论行政公益诉讼诉前程序证明标准

缪淑妮　陶永强

摘 要：实践中，基于诉前调查规范化、诉前监督精准性及与诉讼程序有效衔接等多方面要求，有必要明确统一的诉前程序证明标准。具体而言，应当在综合考量检察权与行政权边界、检察機关调查能力现状、待证事实差异和后续程序证明标准基础上，明确其证明标准，具体如下：在整体上将诉前程序证明标准明确为优势证据标准；以待证事实为基础，将公益受损明确为高度盖然性标准、行政机关监督管理职责及因果关系明确为排除合理怀疑标准、行政机关作为违法明确为高度盖然性标准、行政机关不作为违法明确为优势证据标准。

关键词：诉前程序 证明标准 待证事实 诉前调查

与诉讼程序相比，行政公益诉讼诉前程序（以下简称“诉前程序”）具有独立性，且为司法实践主流样态。但如何把握其证明标准，司法实践中有不同认识，有必要进行专门探讨。

一、明确诉前程序证明标准之必要性

（一）诉前调查规范化的要求

根据《人民检察院公益诉讼办案规则》（以下简称《办案规则》）第71条，在诉前程序中，检察机关需要围绕“国家利益或者社会公共利益受到侵害的事实、行政机关的监督管理职责、行政机关不依法履行职责的行为、行政机关不依法履行职责的行为与国家利益或者社会公共利益受到侵害的关联性”开展诉前调查。在不同证明标准指引下，所要调查内容、方式等存在较大差异，对诉前程序证明标准进行明确，可以确保诉前调查的统一规范。

（二）诉前监督精准性的要求

在诉前程序中，需要突出监督的精准性，否则，便无法有效维护国家利益或社会公共利益。此外，诉前程序实现精准监督，可以实现“通过诉前程序实现维护公益目的”最佳司法状态。司法实践中，诉前监督的精准性离不开诉前调查，而诉前调查则以证明标准为指引。由此，明确诉前程序证明标准，有助于提升监督精准性。

（三）与诉讼程序有效衔接的要求

诉前程序在司法实践中占据主导地位，但这并不排斥诉讼程序。当诉前程序功能失灵时，有必要进入诉讼程序。此时，诉前调查收集或保全的有关证据，即成为后续提起诉讼的支撑和保障。如果在诉前程序中缺乏明确证明标准，仅依靠办案人员经验收集证据材料，很可能会因证据不全而导致程序衔接出现问题。基于此，明确诉前程序证明标准，并以此为指引进行证据收集，可以实现与诉讼程序有效衔接。

二、明确诉前程序证明标准的考量因素

（一）检察权与行政权的边界

在诉前程序中，检察机关应当在法律规定的职责范围内行使职权，严守检察权与行政权的边界。具体来说：

1.检察权的谦抑性。检察机关主要职责在于监督行政机关依法履职，因此，在行使权力的时候应当秉持谨慎和克制，不能逾越宪法和法律规定的界限，代行行政机关的有关职权。［1］

2.检察权的程序性。作为法律监督权，检察权本质是一种程序性权力，即其行为具有提示性、建议性效果。［2］检察机关仅需通过法律监督启动相应程序即可，至于后续调查、处理等，均由行政机关进行负责。

3.行政权的专业性。在社会治理方面，行政机关更具专业性，由行政机关制定方案，对维护国家利益和社会公共利益更有益处。

（二）检察机关调查能力现状

1.法律支撑不足。修订后的《人民检察院组织法》第21条对检察机关的调查核实权进行了明确，并确定了相关单位的配合义务，但由于其属于检察机关内部法律且规定内容较为模糊，导致该条款刚性不足。

2.办案人员短缺。受制于人员编制较少等原因，多数基层检察院存在人员力量薄弱问题，“案多人少”矛盾突出。

3.技术支持滞后。当前，办案人员调查取证的技术装备相对滞后，多数只能通过直观判断对相关问题进行判定并固定证据，导致无法深入判断。此外，对于检测、鉴定、评估等，专业机构少、费用高等问题仍是实践中的困扰。

（三）待证事实的差异

1.待证事实的重要程度。针对纷繁复杂的待证事实，如果一味要求查清，达到排除合理怀疑证明标准，显然不现实。应当对待证事实的重要程度进行区分，投入大量的时间和精力调查相对重要待证事实，以求达致较高证明标准。

2.待证事实的可证程度。所谓可证程度，是指待证事实的证明困难程度。受制于认识方式、认识能力和认识技术等多方面因素的影响，针对不同的待证事实，可以证明的程度存在一定差异，证明标准也有差异。

（四）后续程序证明标准

随着调查逐渐深入，办案人员对案件事实的认识也逐步提高，相应证明标准也应逐渐提升。具体到行政公益诉讼案件中，诉前程序证明标准应当低于诉讼程序证明标准。而且，诉前程序和诉讼程序之间还有行政执法程序。因此，对诉前程序证明标准的考量，应当在明确行政执法程序和诉讼程序证明标准的基础上，确定证明标准。

三、构建诉前程序证明标准的应然路径

理论上，证明标准主要有几种类型：一是“排除合理怀疑”，要求对待证事实达到100%证明程度；二是“高度盖然性标准”，一般要求达到80%以上证明程度；三是“优势证据标准”，一般要求达到50%以上证明程度。根据证明标准分类，综合考量以上因素，诉前程序中，应从宏观和微观两个层面对其证明标准进行把握。

（一）宏观层面：作为诉讼程序的证明标准

在宏观层面，应当将诉前程序视为一个单独诉讼程序，认定其证明标准。

从诉前程序自身特点来看。检察权具有谦抑性和程序性特点，这决定了诉前程序应当采取优势证据标准。这是因为，如果把诉前程序证明标准明确为排除合理怀疑或高度盖然性标准，则检察机关会尽可能查明真相，而行政机关无需另行调查便可以对相关问题进行处理。如此，检察机关显然代行了行政机关职能。而采取优势证据标准，证明有关情况出现可能性更大，督促行政机关调查并解决有关情况，显然更加符合检察权行使要求。

从诉前程序与后续程序进行对照的角度来看。行政执法程序的核心意旨在于促进社会治理，为确保精准性，行政机关应当对涉案事实进行充分调研，并应达致高度盖然性标准或者排除合理怀疑标准。行政公益诉讼为行政诉讼的一种特殊表现形态，且更加突出对公共利益保护，因此，其证明标准应当高于或者等于行政诉讼的证明标准。司法实践中，行政诉讼证明标准居于刑事诉讼证明标准和民事诉讼证明标准的中间。［3］而刑事诉讼证明标准为排除合理怀疑，民事诉讼证明标准为优势证据标准，因此，行政诉讼证明标准应当为高度盖然性标准，相应地，行政公益诉讼证明标准则至少为高度盖然性标准。在明确以上两个程序证明标准的基础上，应当将诉前程序证明标准界定为优势证据标准。

综上所述，在宏观层面，诉前程序的证明标准应当明确为优势证据标准。同时，还应当根据诉前程序具体情况对优势证据标准进行动态掌握。具体来说：一方面，从待证事实重要程度来看。越是标的额大、社会影响大的案件，其证明标准应当更高。另一方面，从待证事实的可证程度来看。越是证明难度高的案件，其证明标准应当更低。

（二）微观层面：基于待证事实产生的证明标准

1.公益受损的证明标准。一方面，对公共利益受损的证明有一定证明难度，过高的证明标准恐怕难以实现。［4］另一方面，作为启动诉前程序的首要前提，公益受损状态理应在一定程度上被证明，其证明标准不应过低。否则，仅以公益受损这一笼统表述启动诉前程序，检察机关法律监督缺乏底气且监督意见有不被采纳风险。综合来看，针对公益受损现状，可以采取优势证据标准。也即，在检察机关提供相应证据后，行政机关相信公益受损可能性大于没有受损可能性，并基于此开展后续调查。

2.行政机关监督管理职责的证明标准。从诉前程序目的来看，其主旨在于督促行政机关依法履职，如果无法精准查找到相对应行政机关，则可能出现检察建议发送对象错误情况，破坏公益诉讼制度根基。因此，无论是公开文件所确立的行政机关职责还是内部文件所确立的行政机关职责，证明标准应是一致，而且为排除合理怀疑这一标准。

3.行政机关不依法履行职责的证明标准。在司法实践中，行政机关违法履职可以分为作为和不作为两种情况，其证明标准存在差异。

首先，行政机关以作为形式违法履职。笔者认为，可以将其证明标准设定为高度盖然性标准。理由如下：一是在全面依法治国大背景下，行政机关以作为形式违法履职情况少、影响大。针对此类情况，通过借调、组建专案组等方式，可以在很大程度上补充公益诉讼部门办案力量，不宜将优势证据标准作为指引。而且，设定较高的证明标准，尽可能收集证据材料，也有助于检察机关对行政行为进行监督。二是作为违法表现为行政机关积极主动采取了一些措施和手段，产生了相对较多证据材料，检察机关获取证据可能性较高，设定较高证明标准有现实可能性。三是行政机关作为违法通常与腐败、渎职等违法犯罪行为杂糅，较为错综复杂。以此为出发点，检察机关深挖可能收集的证据材料，通过移送监察委等方式，有利于强化法律监督刚性。

其次，行政机关以不作为形式违法履职。由于不作为违法无法产生很多证据材料，其可证程度不高，不应设定过高证明标准。同时，基于监督的权威性和精准性，过低证明标准亦不可行。笔者认为，应当将不作为违法履职证明标准界定为优势证据标准。换言之，只要有证据证明行政机关不作为违法履职可能性更高，檢察机关便履行完证明责任。

4.因果关系的证明标准。行政机关不依法履行职责的行为应当与国家利益或者社会公共利益受到侵害具有关联性。对于该待证事实，笔者认为，应当将其证明标准明确为排除合理怀疑。理由如下：一是基于监督的精准性，只有明确因果关系，才可以对行政机关进行有效追责。二是基于监督的权威性，只有将因果关系进行明确，进而向相对应的行政机关发送检察建议，才能做到有效监督，进而体现检察监督权威。