网络治理领域检察公益诉讼类型化探析

宋红伟

摘 要：检察机关服务网络强国、数字中国建设，开展网络治理领域检察公益诉讼工作是重要途径。最高检发布的《关于加强新时代检察机关网络法治工作的意见》，为厘清网络治理领域公益诉讼的内涵外延提供了直接依据。在加强最高检意见贯彻落实的同时，结合实践探索，也要看到网络治理领域公益诉讼的特点及难点，包括网络侵害的跨域性特点带来的管辖争议问题、网络侵害交织叠加的特点帶来的专业化不足的问题、网络技术的迅速发展对调查核实手段的挑战问题等。检察机关有必要坚持问题导向，针对性地健全完善工作机制，探索网络治理领域公益诉讼集中管辖，着力提升专业化建设水平及技术支撑能力，切实发挥检察公益诉讼在网络法治中的独特作用。

关键词：检察机关 网络治理 公益诉讼 类型化

党的二十大报告对新时代网络强国建设、网络法治工作提出了新任务新要求，强调加快建设网络强国、数字中国；健全网络综合治理体系，推动形成良好网络生态；强化网络安全保障体系建设。最高检印发的《关于加强新时代检察机关网络法治工作的意见》（以下简称最高检《意见》），要求检察机关统筹运用刑事、民事、行政、公益诉讼检察监督，强化一体履职数据赋能，协同推进网络空间综合治理。本文重点对照最高检《意见》，结合北京铁路运输检察院开展网络治理领域检察公益诉讼工作情况，对网络治理领域检察公益诉讼的类型化问题进行分析，以期推动实践深化发展。

一、网络治理领域公益诉讼的内涵界定及实践印证

最高检《意见》出台前，关于网络治理领域公益诉讼的范围界定不清晰，在概念用词上也不尽统一。有“互联网公益诉讼”“网络治理领域公益诉讼”“涉网络公益诉讼”等概念用词。关于“互联网公益诉讼”这个词，最早在规范性法律文件中出现是在《最高人民法院关于互联网法院审理案件若干问题的规定》中。依据该规定，互联网法院审理的案件，其中包括“检察机关提起的互联网公益诉讼案件”。最高检规范性文件中未见有“互联网公益诉讼”的提法，此前仅在相关会议［1］文件中提出“积极、稳妥重点办理网络治理、金融证券、知识产权、文物和文化遗产保护、妇女权益保障等领域公益诉讼案件”。值得注意的是，从“积极、稳妥重点办理”的要求来看，当时是把“网络治理领域公益诉讼”作为公益诉讼职能拓展探索的新领域［2］来对待。另外，最高检2022年检察理论研究课题参考选题中，一个课题为“涉网络公益诉讼类型化研究”。最高检《意见》的出台，首次在最高检层面正式确定“网络治理领域检察公益诉讼”这个概念，专门用一个部分强调“积极开展网络治理领域检察公益诉讼”，充分发挥公益诉讼检察维护网络领域国家利益和社会公共利益的职能作用。特别是对网络治理领域检察公益诉讼的内容作出了规定，要求“聚焦危害网络安全、数据安全、个人信息安全、侵害网络用户权益、电子商务消费者权益、利用网络侵害英雄烈士名誉、荣誉等突出公益损害问题，充分履行个人信息保护、反电信网络诈骗、英雄烈士保护等法定领域公益诉讼检察职能，积极稳妥探索网络治理新领域公益诉讼检察实践，统筹运用民事、行政公益诉讼方式，推动网络违法犯罪诉源治理、公益损害风险预防与企业合规建设”。最高检《意见》从原则上明确了网络治理领域公益诉讼的范围，并为我们分析此领域公益诉讼的内涵提供了重要依据。

（一）网络治理领域检察公益诉讼的内涵

结合最高检《意见》，笔者理解“网络治理领域检察公益诉讼”有以下几个层面的内涵：

1.网络治理领域检察公益诉讼着眼于维护网络领域国家利益和社会公共利益。即把网络治理作为公益诉讼服务国家治理的重要切入点，维护网络领域国家利益和社会公共利益。“维护网络领域国家利益和社会公共利益”是网络治理领域检察公益诉讼最鲜明的特征，也是类型化、区别于其他领域公益诉讼的基础。

2.关于对“网络领域国家利益和社会公共利益”的损害，至少可以从三个角度理解：一是从维护安全的网络性角度理解，包括危害网络安全、数据安全、个人信息安全的行为等；二是从受损利益群体的网络性角度理解，包括侵害网络用户权益、电子商务消费者权益的行为；三是从侵权手段的网络性角度理解，包括利用网络侵害英雄烈士名誉荣誉、未成年人合法权益的行为等。

3.网络治理领域检察公益诉讼兼具法定领域和新领域。网络空间作为现实世界的延伸，往往与现实生活相互交织，现实世界的社会热点问题往往都会在网络空间有所反映和体现。网络上侵害社会公共利益的违法行为，很多都是民生热点在网络维度的同步甚至超前体现。网络治理领域公益诉讼，既涉及公益诉讼法定领域，也涉及公益诉讼新领域的探索。

（二）网络治理领域检察公益诉讼的类型化实践探索

从北京铁路运输检察院［3］实践来看，立案办理的96件网络治理领域公益诉讼案件涵盖大多数法定领域［4］，以及消费者权益保护、特殊群体权益保障等新领域。所办案件中，涉及食品药品安全的占32.3%，涉及个人信息保护的占17.7%，涉及安全生产的占12.5%，涉及未成年人保护的占10.4%，涉及英雄烈士保护的占10.4%，涉及生态环境和资源保护的占6.3%，涉及其他网络侵害的占6.3%，呈现出较为明显的类型化特征。

1.涉及互联网食品药品安全的公益诉讼。从网络销售入手，以不符合安全标准、证照资质公示违法、虚假宣传等违规销售问题切入，以行政公益诉讼立案办理，督促行政机关进行整治。以加强地理标志产品保护为切口，探索对电商平台制发民事公益诉讼检察建议，督促平台发挥治理功能，加强涉地理标志产品保护和质量管控。

2.涉及未成年人网络保护的公益诉讼。针对网上不加限制向未成年人销售电子烟的问题立案办理，推动市场监督管理部门、烟草主管部门积极履职。针对学科类校外线上培训机构教师资质公示、备案审查、退费规则设置等问题，督促教育监督管理部门、市场监督管理部门等开展整治。针对电商平台内商家面向未成年人营销违背社会风尚的食品问题，督促行政机关依法查处。针对网络游戏传递暴力、血腥信息，游戏场景地图中的中国版图不完整等问题，建议文化市场执法部门对提供下载服务的企业作出行政处罚，组织开展专项清网行动，清理相关链接、有害信息、违法账号等。

3.涉及妇女权益、消费者权益保护的公益诉讼。以保障妇女平等就业权利为切入，针对用人单位发布含有性别就业歧视内容的网络招聘信息，以及网络招聘服务平台对用人单位提供的含有性别歧视性内容的招聘信息未尽审核义务的问题，以行政公益诉讼立案办理，督促人力资源服务监督管理部门依法履职。针对电子商务平台经营者通过算法对消费者浏览平台内经营者食品经营许可资质信息设置障碍的问题，平衡消费者知情权与信息安全之间的关系，督促企业优化技术策略，完善消费者知情权保障机制。

4.涉及生态环境保护、安全生产的公益诉讼。从涉及生态环境保护、安全生产的视频内容传播、信息发布等角度切入，发现违法违规问题，督促开展整治，清理相关视频、信息，规范信息发布行为。

5.涉及个人信息保护的公益诉讼。针对部分经营性人力资源服务机构违法从事网络招聘服务可能泄露求职者个人信息的行为，向行政机关制发诉前检察建议，督促依法进行查处。对App程序违规收集个人信息、智能电视后台运行APK等问题立案调查，协同行政机关开展治理。

6.涉及英烈权益保护的公益诉讼。针对用户在互联网平台上发布侵犯英烈权益的信息的行为立案办理，督促互联网企业切实履行网络服务提供者的责任，加强对英烈事迹和精神的宣传，侵权网络用户公开道歉，抚慰烈士家属感情。

二、网络治理领域检察公益诉讼难点问题

从实践来看，网络治理领域公益诉讼独具特点，同时也带来了一些难点问题。

（一）网络侵害的跨域性特点可能导致管辖争议问题

由于互联网的虚拟性和延伸性，相比于其他公益侵害，网络公益损害的最显著特征之一就是超出了地域限制。例如，网络游戏对社会公众造成错误诱导和不良影响等违法行为，影响受众范围更具有用户年龄、喜好等个性标签属性，地域特点严重削弱。又如，网上的销售行为，经营者、平台、发货地、消费者往往可能分处不同的地区，侵权行为、损害结果可能发生在任何环节。网络侵害违法行为发生地、损害结果地或者违法行为人住所地涉及面较广，跨地域的特征明显，极容易出现多个地方都具有管辖权，引发不同地域检察机关之间的多重管辖、重复立案等。

（二）网络侵害交织叠加的特点导致专业化不足的问题

网络空间往往与现实生活相互交织，线上线下行为相互作用。网络侵害行为与侵害结果还具有时间不同步性和空间交叉性的特点，侵害行为与损害结果之间的因果关系需要打破传统思维定式，进行有效推导和铆合。不仅如此，网络传播对公益损害具有叠加效应。互联网上违法违规行为的危害后果，在某些情况下与被点击、浏览或者被转发次数等数据呈正相关关系。同样的侵害行为放在互联网领域，某个不可控因素的介入就有可能引发“蝴蝶效应”，损害后果将成指数般增长。互联网的强记忆性、输出裹胁性和信息不对称性可能将不同语境或不同时间发布的言论再次翻出，加以整合、拼贴或重新解读，形成新的侵害后果。另外，网络侵害问题容易回潮。互联网上的违法行为大多是以数字化的文字、图片和数据等形式呈现的，相对现实空间的违法行为，整改起来相对容易实现，但同时也更容易通过一定的“技术”手段“改头换面”重新出现，导致公益诉讼整改效果打折扣，给长效监管带来新的挑战。网络侵害交织叠加的特点，自然也会影响检察公益诉讼工作的理念、法律关系的判断认定、效果评价等，更加要求“术业有专攻”。

（三）网络技术发展的迅猛性特点导致调查核实手段受限问题

網络技术的迅猛发展在为生产生活带来便捷的同时，也对网络安全、数据安全等带来新的威胁，给网络公益保护带来了新的隐患和挑战。这不仅要求公益诉讼检察紧跟技术发展前沿，保持发现公益损害线索的敏感性，而且要求检察调查手段与时俱进。网络治理领域公益诉讼证据的呈现形式主要是电子证据。电子证据具有无形性、易变动性等特性，调查取证过程中，如果缺少对于信息数据的敏感性，容易错过一些关键证据的最佳取证时机，导致重要证据的缺失，影响公益诉讼办案质效。其中一些违法行为，检察机关调查核实时有时需要侵权主体配合，仅靠传统手段，证据调取的质量、效率不好保障。另外，互联网上的信息繁如烟海，要在海量的信息里面迅速锁定有价值的公益诉讼线索或者证据，也需要检察技术的迭代升级加持。

三、加强网络治理领域检察公益诉讼的路径建议

最高检《意见》的出台为全国检察机关加强网络治理领域检察公益诉讼工作指明了方向。针对网络治理领域检察公益诉讼的特点和难点，笔者建议健全完善工作机制，切实发挥检察公益诉讼对网络治理的功能优势。

（一）对一定地域范围内的网络治理领域检察公益诉讼案件进行集中管辖

最高检《意见》提出“针对网络犯罪案件跨域性、涉众型、链条化等特征，探索网络犯罪重点罪名的集中统一办理”。一定地域范围内的集中管辖，是提升专业化的有效途径。结合上文分析的网络治理领域检察公益诉讼特点，有必要采取集中管辖的方式办理此类公益诉讼案件。北京铁路运输检察院的探索实践为网络治理领域公益诉讼集中管辖提供了有益的尝试。建议依托铁路检察院既有设置，深化网络治理领域公益诉讼集中管辖实践探索，不断完善检察机关之间横向线索移送、纵向管辖分工等机制，与法院之间建立健全诉讼对接机制，搭建网络治理领域检察公益诉讼外部支持体系，切实发挥公益诉讼检察维护网络领域国家利益和社会公共利益的职能作用。

（二）提高网络治理领域检察公益诉讼专业化水平

网络侵害交织叠加所带来的专业性问题，需要通过专业化的办案模式和办案队伍的打造来解决。第一，进一步细化网络治理领域检察公益诉讼的类型。总结实践经验，出台司法解释，不断完善网络治理领域公益诉讼工作规则。在司法解释中，有必要细化网络治理领域公益诉讼的范围，针对不同类型的公益损害设计提出类型化的检察履职方式及公益诉讼请求，引导强化溯源治理、跟踪整治等。第二，加大自上而下的指导力度。加大网络治理领域检察公益诉讼指导案例、典型案例的发布力度，引导各地强化办案，丰富顶层设计参考样本。建立最高检、省级检察院网络治理领域检察公益诉讼工作联系点，针对不同地区网络治理工作的重点和特点，加强对下指导。第三，打造专业化办案团队。运用特约检察官助理、专业人员招录等方式，针对不同类型的案件建立相应的专业化办案组，推动检察公益诉讼专业化和职业化建设。第四，加强区域联动。网络空间的治理不能局限在线上，很多问题是线上与线下相结合，要在一定区域范围内构建一种联动机制，将互联网的集中管辖与区域的属地管辖相结合，针对这类问题开展集中整治，实现线上与线下的完整闭环。

（三）突出网络治理领域检察公益诉讼办案与技术的深度融合

适应网络特点创新办案思维，牢牢把握“数字赋能监督，监督促进治理”的法律监督模式重塑变革要求，构建起与数字时代相适应的法律监督新模式。针对人民群众关注的网络空间高发频发问题深化能动履职，加大数字检察工作力度，让大数据赋能成为网络治理领域检察公益诉讼工作“源头活水”，解决调查核实手段不足的问题。第一，搭建数字检察应用模型。将数字检察作为一项重点工作推进，建立奖励机制，加大考核比重，让从事网络治理领域检察公益诉讼办案的人员，从传统的办案思维中解脱出来，强化用互联网的思维解决互联网的问题。聚焦危害网络安全、数据安全、个人信息安全，侵害网络用户权益、电子商务消费者权益，利用网络侵害食品药品安全、生态环境和资源保护、英雄烈士名誉荣誉、未成年人保护等方面发力，结合办案实践搭建数字检察应用模型，向数字检察要生产力，充分发挥数字检察应用模型在调查核实中的作用，拓展网络治理领域公益诉讼办案成效。第二，发挥检察技术人员的作用。结合网络治理领域检察公益诉讼办案需要，打造一支专业技术能力强和电子证据取证经验丰富的检察技术队伍，加强检察技术人员与办案人员的交流协作。必要的时候可以将检察技术人员配备到各办案组，参与到调查核实工作中来。第三，借助外部智慧和力量。对调查核实中遇到的一些技术性较强的问题，善于借力，积极寻求专家、专业性部门支持，保证调查核实的时效性和专业性，同时也让办案人员能把更多的精力放在司法分析论证和公益保护机制建设上。