城市绿色治理何以可能？

叶林　邓審彬

摘要：中国力争在2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和的目标，为此，需要推动经济社会的系统性转型。作为人口、资源等各类要素的集聚地，城市已成为我国碳排放的主要来源。随着经济和社会的发展，我国高度重视生态文明战略，积极推进城市绿色发展的政策体系，以实现城市治理目标和城市治理体制的转型。碳达峰和碳中和目标不再只是环境领域的话题，而是新时代下中国城市高质量发展与治理的新要求。在传统上，我国城市发展一直依赖于高能源消耗、高污染排放的经济增长模式，忽视了生态文明对生产力和经济发展的促进作用。为构建城市绿色治理模型，需要融合价值理性和工具理性，形成政府、企业和社会共同参与的绿色治理理念，引导城市的绿色转型，促进城市的低碳发展，从而实现城市能源系统转型、居民生活方式绿色转型、产业结构高质量转型的新时代城市治理目标。

关键词：城市治理；绿色治理；双碳目标；低碳发展

中图分类号：X321    文献标识码：A   文章编号：1009 3060（2023）03 0079 09

一、引言

城市是人口、交通、建筑、工业等各类要素集聚的场所。快速的城市化进程在为经济社会带来繁荣的同时 ， 也带来了一系列环境问题 ， 其中最为突出的就是气候变化和碳排放的相关问题[1]。自18世纪工业革命以来 ， 化石燃料为工业生产带来了更高的效率 ， 成为人类社会发展不可或缺的资源 ， 但也引发了一系列环境污染问题。20世纪中期 ， 面对全球人口规模剧增、传统能源消耗过快、经济增长等因素带来的环境压力 ， 人们开始反思“增长是否等于发展”这一问题。由此 ， 在联合国的倡议下 ， 各国对全球经济发展和环境保护的相关议题展开讨论 ， 并对可持续发展战略达成共识 ， 在发展经济的同时 ， 兼顾生态环境的保护。与此同时 ， 随着美国重新加入《巴黎协定》， 已完成工业化进程的欧美发达国家纷纷聚焦清洁能源转型。

2020年9月 ， 我国在第七十五届联合国大会上向世界郑重承诺 ， 中国二氧化碳排放力争在2030年前达到峰值 ， 实现“碳达峰”， 继而争取在2060年前实现“碳中和”目标（以下简称“双碳”目标）， 成为全球治理、建设人类命运共同体的典型范本 ， 承擔了重要责任[2]。我国一直以来高度重视生态文明建设和绿色发展。党的二十大报告提出 ，“积极稳妥推进碳达峰碳中和”， 强调“实现碳达峰碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革”， 明确了“双碳”目标的战略地位及其带来的深刻变革。

从全球各国的碳治理经验来看 ， 城市地区的碳排放量占各国总排放量的75% ， 中国的数据则达到80% ， 主要来源于建筑、交通、能源等领域[3]。2021年 ， 我国能源消费总量为52.4亿吨标准煤 ， 高度集中在城市 ， 其占比高达85%[4]。与此同时 ， 虽然经过多年努力 ， 我国在能源强度建设方面取得巨大进展 ， 但煤炭消费比重仍高达56% ， 占据了70%以上的碳排放量[5]。经济的发展离不开能源消耗 ， 我国经济发展中长期存在的化石能源消耗占比偏高的问题势必会导致二氧化碳排放量的进一步提升。达成“双碳”目标并不是放弃经济发展 ， 而是强调如何兼顾经济发展和碳排放的目标 ， 这成为我国进一步发展急需探讨的话题。因此 ， 作为碳排放的主要来源 ， 城市是双碳目标实现的重要场域 ， 其发展模式对我国在全国范围内实现“双碳”目标起着关键作用。

在不同的时代和背景下 ， 城市的发展模式不同 ， 从而城市管理模式和治理理念也大不相同。控制城市碳排放总量 ， 离不开对城市能源消耗的控制 ， 而能源消耗不但取决于城市规模、人口数量、产业结构、居民消费观念等因素 ， 更离不开城市治理理念、体制及能力的支撑。目前 ， 根据我国的“双碳”目标 ， 从碳达峰到碳中和的时间仅有30年 ， 远远少于欧美发达国家的实现时间 ， 这对我国经济社会的发展提出了前所未有的挑战 ， 也为城市的进一步发展增加了更多约束。我国城市以往依赖于高能耗的发展模式已无法满足“双碳”目标的需求 ， 城市治理急需转变 ， 以确保“双碳”目标的实现。在城市低碳转型过程中 ， 治理理念的创新至关重要 ， 其不但引领城市治理模式转变 ， 也对城市的发展模式起着决定性的作用。在我国争取实现“双碳”目标的背景下 ， 如何实现经济高质量发展 ， 提升人民生活水平 ， 同时实现城市的可持续发展目标 ， 成为城市治理实务界和学术界急需探讨的命题。因此 ， 本文首先从治理目标和治理体制回顾我国城市治理转型历程 ， 并在此基础上提出我国城市在“双碳”目标下的绿色治理框架 ， 进而基于此框架展开讨论 ， 提出城市绿色治理的推进路径。

二、城市治理变革和绿色转型

城市治理是治理概念在城市场域中的应用和延伸 ， 是治理在城市环境中表现出的特性和运行方式[6]。我国城市治理可以从宏观、中观和微观角度进行定义。从宏观角度看 ， 城市治理是对发生在城市地域空间内的公共事务的整体治理 ， 旨在推进经济、社会、生态等方面的可持续发展 ， 其治理主体主要包括城市中的政府、企业、社会组织和居民。在中观意义上 ， 城市治理强调了城市公共事务管理中的政府职责 ， 涉及城市管理、规划、建设全流程中不同的政府部门行使的职权和责任 ， 并提供各项城市公共服务。狭义的城市治理是指各地城市管理部门的具体职责 ， 主要包括综合执法、环境卫生等服务。

“双碳”目标的提出 ， 对我国城市治理的理念和方式提出了新的要求和挑战。促进经济发展和能源消耗的脱钩 ， 实现城市的低碳发展 ， 需要城市治理目标和体制的根本性转变。与此同时 ， 数字技术的发展和居民公众意识的提升也丰富了城市治理的政策工具箱。因此 ， 本文从我国城市治理目标及其体制转型着手 ， 回顾改革开放以来我国城市治理的转型和特征 ， 以期提出符合中国城市可持续发展、有利于实现“双碳”目标的绿色治理路径参考。

（一）城市治理目标转型

地方政府不但是公共产品和公共服务的生产者 ， 还对经济发展模式起着关键作用。改革开放初期 ， 我国城市政府的工作重心主要为经济建设 ， 其治理目标也围绕着城市经济发展而展开 ， 主要是通过城市居民所在工作单位来进行社会治安稳定、道路修绣、环境卫生等方面的管理[7]。在这一时期 ， 城市政府着眼于提升城市短期的经济竞争力 ， 忽视了发展的可持续性 ， 未能充分重视社会和环境的均衡发展 ， 以及城市居民对环境治理的需求[8]。以经营城市土地来获取经济增长的方式 ， 虽然有力推动了我国城市的发展和改造 ， 但是也给城市文化和居民权益带来了复杂的影响[9]。

随着城市化进程的推进 ， 经济发展水平得到进一步提升 ， 原本基于单位的城市管理模式逐渐失效[10]。农村人口大量流入城市 ， 城市政府的管理职能也由简单的市政职能扩展为兼顾社会管理、公共服务、流动人口管理等的管理职能。然而 ， 城市间激烈的经济竞争使得这一时期的城市政府侧重城市运营 ， 以市场化机制配置城市资源 ， 寻求城市资产价值的增长。虽然这一时期的政府治理目标已开始将注意力转向城市居民生活条件的改善 ， 但仍是建立在经济利益目标基础之上的公共服务供给。随着城市人口的剧增和城市区域的扩大 ， 城市居民对公共服务的需求及对城市环境治理的要求不断提升 ， 城市发展逐步由单纯地强调经济发展向兼顾社会福社转变[11]。2015年 ， 生态文明体系建设首度被纳入国家发展五年规划当中。2018年 ， 我国宪法将经济工作和城乡建设、生态文明建设放在同等重要的位置上。党的十八大报告提出 ，“必须更加自觉地把全面协调可持续作为深入贯彻落实科学发展观的基本要求 ， 全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体总体布局”。党的十九届五中全会提出要“完善生态文明领域统筹协调机制 ， 构建生态文明体系 ， 促进经济社会发展全面绿色转型”。党的二十大报告提出“加快发展方式绿色转型。推动经济社会发展绿色化、低碳化是实现高质量发展的关键环节”。城市治理目标在强调经济发展的基础上开始重视环境治理。

（二）城市治理体制转型

伴随着城市治理目标的变化 ， 我国城市治理体制也经历了由城镇建设初期政府主导经济发展 ， 到市场化改革时期政府行政机制与市场机制并存 ， 再到政府主导、市场和社会力量合作参与经济社会建设的转变。

新中國成立初期 ， 城市治理的目标主要是提升城市的经济竞争能力 ， 治理体制主要是政府独立主导。这一阶段的地方政府在城市治理方面主要以落实中央政府提出的发展计划为主 ， 对城市发展策略、社会管理、经济建设等方面缺乏足够的自主权。与此同时 ， 由于中央及各地政府的目标集中在经济增长上 ， 环境问题并未受到足够重视。随着城市生产活动的增加 ， 环境污染事件引发了各级政府对城市发展过程中的环境保护问题的关注。1978年 ， 我国宪法首次规定“国家保护环境和自然资源 ， 防止污染和其他公害”， 为环境保护提供了法制基础。同年召开的十一届三中全会指出全国经济社会发展的重点转到社会主义现代化建设上 ， 环境保护领域的法制建设逐步完善 ， 并被确定为一项基本国策。1989年 ， 第三次全国环境保护会议通过了环境保护的“三大政策”和“八项制度”， 指出要探索具有中国特色的环境保护道路 ， 推进实现经济建设、城乡建设和环境建设的共同发展。在此阶段 ， 虽然我国逐步建立起了一整套环境保护政策体系 ， 但是与这一时期以一元政府为主导的治理体制相对应 ， 环境治理问题主要是由政府发布行政命令并通过科层制执行 ， 部门间缺乏横向互动 ， 市场和社会力量并未参与到城市环境治理的过程中。

改革开放以后 ， 随着财政包干、分税制改革等政策的推进和实施 ， 地方政府的治理能力和积极性被充分激发 ， 在地方发展战略上拥有更多的话语权。与此同时 ， 在技术、经济的迅猛发展以及全球化冲击的背景下 ， 城市政府间的竞争不再局限于单纯的经济建设能力 ， 人文、自然环境等逐渐受到政府的重视 ， 城市治理目标变得更加多样化。1992年 ， 中央政府明确提出了建立市场经济体制的目标 ， 并指出市场应在资源配置中发挥基础性作用 ， 行政体制改革开始在各级政府推行 ， 市场化手段也被城市政府应用于社会治理、经济建设等方面。以政府为唯一主体的公共事务管理体制开始向政府和非政府组织共同参与的模式转变 ， 以提升城市治理效能[12]。1992年 ，全国多个省份开展水污染物排放许可证试点工作 ， 太原、贵阳等地开展大气排污交易。1993年 ， 全国多个省市试点建立环保投资公司 ， 一些城市通过政企合作 ， 运用“建设—经营—转让”的 BOT （build-operate-transfer）方式建设和运行城市污水处理厂。1994年 ， 国务院审议通过《中国21世纪议程》， 提出了我国可持续发展总体战略和政策。1996年 ，《国务院关于环境保护若干问题的决定》明确提出要实施污染物总量控制 ， 健全法制建设 ， 大力发展环保产业 ， 并对相关企业执行税收减免等优惠政策。

随着我国政府职能的进一步转变和民众参与公共事务意识的增强 ， 城市治理中的“政府—市场”二元结构已无法满足城市日益复杂的治理任务和居民公共服务需求 ， 社会组织在城市治理中逐渐发挥其作用 ， 因此 ， 急需提升对社会组织的培育 ， 以促进多元主体参与到城市治理中。社会组织通过宣传教育、环境工程治理、委托监管等方式逐步融入环境治理体制中 ， 形成政府、市场、社会等多元主体共同参与的城市治理体系[13]。2013年 ，《国务院机构改革和职能转变方案》提出“改革社会组织管理制度”， 放宽针对重点培育和优先发展的行业协会商会类、公益慈善类等类型社会组织的登记许可条件。与此同时 ， 鼓励居民和社会组织参与环境治理的相关法制建设也逐步完善。2015年 ， 新《环境保护法》对有关环境保护方面的公益性诉讼做出明确规定 ， 鼓励社会组织参与维护公共利益 ， 从事环境保护公益活动。此后 ， 贵阳市、昆明市等地对环境公益诉讼展开积极探索 ， 鼓励社会组织积极参与公共事务治理。2020年 ， 国务院印发了《关于构建现代环境治理体系的指导意见》， 提出进一步构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系的实施意见 ， 有效吸纳市场力量和社会组织的参与进而成为治理体制转型的重要方向。

（三）城市治理绿色转型

城市的发展不仅提升了城市政府的治理能力 ， 也丰富了城市政府治理的政策工具箱。我国各级政府治理环境污染的手段在传统上以命令控制型为主 ， 主要通过地方政府监管并强制执行的方式来解决问题。这种强行政干预的方式不仅存在监管漏洞 ， 也为政府部门造成了巨大的行政负担。随着市场主体活跃度的提升 ， 城市政府在运营城市时改变以往一元主导的形式 ， 突出市场主体的作用 ， 利用市场的资源配置作用 ， 通过经济手段降低环境污染的治理成本 ， 提升治理效率。治理手段也由单一的、浓厚行政色彩的命令控制型政策转向命令控制型和经济激励型政策相结合的方式。政府和市场共同参与环境治理的方式 ， 克服了只依靠行政命令管控方式存在的管理成本高、灵活性差、执行不力等问题 ， 促使市场为污染定价 ， 逼迫污染企业主动升级改造 ， 提升了城市在面对环境污染时的治理能力。近年来 ， 随着数字技术的进步和公民社会的发展 ， 上下协同、信息共享的生态环境监测网络的建设覆盖范围进一步扩大 ， 环境监测数据的真实性和有效性得以提升 ， 居民参与环境治理的热情也日益高涨。在原有的命令控制型和经济激励型政策体系基础上 ， 环境信息公开、碳普惠试点等自愿参与型政策也不断发挥作用 ， 促使城市居民参与到环境事务当中 ， 逐步形成了政府主导的政府、市场、社会等多元共治的局面 ， 推进城市治理绿色转型。

在“双碳”背景下 ， 构建以绿色发展为治理目标的城市绿色治理体系不但符合城市高质量发展需求 ， 也能满足民众日益增长的美好生活需要。绿色治理需要以治理目标促进体制和政策工具应用的转型。同时 ， 政策工具需要兼顾价值理性和工具理性 ， 推动城市治理目标和体制的转型。“双碳”目标的实现 ， 需要城市政府提出工具理性和价值理性并重的绿色治理理念 ， 推进真正意义上的城市绿色治理转型。

价值理性和工具理性的概念源自书伯对于社会行为的理解与分析 ， 他将社会行为分为合理性和非合理性两类 ， 并对合理性进行工具理性（形式理性）和价值理性（实质理性）的划分。工具理性是“人们通过考量社会和外界事物的情况所采取的手段 ， 期望实现自己所争取的目的 ， 注重手段合适而不管目的是否恰当”， 其关注的是有效地使用手段和工具中体现出的合理性 ， 带有确定性、系统化以及功利主义取向和实用性导向特征；价值理性则指“无论是否有所成就 ， 只是关注目的意识和价值 ， 关注行动过程中行为所具有的伦理的、美学的、宗教的或是任何其他阐释的关于美的、有价值的纯粹信仰”， 其关注的是以纯正的动机选择正确的手段去实现意欲达到的目的 ， 不仅仅追求结果 ， 亦带有中心论、目的性及批判性特征[14]。工具理性是关于不同事实之间的因果判断 ， 是客观的合理性；价值理性则是关于不同价值之间的逻辑判断 ， 是主观的合理性。两者间既存在着矛盾和张力 ， 也有调适和平衡的可能。有学者认为 ， 我国部分地区的人民城市治理存在治理价值、治理制度和治理工具的脱嵌现象 ， 影响了城市治理目标的实现 ， 需要从重塑城市治理价值和强化治理工具等方面提升城市治理绩效[15]。实现城市治理的绿色转变 ， 应注意树立正确的价值理性 ， 引导工具理性的价值最大化[16]。

党的二十大报告提出“堅持人民城市人民建、人民城市为人民”。“双碳”目标正是以人民为中心的重要体现 ， 不但有助于提升城市发展质量 ， 还有助于提升城市居民的生活质量 ， 满足人民对城市绿色环境的需求。在“双碳”目标驱动下 ， 人民满意的城市建设应以服务价值为理念 ，以公共性和公共精神为价值取向 ， 以高效、规范、透明、法治的服务方式为实践手段[17]。由此 ， 现代政府治理的构建应以价值理性为出发点 ， 以工具理性为规范 ， 内含调和平衡工具理性和价值理性的实践导向。工具理性、价值理性同“双碳”背景下的城市绿色治理理念具有高度的价值关联 ， 在工具理性和价值理性视角下探究城市绿色治理的框架具有理论与实际意义。

在工具理性视角下 ， 现代化城市治理的构建首先强调的是城市履行服务职能过程中所采用的方式及程序 ， 关注的是提升服务效能时应遵循怎样的原则 ， 并对过程和手段进行筛选与调整。工具理性视角下 ， 人民城市建设应首先重视规范性 ， 主要体现为通过规范化的制度建设规范政府的服务行为 ， 保障规范性服务的提供。服务的规范与理性化是构建人民城市的前提条件 ， 应通过规范透明的制度对城市治理构建的内容予以明确 ， 实现程序正义、程序合法、程序规范。

其次是要强调效率 ， 主要体现为通过创新服务方式以提升城市治理的质量与效率。比如 ， 随着新一代信息技术快速发展 ， 信息化与城市和社会治理的各个方面产生了广泛、深度的融合 ， 数据化已成为城市治理创新的新路径和新选择[18]。超大城市兴起了新一轮的城市治理改革 ， 以解决数字化过程中的整体协调缺乏、回应性不足、绩效评估机制不够完善等问题 ， 推动高效、便民的城市治理[19]。

价值理性视角首先强调的是如何实现“人民满意”的公共服务核心精神 ， 从公民的实际需求出发 ， 以“人民满意”为价值追求与现实落点 ， 从各个层次、各个领域规范公民有序参与治理的机制 ， 在注重公众权益的同时积极强化公民意识。在实践中 ， 推行政务公开 ， 构建透明、阳光的行政运行机制 ， 确保公众知情权 ， 接受社会监督并予以及时反债 ， 同时发挥群众力量 ， 构建公民与政府的沟通桥梁 ， 切实实现二十大报告中提出的“畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道 ， 建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”目标。

其次是需要重视公共利益 ， 主要体现为政府工作作风及观念的转变以及公共服务体系的完善。前者着重实现服务型政府建设的核心价值目标 ， 扭转城市管理中“门难进、脸难看、话难听、事难办”等诸多问题；后者则从公众利益出发 ， 强调基本公共服务体系的完善、对于社会公平问题的关注及对弱势群体的关注。

在此基础上 ， 下文讨论构建“双碳”目标下的城市绿色治理框架 ， 在迈向城市治理体系和城市治理能力现代化的进程中 ， 充分融入和体现绿色概念 ， 以促进可持续发展 ， 推进“双碳”目标的实现。

三、“双碳”目标下的城市绿色治理框架

绿色治理起源于公共治理的绿色思潮 ， 并逐步在绿色政治运动和绿色政府构建中得到完善 ， 逐渐成为新时代公共事务治理的新趋势[20]。绿色城市治理的构建得益于绿色行政运动（green administration）的推动 ， 其概念指以绿色管理思想为指导 ， 推动建立实现人类可持续发展和环境友好型社会的政府行政模式[21]。早期提倡绿色行政的学者仅强调政府在环境治理中应重视环境问题的防范和应对 ， 促使绿色政治思想的应用和落地 ， 并未从整个城市治理体制的角度来构建城市的绿色治理。随着环境问题的恶化以及社会事务的愈加繁杂 ， 学者们逐渐意识到绿色行政的观念同样适用于其他领域的公共事务治理。

绿色管理是组织在发展过程中不断学习并融合组织发展的战略目标与环境治理目标 ， 以实现可持续发展、更好地履行和承担社会责任的过程[22]。合理、合法的行政和社會治理机制是城市实现绿色治理的重要基础 ， 在此基础上可以构建绿色治理指标体系[23]。绿色治理是社会可持续发展的一部分 ， 是政府采取的长期可持续自然资源管理的战略[24]。实现绿色治理需要政府、企业、社会多方协同参与 ， 有效的绿色治理不仅需要主体间的横向合作 ， 还需要科层间的纵向协调[25]。在由政府、社会和市场等绿色治理子系统构成的协同体系中 ， 这些子系统均发挥着不可替代的作用[26]。总体来说 ， 绿色治理是以推进生态文明战略、实现可持续发展为目标 ， 多元主体参与和治理机制协同的“公共事务性活动”[27]。

绿色治理体系包括技术进步、法制、战略规划、市场机制和政府机构调整五个维度上的转变[28]。随着环境议题的重要性不断提升，国内外学者针对绿色治理的讨论也越来越多，但目前主要集中于交通出行、低碳城市、污染整治等领域的研究，一方面缺乏整体性的绿色治理研究，另一方面较少结合现有城市治理体系来探讨绿色治理的路径。在“双碳”目标的部署和指导下，我国城市应抓住历史机遇，从顶层设计上重构城市治理体系，实现绿色转型，从而推动绿色治理价值向更广泛的治理行动转化，转变城市治理理念，以价值理性引领治理目标变化，通过工具理性的调整，改变城市治理机制，推动政府治理、企业发展和市民行为与“双碳”目标相一致，实现城市的高质量发展和城市治理的绿色转型。本文提出城市绿色治理框架（见图1），并基于此展开讨论。

“双碳”背景下的城市绿色治理框架，应在价值理性和工具理性融合指导下进行构建。在此过程中，价值理性是城市绿色治理的出发点，工具理性是治理的手段和工具。一方面，在价值理性的指导下，城市治理应改变以往单纯将污染排放作为管控对象、节能降碳的简单观念，应充分意识到“双碳”目标带来的历史性机遇，促使低碳生产成为新的经济增长点，实现从“既要金山银山，也要绿水青山”到“绿水青山就是金山银山”的转变，实现创新性发展模式。另一方面，在工具理性的引领下，通过监督和监管等行政手段，发挥有为政府的作用，调动市场和社会的积极性。

四、“双碳”目标下的城市绿色治理推进路径

在前文论述基础上，可以构建“双碳”目标下的城市绿色治理推进路径，通过创新绿色治理理念、明确政府部门间权责、发挥有为政府和有效市场的作用、鼓励企业和社会参与形成多元参与模式，推动实现我国“双碳”目标下城市治理的创新（见图2）。

（一）融合价值理性和工具理性，以绿色治理理念创新城市发展模式

在价值理性的引领下，城市政府的治理目标不再以 GDP的增长为唯一目标，而应兼顾城市的经济增长和居民满意度的提升，这离不开城市人居环境的改善。基于价值理性的城市绿色治理应加强城市居民、社会组织等社会力量的参与，并在此基础上实现政府和居民协同参与，促进城市发展模式的绿色转型。此外，绿色治理离不开政策工具的有效实施。城市绿色治理转型应充分发挥政策工具效用，完善环境治理体系，通过行政手段保证城市绿色发展模式的推进。近年来，全球极端气候发生的频率日益增长，为人类经济社会活动带来了前所未有的冲击，造成了巨大损失。2021年3月15日，我国中央财经委员会第九次会议指出，“实现碳达峰、碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革，要把碳达峰、碳中和纳入生态文明建设整体布局”[29]。在此背景下，全国各地纷纷响应，制定相关行动方案。广东省在《广东省国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中提出，要严格控制单位地区生产总值能源消耗和二氧化碳排放量两个指标，并支持有条件的地区率先达峰。上海市也相继出台了一系列的“双碳”政策文件，促进经济发展的绿色转型，探索“双碳”行业成为城市新的发展动力的实现路径。深训市也在低碳城市和碳排放交易等试点的基础上进一步发挥市场机制的作用，从金融引导入手，出台了《深训经济特区绿色金融条例》等文件，并展开零碳排放区试点建设、能源系统转型等行动，探索超大城市实现碳达峰、碳中和的实施路径。

（二）明确政府部门间权责，推动绿色治理实践推广

目前，我国“双碳”工作的治理责任主要落在发展改革和生态环境两个部门。一方面，发展改革部门承担“双碳”的统筹工作，负责各部门的协调以及能源消耗总量任务的控制和分解。另一方面，受原有“三定”方案的影响，“双碳”工作的相关职能仍然由生态环境部门承担，包括环境问题的执法落实以及二氧化碳排放任务的分解等。能源消耗与二氧化碳排放之间的关系密不可分，两个部门间的任务分割导致了我国现行体制下从“能耗双控”（能源消费总量和强度双控制度）任务到“碳排放双控”（碳排放总量和强度双控制度）任务的转变仍存在较大不确定性，“双碳”目标任务推进模糊，增加了城市“双碳”目标实现的难度。企业碳排放标准的合理制定，也离不开发改委、工信部和科技部等部门间的协作。在“双碳”目标的背景下，城市政府可通过理顺部门间权责关系，明确在生产、交易、消费、监管等环节中各个部门的职能和权限，摸清城市碳排放量的底数以及各个生产部门的能源消耗水平，建立城市碳排放数据库，推动实现更有效的绿色治理绩效管理。

（三）发挥有为政府和有效市场的作用，提高绿色治理效率和效度

城市的绿色治理转型离不开政府有效的政策工具以及市场高效的资源配置。环境污染排放中的市场失灵问题需要政府通过切实有效的行政命令来解决。一般而言，碳排放总量目标是由各地政府根据城市的发展阶段、产业结构、人口规模等实际情况，依据中央政府目标而制定的总量。企业天生的逐利性使其很难去考虑人为设定的排放标准的外部性。因此，需要城市政府设定有效的生产标准“锚”，划定企业的排放物权属，以保证城市低碳目标的实现。在此基础上，通过市场交易的手段，实现不同污染生产成本企业间的碳排放权交易，避免以往命令控制型政策工具的低效和僵化，促进政府和市场的合作。

（四）鼓励社会参与，形成多元共建模式

实现城市绿色治理的转型，离不开多方力量的共同参与，需要明确政府角色，并协调好政府与社会、企业等主体间的关系，建立一个平等、公平的多元协作平台，激发城市居民、企业和社会组织的积极参与。通过多元主体职责的相互协调和功能的相互补充，促使全社会形成协同合作的绿色治理体制，城市政府则需要做好协调者的角色，积极鼓励并引导多元主体共同推动绿色转型，形成政府主导、鼓励多方参与的合作模式。

五、结语

城市绿色治理是以绿色理念为引导推进可持续发展、实现“双碳”目标的重要路径，也是建设城市治理体系和城市治理能力现代化的重要内容。在“双碳”目标的战略部署下，我国城市迫切需要遵循生态文明的理念指导，形成低碳导向的创新发展模式，引导城市的可持续发展。通过调整产业结构，促使经济活动从高碳产业向低碳产业转移，降低整体碳排放量。同时，引导居民消费行为转型，鼓励社会多方参与协同，在市场的有力推动下，有效利用政策工具，开发绿色经济增长潜能，实现城市发展和自然资源的共治、生产活动与环境保护的共兴、居民生活与生态环境的共善，构建城市绿色治理体系，推动“双碳”目标的达成。

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How is Green Urban Governance Possible： Transformation ofUrban Governance under the “Double Carbon” Goal

YE Lin，DENG Ruibin

（School of Government，Sun Yat-sen University，Guangzhou 510275，China）

Abstract： China's goal of achieving carbon peak by 2030 and carbon neutrality by 2060 necessitates a systematic economic and social transformation. As cities have become major sources of carbon dioxide emissions due to their population and resource concentration，China recognizes the significance of ecological civilization to promote the policy systemn of green development of cities and transform urban governance objectives and frameworks. The pursuit of carbon peak and carbon neutrality，beyond the environmental field， serves as a new paradigm for urban development and governance in China's modern era. In the context of decarbonization， this study proposes an urban green governance model that emphasizes the integration of value rationality and instrumental rationality by city government. It advocates for a green governance concept involving government， enterprises， and society to guide the city's green transformation， facilitate low-carbon development， and achieve new-era urban governance goals such as transforming energy systems， promoting eco-friendly lifestyles， and upgrading industrial structures.

Key words：urban governance; green governance; decarbonization; sustainable development

（責任编辑：王晨丽）