军地检察公益诉讼协作工作探索

河北省人民检察院课题组

摘 要：近年来，军地各级检察机关依法加强协作，在军地检察公益诉讼协作工作方面做了有益探索并初显成效。但是军地检察公益诉讼协作工作在相关法律依据、均衡发展、办案线索收集和运用以及人才配置等方面存在着短板和不足，对此，要完善军地检察公益诉讼协作层面的立法，着力抓好“线索发现”关键环节，还要拓宽案件范围和办案领域，以点带面提升协作质效以及加强军地检察人才队伍建设。

关键词：军地检察 公益诉讼 协作

当前，涉及侵犯军人权益、破坏军事设施、侵占军用土地、危害军事和国防安全等问题屡见不鲜，而这些问题大多数属于军地互涉，虽然权益受损方在军队和国家，但责任承担主体往往在地方，故而亟需军地检察机关联合办案，形成保护合力，让军地公益诉讼协作优势得到最大限度发挥，部队战斗力得以提高。

一、对军地检察公益诉讼协作工作探索成效

近年来，军地各级检察机关依法大胆尝试，在军地检察公益诉讼协作工作方面作了有益探索，并初显成效。

（一）高点定位军地检察协作方案

作为跨行政省（区）并覆盖战区内其他军兵种的协作组织形式，在协作层级上，分为区域协作和地域协作两个层级，分别设置省（区）军地检察机关协作中心和省（区）协作工作领导小组。［1］工作内容从办案合作延伸到法律文化交流、队伍素质共同提高等方面，拓展了军地检察机关的协作领域。

（二）军地检察机关联合发文

军事检察院和地方检察院通过前期磋商交流意见，针对协作方式方法或某类案件的办理联合会签发文，形成工作范式。省一级的，如河北省人民检察院和石家庄军事检察院会签了《关于开展军地检察机关公益诉讼协作工作的意见》；市一级的，如张家口市人民检察院和石家庄军事检察院签署了《服务保障冬奥会检察公益诉讼专项活动实施方案》；县区一级的，如张家口市怀来县人民检察院、承德市隆化县人民检察院和石家庄军事检察院签署了《英雄董存瑞軍地跨区司法保护联席会议实施办法》等。

（三）联合开展专项监督行动

在军事设施保护、英烈权益保护、保障军人军属合法权益方面，联合开展专项监督行动，确保国家和人民安全。如开展河北省“守护海洋”检察公益诉讼专项监督活动、英雄烈士纪念设施保护专项监督行动等。军地检察机关通过认真研究相关领域具有普遍性、代表性的突出问题，及时推荐推送指导性案例和典型案例，以某类案件个案的办理推动整个行业或领域系统治理，实现了军地融合办理一案、治理一片的效果。

（四）建立运行联合磋商机制

军地检察机关坚持定期分析形势、研究对策，特别是在生态环境和资源保护、英雄烈士保护等方面，把主动权牢牢掌握在手中，对侵占军用土地、破坏军事设施、扰乱军事行动等涉军公益诉讼案件加大办理力度，依法依规办理军队和地方互涉案件。同时积极拓宽新的领域，如办理损害国防资产、毁坏军队形象声誉、侵犯军人地位和权益保护等方面的公益诉讼案件。通过涉军案件“绿色通道”、军人军属司法救助、退役军人权益维护等不同方式，前期采取联合磋商机制及时高效介入，维护国家和军事权益。

（五）开展特定领域研判活动

军地检察机关就特定领域问题积极开展多种形式研判活动。一是就地方辖区内驻军单位军事利益受损线索进行分析梳理，并对案件线索移送、联合执法调查等问题展开深入交流。二是针对革命历史文化遗产保护，召开“保护革命历史文化、传承红色基因”检察公益诉讼联席会议，持续推进红色资源保护公益诉讼活动。三是针对在校大学生在微信群发布侮辱戍边英雄烈士言论问题，军地联合召开听证会，共同调查取证，保护英烈名誉荣誉。四是针对扰乱影响军事运输安全的“黑飞事件”，就机场净空问题整治开展研判。五是为维护军人依法优先出行权益，军地检察机关对辖区内公交车站、地铁站等落实军人权益问题进行研判。六是军地检察机关就部队在军事设施保护、机场净空保护、军用土地保护、营区周边环境治理等方面问题进行交流研判。

各地在开展军地检察公益诉讼协作工作方面尽管做了有益探索并取得一定成效，但仍然存在着一些不容忽视的问题需要解决。

二、军地检察公益诉讼协作工作方面存在的问题

军地检察公益诉讼协作工作方面存在的问题，既有宏观层面的，也有微观方面的。

（一）军地检察公益诉讼协作相关法律法规不健全

从党的十八届四中全会提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，到党的十九届四中全会对“拓展公益诉讼案件范围”作出部署，再到2020年4月最高人民检察院、中央军委政法委员会印发《关于加强军地检察机关公益诉讼协作工作的意见》和2022年1月最高人民检察院印发《关于加强新时代军地检察机关协作若干问题的意见》，可以看到开展军地检察公益诉讼协作尽管有了一些依据，但是还未上升到法律层面。近年来，军地检察机关在推进一体化办案模式方面做了有益尝试，实现了在公益诉讼领域检察资源的有机整合，但是军地检察公益诉讼一体化办案模式不仅缺乏具体实践，更是存在着很多制约因素，如人员交流、线索移送、案件调查、诉前程序、提起诉讼等环节实现一体化，既没有立法层面的规定，也没有特别明确的指导意见，更没有现实做法可借鉴。因此军地检察机关一体化办案需要改变现有模式进行工作的创新。如某一危害环境类涉军公益诉讼案件，军地检察机关作为主体在环境保护案件公益诉讼中胜诉，这时案款的保管和使用问题必然提上议事日程，而军事检察机关对涉及地方的案款如何合理使用、由谁来监管使用、检察机关作为宪法明确规定的法律监督机关如何发挥监督职能等问题，都需要立法作出明确规定。

（二）办案线索的收集与运用存在堵点

1.线索发现难的问题没有得到有效解决。军地检察公益诉讼涉及的案件都与维护国防和军事利益息息相关，最有发言权的是广大官兵，但由于部队封闭体制和作战职能的制约，大多数部队的基层官兵对检察机关的职能没有特别明确的认识，对什么是公益诉讼、哪些涉军案件能够提起公益诉讼更是知之甚少。长此以往，当军队形象声誉或军人权益得不到维护，甚至国防和军事利益受到威胁，部队却意识不到可以通过军地检察机关联合提起公益诉讼的方式来维护权益，造成检察机关军地公益诉讼案件少。

2.案件查处取证不能体现及时性和有效性。因为军事保密的需要，许多部队单位对外不能使用自己的名称和番号，只能用代号，导致地方检察机关对有关线索的判断无法做到准确及时，极易错失查处良机。

3.军地两级检察机关沟通协调存在障碍。由于网络风险和军事涉密，军事检察机关无法加入检察专线网，军地互涉案件的网上实时传输的效果也就不能实现。因此，不仅线索难以掌握，即使在案件办理过程中，调查取证与沟通协调难度也比一般案件要大很多，增加了军地协作办案的难度系数。

（三）军地检察公益诉讼办案发展不均衡

1.办理案件类型单一。从公益诉讼案件上来说，英烈权益保护、红色资源保护案件较多，其次是军事设施保护、军事训练安全案件，而有些案件极少涉及，如国有财产以及国有土地使用权出让领域，由于背后利益链条复杂，立案较少。

2.办案领域不均衡。在涉军公益诉讼案件中，占比较高的是行政公益诉讼，民事公益诉讼偏少。之所以出现这种现象，和军地检察公益诉讼规定的案件范围有关，因为所规定的生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让和英雄烈士保护等领域，在实践中都和地方部门履行管理职责有关，所以行政公益诉讼案件数量较多，民事公益诉讼案件较少。

3.办案地域不均衡。有的地方军地协作机制发挥作用大，双方动态交流，开展专项行动，案件办理愈合作愈成熟。而有的地方军地检察机关之间没有合作机制，更没有联合办案。由此出现地域发展不平衡的问题。

（四）军地检察机关人才配置短板影响公益诉讼协作

检察事业发展需要有一支高素质的检察人才队伍，尤其是检察公益诉讼工作更是如此。办理公益诉讼案件的检察官既要从宏观上把握大势，善于发现案件线索，又要从微观上精于调查取证，还要具有缜密的思维和雄辩的口才，来应对出庭参加诉讼。军地公益诉讼案件的检察官既要掌握专业的法律知识，又要有办理军地检察公益诉讼涉及的环境、食药等专业性知识，对检察官整体素质要求之高可见一斑。目前公益诉讼案件办案力量明显不足。一是在人员安排上存在差距。市级以上检察院民事、行政、公益诉讼具体业务职能部门大多单设，对工作的要求变得更高、更细，但却没有足够数量的检察人员；二是专业化程度不高。基层检察院由于人数相对较少，不具备民事、行政、公益诉讼检察部门单独设立的条件，干警对民事、行政、公益诉讼检察业务都懂一点，但都不精通［2］，尤其是面对重大、复杂、疑难案件时，应对能力存在较大缺陷。三是军事检察机关人员配备本身就少，开展公益诉讼办案的人才更是少之又少，因此亟需加强检察人才队伍建设。

三、完善军地检察公益诉讼协作工作的建议

加强军地检察机关公益诉讼协作，是贯彻落实习近平法治思想的必然要求，是传承我党我军政治优势的时代要求，是新时代新征程上军地检察机关履行法律监督职能的共同需求。针对以上军地检察公益诉讼协作工作在立法层面、办案线索收集和运用、办案发展不平衡、人才配置等方面存在的短板和不足，提出以下完善建议。

（一）完善军地检察公益诉讼协作层面的相关法律法规

在各地开展军地公益诉讼生动实践的基础上，可以探索出台更高层面的立法依据，如对英雄烈士的保护，2018年5月1日开始施行的《中华人民共和国英雄烈士保护法》将检察机关提起公益诉讼入法，再如对军人地位和权益保障，2021年8月1日施行的《中华人民共和国军人地位和权益保障法》将“人民检察院提起公益诉讼”的规定入法。下一步，可以探索在维护国防和军队权益方面更多体现军地检察协作领域的公益诉讼入法，尤其是对一体化办案机制的人员交流、线索移送、案件调查、诉前程序、提起诉讼等环节运行以及案款的保管使用等方面作出明确规定，便于军地检察机关高点定位，积极主动，履职尽责。总之要坚持法治原则，即检察公益诉讼视域中的国防和军事利益，须符合“公共利益”的基本条件，要防止动辄以涉及国防和军事利益为由扩张案件范围造成检察权错位［3］。

（二）着力抓好“线索发现”关键环节

抓好“线索发现”关键环节，要综合采取以下措施：一是军地检察机关建立健全举报线索联系协作机制，相互通报机构设置情况与具体管辖划分及职能定位。二是探索建立对“已有线索”的案件进行释明宣传机制。对于已经办理完结的案件进行总结，并就该个案线索的发现进行归纳并广泛宣传，要通过典型案例发布让大家知晓类似案件属于公益诉讼，引领官兵提供有效线索，运用法律武器维护国防和军事利益，让每一个案件的办理不仅体现法律效果，还要体现良好的社会效果。三是建立联席会议机制。军事检察机关与案件管辖地市级检察院要定期召开联席会议，汇总受理、移送和查处军地互涉案件举报线索情况，適时交流经验和做法。四是建立联合督查机制。军队检察机关和地方检察机关可以依据案件类别定期对军地互涉案件的线索及办理情况开展专项督促检查活动，使公益诉讼案件的协作常态化。

（三）拓宽案件范围和办案领域，以点带面提升协作质效

在拓展案件范围方面要始终坚持问题导向。紧贴危害国防和军事利益问题开展军地协作，除了在生态环境和资源保护等领域涉军公益诉讼案件中加强协作，积极拓展公益诉讼案件范围外，还要对侵占军用土地、破坏军事设施、干扰军事行动、保护国防资产等案件积极稳妥办理。在重点领域方面要开展专项行动：一是开展军事禁区保护专项行动。协调有关地方单位维修边防设施和巡逻道路，推动地方有关机关设立警示标识，加强边境国防和军事设施保护。“个别人员对军事基地、军舰、军机等通过观察、拍照、记录的方式进行情报观测搜集，通过分析案件特点、犯罪诱因，提出有针对性的防范建议”［4］。二是开展军用土地保护公益诉讼专项行动。三是积极开展军人权益保护专项行动。四是着力开展英雄烈士和红色资源保护专项行动。通过开展这些重点领域的专项行动，在工作中发现新问题，找准新方法，以点带面扩大效果，推动军地公益诉讼协作工作向纵深发展。

（四）加强军地检察人才队伍建设

新时代对军地从事公益诉讼检察人员提出了新要求。如何适应这一要求，立足岗位大显身手，是一个严峻的考验。针对军地检察人才队伍方面存在的短板，需要在三个方面下功夫。首先，军地检察机关领导都要高度重视军地检察公益诉讼协作工作，一定要站在国家和军队建设全局的高度，时刻牢记“国之大者”，以立足巩固党的执政地位的高度和视野来看待军地检察公益诉讼协作，不能片面地把军地检察协作简单看成是业务协作，而是包括队伍素质共同提高、形成法律职业共同体等内容，切实将公益诉讼检察队伍配齐配强。其次，要立足政治素养的提升，组织军地检察人员认真学习习近平新时代中国特色社会主义思想，尤其是用习近平法治思想武装头脑，在政治上始终保持清醒，做一个明白人。再次，要通过同堂培训、岗位练兵、共同研讨等多种有效的形式，努力提升队伍的专业化精细化水平，培养出更多既精通公益诉讼检察业务，又善于沟通协调的高素质检察人才，以更好适应军地检察公益诉讼协作工作的新需要。