的表现以及身体情况难以及时掌握，有一定的滞后性。

司法实践中，各地检察机关纷纷探索归口审查的办案模式。以上海为例，2012年12月上海市人民检察院出台的《关于羁押必要性审查工作的规定》在确立分段审查模式的基础上，规定“有条件的单位报经市院同意，可探索羁押必要性审查归口办理工作模式，逐步建立羁押必要性审查专业化工作机制”，随之在浦东新区、虹口、奉贤等区县院试点统一归口办理模式。浦东新区和奉贤区院试行由监所检察部门独立承担全部羁押必要性审查的工作模式，即由监所检察部门听取办案部门意见，根据犯罪嫌疑人、被告人的犯罪性质、犯罪事实、主观恶性、悔罪表现、身体状况，案件取证进展、证据变化状况以及可能判处刑罚等因素，全面审查理由是否充分、程序是否合法、材料是否齐全，综合评估继续羁押犯罪嫌疑人、被告人的必要性；虹口区院则试行由侦监、公诉部门先行初审，监所检察部门在此基础上结合对犯罪嫌疑人、被告人的羁押监管情形，进行羁押必要性审查的工作模式。经过一年多的试点探索，上海市人民检察院于2014年5月对上述规定做出修订，规定“羁押必要性审查，由案件管理部门统一受理，监所检察部门统一办理，各有关部门协同配合、信息共享，确保质量和效率”，正式确立了上海市检察机关羁押必要性审查由监所检察部门归口统一办理的模式。据统计，2014年6月至12月，上海市检察机关共受理羁押必要性审查961人，占同期批捕总数（15410人）的6.2%，月均受理审查137人，比同年归口前月均审查数上升了47.3%。①数据来源于上海市人民检察院监所处2015年5月《关于2014年本市检察机关统一归口办理羁押必要性审查案件的专项情况报告》。

2016年1月，最高人民检察院出台了《人民检察院办理羁押必要性审查案件规定（试行）》，其中第3条明确规定“羁押必要性审查案件由办案机关对应的同级人民检察院刑事执行检察部门（监所、监检更名为刑事执行检察部门）统一办理，侦查监督、公诉、侦查、案件管理、检察技术等部门予以配合”，再次对羁押必要性审查归口监所检察部门统一办理进行了更高层次上的确认。

二、羁押必要性审查归口监所检察部门统一办理存在的问题

（一）与《刑诉规则》的规定相悖

《刑诉规则》第617条对羁押必要性审查主体的规定非常明确，即侦查监督部门和公诉部门分别主导负责侦查阶段和起诉、审判阶段的羁押必要性审查工作，监所检察部门则是以“建议”的方式，参与、配合各部门进行审查。近期，最高人民检察院以工作规范的形式印发了《人民检察院办理羁押必要性审查案件规定（试行）》，其内容明显与《刑诉规则》不一致，而《刑诉规则》的相关规定并未修改或者废止，这种方式不仅损害了司法解释体系的内在统一性，而且也不利于树立《刑诉规则》的权威性。《刑诉规则》具有司法解释的法律效力，虽然理论界和实务界目前对应由哪个内设职能部门承担羁押必要性审查任务，存在较大争议①参见张兆松：《论羁押必要性审查的十大问题》，载《中国刑事法杂志》2012年第9期，第86页。，但在最高人民检察院对《刑诉规则》做出修改之前，仍应当以执行为妥。况且，《刑诉规则》做出职能部门之间的分工，具有内在的合理性：案件的承办人对案情更为熟悉，业务更精通。而监所检察部门不了解具体案情，对事实、罪名、可能判处刑罚、社会危险性等因素的把握也不如承办人。监所检察部门的优势在于能够及时了解在押犯罪嫌疑人、被告人的在押表现以及身体、精神等状况，也就是说，监所检察部门的羁押必要性审查主要着眼于外在条件，而不是案件事实本身。这一特点决定了监所检察部门只能作为羁押必要性审查的辅助、建议部门，而不是主导部门。

（二）与监所检察部门的职责、人力资源配置不符

作为检察机关的核心业务之一，监所检察部门承担着对看守所的监管活动进行监督的重要职责，目的是促进安全监管，保障被羁押人的生命健康权利。其职责定位与侦查监督部门、公诉部门具有很大的差异，不宜由监所检察部门在案件的侦查、起诉和审判过程中，对逮捕强制措施的适用是否必要进行审查；加之人员力量配置和专业分工不同，监所检察恐难以全面承担羁押必要性审查的职责。

（三）加强对审查逮捕标准的监控和监督，比归口监所检察更有效

据不完全统计，2008年—2012年全国检察机关逮捕案件中被法院判处3年以下刑罚或免刑的平均高达56%。②数据来源于上海市人民检察院第一分院2013年度市院党组成员重点课题《羁押必要性审查工作机制研究》。这表明大量的可能被判处较轻刑罚的案件其实没有必要适用逮捕强制措施，反之就是说审前羁押的比率太高了。2013年《刑事诉讼法》增加羁押必要性审查的内容，也是为了有效降低多年居高不下的审前羁押率，加强犯罪嫌疑人、被告人人权保障。这一努力无疑是值得肯定的，但是在当前的审查批捕工作中，还存在够罪即捕、“严打”等做法和观念，比如检察机关为了配合公安的各种治安行动，完成公安机关的考核指标，对社会危险性条件把握不够严，够罪即捕的情况时有发生。因此，严格审查逮捕的适用标准，加强对审查逮捕工作的监控和监督，比羁押必要性审查归口监所检察部门更为迫切，也更有成效。

三、羁押必要性归口审查模式的出路

单从数量来看，羁押必要性审查归口监所检察部门以后，案件数量有明显的上升。2013年1月至11月，上海市检察机关共办理羁押必要性审查案件694起724人，归口审查后，2014年6月至12月，共受理羁押必要性审查961人。但是，不能据此佐证“选择监所部门作为《刑事诉讼法》第93条羁押必要性审查主体，是在现有职权体系中落实第93条的唯一可行方案”③参见李娜：《新刑诉法实施迫近第93条履职主体仍存争议，专家表示监所检察审查羁押必要性可解“一押到底”》，载《法制日报》2012年7月19日，第5版。的结论，因为一项新的法律制度的实施有一个逐步发展的过程，尤其是对犯罪嫌疑人、被告人权利有明显影响的制度，在它的影响力初显之后，当事人自然不愿意放过这个争取权利的机会。2014年羁押必要性审查的数量比2013年有所上升，是其自身的发展规律决定的，与归口监所检察部门审查并无必然联系。

司法实践中，从不断完善羁押必要性审查制度出发，也不妨研究探索归口审查的可行性、操作性，这有利于提升专业化水平，提高工作质量和效率，避免职责交叉重叠。待实践经验成熟后，建议最高人民检察院修改《刑诉规则》。笔者认为，根据当前检察职权的配置情况和检察机制的运行情况，将羁押必要性审查归口侦查监督部门统一办理，监所检察部门保留建议权，不失为一个更为合理和规范的选择。

（一）归口侦查监督部门审查，有利于发挥专业优势，统一适用标准

侦查监督部门承担审查逮捕职责，对案件事实、证据情况以及犯罪嫌疑人是否符合逮捕条件、有无逮捕必要性掌握得比较全面，而捕后羁押必要性条件与逮捕必要性条件并无二致。捕后羁押必要性审查重点依然是围绕案件的侦查取证情况、法庭审理与可能判处的刑罚情况以及犯罪嫌疑人、被告人的社会危险性情况的变化而展开，对于这些信息的获取和掌握侦查监督部门显然比监所检察部门更具优势，至于犯罪嫌疑人、被告人在押表现以及身体、精神状况可以通过监所检察部门提供情况，综合判断。因此，由侦查监督部门对捕后继续羁押必要性进行审查，可以充分利用此前办案工作信息基础，最大化地节约办案人力和时间，提高审查质量和工作效率，统一适用标准。

（二）归口侦查监督部门审查，有利于全面审查

捕后羁押必要性审查是对犯罪嫌疑人、被告人有无羁押必要性的全面审查，不仅要审查案件的实体，而且要审查案件的程序。实体审查主要包括对犯罪嫌疑人、被告人捕后羁押期间的侦查取证情况、是否构成犯罪、涉嫌轻罪还是重罪、是否能够判处徒刑以上刑罚等案件的实体定性问题进行审查。程序审查主要审查犯罪嫌疑人、被告人是否仍具有继续羁押的必要，重点审查当初适用逮捕强制措施的条件是否仍然存在。①参见刘福谦：《羁押必要性审查制度运行研究》，载《人民检察》2012年第22期，第7页。由侦查监督部门归口审查更加有利于对案件实体、程序等的全面审查。

（三）侦查监督部门同样具有客观中立的立场，能够承担新增的监督职责

《刑事诉讼法》第93条所要解决的是侦查阶段和审判阶段的羁押必要性审查应当由检察机关的哪个内设部门承担的问题，并不涉及起诉阶段，起诉阶段的羁押必要性审查是公诉部门的固有职权，并没有改变。首先来看侦查阶段，侦查监督部门批捕之后，会不会因为批捕决定是自己做出的而有顾虑不愿监督侦查机关改变强制措施呢？答案是否定的。一方面，通过羁押必要性审查后变更强制措施的，不是对原逮捕决定的否定，不是错案；另一方面，即使存在这种现象，也可以通过转变执法观念，完善羁押必要性审查启动程序（如监所检察部门提出变更羁押措施建议的，侦查监督部门必须启动羁押必要性审查程序），加强犯罪嫌疑人、被告人权利保障，科学设定逮捕质量考核机制等途径来保障羁押必要性审查制度落到实处。②参见张兆松：《论羁押必要性审查的十大问题》，载《中国刑事法杂志》2012年第9期，第87页。从域外的经验来看，由决定羁押的法官决定是否继续羁押也是普遍的做法。再来看审判阶段，当然由公诉部门进行羁押必要性审查也未尝不可，但在探索归口审查、专业化分工和追求效率的背景下，侦查监督部门同样可以承担起这项工作，且与公诉部门相比，侦查监督部门与法院没有直接的联系，更有利于保持客观中立的立场。因此，将羁押必要性审查归口侦查监督部门，监所检察部门具有建议权，是当前形势下可供选择的最佳方案之一。

四、结语

捕后羁押必要性审查制度的设立，一方面打破了司法机关长期以来的“一押到底”的实践困局，防止犯罪嫌疑人、被告人捕后整个诉讼过程中一直处于被羁押状态；另一方面，也有利于解决羁押场所人满为患、交叉感染等问题。刑事诉讼是由侦查、批捕、起诉、审判等一个个程序组成的前后衔接的动态变化的过程，通过检察监督权的介入，切实防止羁押权力被滥用，彰显新《刑事诉讼法》尊重和保障人权的原则，对于依法保障犯罪嫌疑人、被告人的诉讼权利，真正实现少捕、慎捕，减少羁押具有重要意义。

The Problem of Necessity of Detention to Be Reviewed by a Specialized Unit and Suggested Methods

Gao Fei （People's Procuratorate of Minhang District, Shanghai 201199, China）

Abstract:Ever since the New Criminal Procedure Law came into effect, there has been a lot of controversy over which unit of a prosecution department should review the necessity of detention. The Criminal Procedure Rules of People’s Procuratorate （in trial edition） requires the mode of reviewing it at di■ erent stages but in practice Shanghai prosecution departments have explored the mode of reviewing it in a specialized unit, that is, the prosecution unit of a jail. However, no matter how duties of a prosecution unit of a jail are specifi ed, how good its professional knowledge is and how good its human resources are, it can not be compared with a supervision unit of a criminal investigation department in terms of advantages. Therefore, in view of present duties of prosecution units and operation mechanism, the necessity of detention should be reviewed by a supervision unit of a criminal investigation department and the prosecution unit of a jail can retain the suggestion right, which is considered a more rational and standard option.

Key Words:Necessity of Detention; Specialized Unit; Review

中图分类号：D916.3

文献标识码：B

文章编号：1008-5750（2016）02-0057-（05）

DOI:10.13643/j.cnki.issn1008-5750.2016.02.007

收稿日期：2015-01-22 责任编辑：陈 汇

作者简介：高飞（1978— ），女，上海市闵行区人民检察院研究室检察员，法学硕士，研究方向为刑事诉讼法。