网络治理视阈下城市社区治理创新的

张琼+齐源

摘要：社会治理实际组织运作中，同时存在科层、市场及网络三个理想类型，但是现有研究大多数皆聚焦于其中一个，忽略了它们之间的关系。城市社区治理创新需要综合这三种模式，即通过科层规则确保稳定与公平、市场竞争确保弹性与机会、社群网络确保贴近公民需求，同时逐步调整三种治理模式的分配结构。由传统重视科层治理模式，转向新公共管理强调的市场治理模式，同时，更要强化网络治理模式的地位。具体的运作策略需要涵盖结果导向、市场竞争与公民参与三大理念。

关键词：网络治理；城市社区；治理创新；整合逻辑；运作策略

近年来，社会治理问题日益成为社会各界关注的热点问题。习近平总书记在今年“两会”期间参加上海代表团审议时强调：“基层是一切工作的落脚点，社会治理的重心必须落实到城乡、社区。”学术界也认为传统研究中的市场一计划、私人一公共等二分法已无法描述和解释真实的世界，所以网络治理日益成为当前主要研究课题。有关这方面文献，政治学者沿着“没有政府的治理”逻辑展开讨论，提出“治理不但包括政府机制，同时也包括非正式、非政府的机制。同时认为，治理需要任何社会系统承担起政府没有管起来的那些职能”。显然，网络治理概念的提出，是政府顶层设计的重大理论提升，也成为思考增强社区服务功能的方向性问题。

一、网络治理：治理模式发展的组织社会学审视

理论上讲，治理可以从国家一公民的观点，推展出三种治理模式：科层体制、市场模式、网络模式，而且这三种治理模式同时存在于实际组织的运行中嘲。整体而言，科层、市场及网络的三种治理模式各有其优势，但也都有各自的局限，在治理过程中或多或少会产生治理失灵的现象。而且“由于社会系统的小世界、无标度、择优连接、鲁棒性、脆弱性和社团结构等复杂网络范型，现实社会的多样性和复杂性程度将不断地提升，社会治理成为最复杂的组织管理问题之一”。所以，为顺应快速变迁的外在环境，治理模式进行创新与调整成为必然。

（一）古典公共行政以控制为导向的科层治理：内涵、优势与局限

古典公共行政“强调层级节制的控制机制，以权威作为协调的工具，其主要特征在于一种由上而下的控制模式”。科层体制是公共部门组织的传统类型，是公共部门组织维系治理的核心概念。在组织策略层面，古典公共行政将治理设定为强调法定过程，趋向于在整体政治系统中维持其工具性、技术性的角色。在组织结构层面，古典公共行政采取了一种集权化控制的组织结构，强调稳定的环境与组织的过程，其关注点在于程序上的公平性。其伦理价值强调内部的效率、责任的内部化、依法行政与追求公共组织的公正性。

Weber认为科层体制是现代社会的一个普遍特征。Hult（1989）建构出七种不同的治理结构，发现科层体制仍是最主要的治理结构。从社会学的角度来观察，科层体制重视控制、稳定、效率、理性、技术等五种核心价值，自有其存在的合理性。然而，在当今日益复杂的多元环境中，科层组织结构里的单向命令式关系过于遵循法令规章，缺乏弹性，从而导致“政府失灵”现象的产生。Merton提出官僚体制有一种“训练有素的无能”，组织成员倾向于收敛才华，并希冀在柔顺的保护伞下能获得升迁的机会。所以，在科层体制下，行政人员一定程度上只是组织中听命办事、缺乏目标理性的一颗螺丝钉。

（二）新公共管理以结果为导向的市场治理：内涵、优势与局限

新公共管理强调市场机制，认为“政府应该发挥领航者的特质，强调结果而非程序”，其核心价值为竞争、理性、交易、效率等。在组织策略层面，新公共管理强调竞争性，并希望通过组织外部的顾客来界定效率。在组织结构层面，新公共管理采取一种分权化的组织结构，是一种基于市场与环境导向的形态，强调运用价格与竞争来评估组织的产量及生产力，治理方法包括绩效测量、结果导向、成本收益以及将民众视为顾客。其伦理价值强调外部的效率观、责任的外部化以及追求公共组织的透明性，并以目的论导向的伦理学为基础。

以市场的观点来看，科层体制无法提供有效的诱因，以激励组织成员有效率地完成份内的工作，而市场治理结构能够重视成本，注重快速响应需求，同时鼓励创新。最重要的是，竞争可以促进组织活动、资源与绩效之间的连结，对外部环境变迁所造成的冲击能够迅速反应和适应。然而，市场治理模式假定人是理性、自利的动物，忽视了人与人之间的伦理关系，忽略了公民的互动参与。JohnStewart提出新公共管理存在私人部门模式的危险、普遍主义的危险、组织变迁中的不均衡、治理分割化、缺乏系统性观点而衍生系统设计的弱点、过度强调目标和确定性的假定等七种危险。

（三）新公共服务以参与为导向的网络治理：内涵、优势与局限

新公共服务是“以信任作为维护秩序和协调的工具，其核心价值为公民精神、合作模式、策略理性、对话理论等”。由于受到协商民主政治思潮的影响，它将治理设定为网络与社群治理，强调通过组织内部成员的创新与自主性的发挥以达成组织的目标。然而，该模式也有其局限性。首先，由于社群组织成员趋向于多元性，很难形成一个团体一致的信念与价值，更难追究彼此的责任与义务，反映在治理过程中，就是政策方向无法达成一致的共识。其次，当问题的规模越大或者越复杂时，就必须留给专业经理人依照专业能力来处理。此外，社群的集体利益与个人利益经常出现分离的现象，这种微观失调与宏观调控如何解决也是重要问题。新公共服务模式下的组织结构呈扁平形态，强调政府仍有其不可或缺的功能，且政府应以策略的方式提供多元化的公共服务，通过更具弹性的服务、参与、同理心等方式解决问题。其伦理价值强调公民参与下的公共利益。

网络治理模式最大的贡献在于，它能突破正式组织的决策框架，使政策协调过程更具弹性，同时也开放政策社群参与决策，借此增进政策参与团体的顺服度，进而强化政策执行的绩效。

二、治理网络：城市社区治理创新的整合逻辑

治理理论强调一种自我组织的、组织间的网络。有学者认为，“社会的复杂网络结构范型，既是社会治理产生的必要结构，又是社会治理作用的对象，还是影响社会治理绩效的重要机制。”城市社区治理需要构建一个网络，需要将科层一效率、市场一竞争、网络一参与这三种治理模式镶嵌结合，即通过科层的规则确保稳定与公平、市场竞争确保弹性与机会，更需要关注外部的整合连结、基层公民的感受以及基层公民直接参与。同时，还需要逐步调整三种治理模式原有的分配结构，由传统的重视科层治理模式，转向新公共管理强调的市场治理模式，更要强化社群网络治理模式的地位。

（一）城市社区治理网络的整合方式

国外学者以国家权力转变为基础提出了多层次治理的模式，认为在治理过程中可由向上治理、向下治理及向外治理三个方向来进行。整合方式主要有政府自己主导、网络合作伙伴主导两种。

1.由上至下的城市社区主导的整合。由城市社区自己来推动网络的整合，是一种由上至下的整合途径。过去城市社区面对直接的问题都是由自己来解决，这就需要各种专业的人才进行处理，成本自然增加。现在治理网络的提出，就是要求城市社区通过整合机制，选择一些伙伴建立网络的联结关系、监督管理关系，将每一个伙伴视为一个节点，通过节点再去连接次要的伙伴提供原本由政府提供的公共服务。这种治理网络模式，主要是将城市社区从一个行动者的角色转换到管理者，“政府必须动员网络中其他组织参与、协商和合作，发挥的是推动者、规制者以及标准设定者的作用，而非起着直接提供者或决定具体方向或服务内容的作用”。

2.由下至上的协力伙伴主导的整合。该模式要求城市社区去雇用一个专业化的管理者，代替城市社区提供原有的公共服务，这种公共服务通常是大范围类型的服务。因为治理能完成的事情不一定使用政府权力，亦不一定要由政府来发动或运用它的权威，而是看政府是否能够运用其他的管理方法和技术，对公共事务进行更好的操控和引导。显然，这种方式要求城市社区通过一个主要的伙伴，将责任交付于主要的合作伙伴，整合整个公共服务的网络关系。即城市社区成为消费者或出资者，主要伙伴则需满足政府有关公共服务的需求。

3.第三部门模式。该模式是由城市社区雇用较有独立性的团体，协助城市社区建立治理网络。通常是利用第三部门的协助来处理一些较为棘手的问题，例如青少年教育、社会福利等。这些社会问题直接由城市社区提供未必能得到公民的认同，而通过独立性或中立性的团体组织，协助城市社区发挥其原有功能，去建构治理的网络与整合网络内的各种关系，可以减轻城市社区相关部门的压力。

（二）城市社区治理网络的整合理念

城市社区治理网络的整合需要融入市场竞争、结果导向以及直接参与的公民意识，使得治理不仅可以提升效率，而且可以提升社区、公民存在的意义与价值。

1.强调结果导向。结果导向要求公共管理者去追踪服务传递的经营绩效，提供必要的信息去创造策略以改善服务。因此，城市社区治理要通过评估测量组织的内部管理与服务来判断各部门绩效的水平，具体可分为满意度、工作完成时间周期、成本及使命任务等四大方面。这就要求城市社区在考核指标的设定上要尽量以结果为导向，不仅重视内部资源管理绩效，也要重视公共服务执行后的外部影响绩效，即重视行政运作与服务提供方面对公民的影响力与顾客满意度。要特别重视顾客满意度调查的部分，通过满意度的反馈来了解策略目标与绩效成果。之后，城市社区可根据这些成果导向的数据资料来进行考核，决定绩效薪资，也可以进行工作计划、工作流程与监控方面的调整。

2.强调市场竞争导向。将市场机制纳入治理网络，目的不是要取代政府的治理角色与职能，而是假定市场竞争机制能够活化公共组织的机能，将政府公共服务的提供方式修正转换至接近纯市场的方向，让公共服务有更大范围的多元选择。除了可能是任何的私营公司、非营利组织，公共部门仍是考虑的选择之一，并且强调效率与顾客满意是最重要的价值。之所以通过市场机制而不是原来单纯科层式的报告与管制监督手段，目的是让城市社区行政人员在理念及行动上更像私营部门人员，在行政运作与公共服务的提供上，使行政人员有兴趣与动力去研究花费最小成本、处理顾客抱怨等，最终促使城市社区行政运作得到有效率的质量改进。

3.强调公民参与导向。将公民社会组织与公民参与加入城市社区治理创新的过程中，能够在管理者与被管理的公民之间建立起桥梁。一方面，随着现代社会快速变迁，公民需求越来越复杂多元，而由于社会问题的复杂化、财政资源的相对不足等因素，政府势必难以满足所有公民的需求，这就需要将政策与服务的传送通过私营部门协助，甚至委托他们来全权主导。城市社区需要将治理网络视为政策与服务的传递管道，必须通过网络管道的联系来运作，即将民间各部门视为网络管道节点，管道中各节点——公共部门、私营部门、第三部门、小区组织等通过资源的交换与依赖，持续传递公共服务，最后到达公民的手中。另一方面，随着生活质量与教育质量的提升，公民也开始有余力去关心社会公共议题。学者们普遍认为，通过协商式、充分对话的参与，公民才有机会深思熟虑地提出草根的关切，促进政府的施政方向更贴近公民的需求，而且公民的参与必须是一项具备充足信息的、自在的、便利的、充分对话的、高质量的公共参与，以实现“对于公共利益的每一项公共事务，参与的每个治理主体都能够平等地发表意见和积极地采取合作行动”的目标。治理网络以这样的方式运作，公民就能够摆脱在网络中被动的角色，不再是仅仅等待接受由网络所传递来的公共服务，而是转为积极地主动参与网络内的运作，参与政策的制定，或监督政策的执行乃至绩效的评估。

三、运作策略：城市社区治理网络的建构

应当把网络治理理解为一种运作的过程。网络治理由两个或两个以上的社群所联结形成，通过社群间的彼此合作互动，达成共同目标。“多元治理主体的并存，决定了某一个治理主体主宰、支配和控制其他治理主体是一种不合理的现象，而后治理主体间的平等互动和合作就成为一种必须加以接受的治理模式。”在这种治理网络中，政府不再是政策过程中的主导者，私人企业、非营利组织、一般公民等不但成了治理网络的参与者，而且角色地位也与政府相对对等，传统的政府主导的由上而下的金字塔形态，逐渐演变成由上而下、由下而上地交互协商沟通的网络形态。这就需要在运作策略上注重结果导向的绩效管理、公私竞争机制以及公民直接参与，以追求多元利害相关人的参与及互动，强调重视公民的意见与反馈。

（一）建立结果导向及公民参与并重的绩效考核制度

城市社区治理的创新，需要鼓励各基层行政组织在建构绩效评估体系时，着力于组织文化及行政人员态度认知的培养，强化行政人员建立结果导向及公民参与并重的绩效理念。

1.绩效考核要强调结果导向。结果导向的绩效考核要求行政管理去追踪服务传递的经营绩效，响应顾客要求，并以绩效表现决定薪资的多寡。“在当前我国的社会治理体系重建过程中，首先需要解决的就是政府本位主义的问题，要从政府本位主义转向他在性，转化为社会本位。”这就要求城市社区各级行政人员树立一种为民服务“他在性”的价值和愿景，并将这些价值直接与绩效评估结合。具体运作中，城市社区不仅要加强对结果导向的绩效评估的宣传，让各机关及管理部门充分认识到结果导向的重要意义和作用，而且要结合人力资源开发、管理和训练等，降低行政人员对结果导向的排斥心理，为结果导向的绩效评估的开展创造良好的物质基础和制度环境，最终将结果导向固化在城市社区组织文化中。

2.绩效考核要强调公民反馈。可以使用小区态度调查、机关管理调查等来分析公民对服务的满意度。绩效考核关注公民意见反馈与满意度，可增加与公民交换意见的频率以帮助强化公共认同，也为公民参与社区治理开辟管道。所以，在城市社区考核指标的设定方面，不仅要重视内部资源管理绩效，而且要重视服务执行后的外部影响绩效，即重视行政运作与服务提供方面对公民的影响力。

3.绩效评估系统要纳入公民意见。以往城市社区在进行绩效评估时，范围往往仅限于政府系统内部。封闭的模式导致政府与社会隔绝、政府目标对社会公民需求及期望的偏离。因此，城市社区在改进绩效评估系统时，可将公民纳入绩效评估过程，让公民能表达意见，以顾客意见卡、顾客满意度调查的方式，调查公民对公共服务的满意度。当然，城市社区在提供公共服务的过程中，就可采取听证会、公民会议等方式广泛征询公民意见。

（二）通过公私竞争机制提升公共服务质量

在理论上，公私竞争制度可以说是市场治理模式运用于政府部门的极致表现，除了为保障公共利益所保留的核心职能外，其余各方面的职能均转换为一般私营部门的提供者。

1.鼓励公共部门行政人员与其他潜在服务供应者竞争。市场机制引入公共服务领域，可以刺激过去绩效不良的公共服务部门。公共服务部门与私营部门一同竞标，在公、私部门双方竞争之下，将会刺激产生更好的服务计划，并可将竞标计划书所提出的合约内容作为往后绩效考核的依据。这样，无论是公共部门凭借过去的经验以及对于成本结构、公民服务需求更加清晰等优势在竞标中胜出，还是以营利为目标的私营部门胜出，都有助于降低成本、提高效率，最终让公民受惠。

2.协助公共部门在公私竞争制度间保持平衡。城市社区治理，需要帮助公共部门行政人员在最适当的情况下提升公共服务上的竞争力。如果公共服务竞标的最终结果为私营部门中标，城市社区也要采取一些策略和措施以减缓行政人员工作被取代造成的冲击。比如，可以要求私营部门在投标计划书中注明，当私营部门的公司赢得了合约，创造了一些工作机会，则这些职位应该优先提供给城市社区里被取代的行政人员。

（三）拓宽公民参与及意见表达的渠道

当前城市社区治理一般缺乏公民参与公共政策过程，如政策制定、政策执行及政策评估等。而通过多元的公共参与，公民、小区、社会团体等可以通过集体的方式，主动提出多项主张，并通过对行政绩效进行监督的直接参与式民主，可以让原有沟通地位、资源与信息不对等的单向的说服转向双向的、对等的、实践的沟通，达到充分沟通的目的。因此，城市社区应扮演的角色除了尽其本份进行创新以强化治理能力外，也应该为公民、小区、社会团体等建构影响决策的机会与渠道，使之与社区管理者形成新的治理运作关系。

1.设立一种收集民意的基层组织。城市社区可以通过小区管理委员会，或者社区虚拟论坛，搜集小区居民的态度意见，找出公民认可的重要需求。这种基层组织可以促进小区自主运作，通过小区力量维护环境、小区安全、社区照顾、小区教育等功能，是对政府功能的有效补充。另外，在每一个行政区中，也可以设置一名专职顾问，为行政区内的小区提供咨询服务，对小区的各种问题提出建议，为小区居民提供政府小区服务项目等，以加强政府与小区居民的沟通，催化小区居民、政府之间的网络连结关系。

2.鼓励非营利组织参与基层治理运作。应积极鼓励非营利组织协助参与小区事务及小区营造等活动。可以通过财税政策，不仅要以购买服务的形式对各非营利组织从事基层服务提供财政资金支持，而且要给予非营利组织特定的免税政策，以促进非营利组织参与基层小区的治理。

3.增加公民参与治理运作的渠道。在城市社区治理运作上，城市社区不仅需要充分公开信息，而且在每个阶段的政策过程中，城市社区应尽量通过不同区域、不同成员的多元公共参与，广泛咨询公民意见，包括议程设定、合法化、执行、评估等。更重要的是，城市社区需逐步开放部分业务给公民参与，为公民、小区、社会团体等建构影响决策的机会与管道，让公民、小区、社会团体等既可以通过单一窗口简单表达施政建议，也可通过集体的方式，提出多项主张并对行政绩效进行监督，最终与政府管理者间形成新的治理网络关系。