基于新“三线模型”的高校经济合同管理研究

李琦

[摘要]经济合同管理是高校内控建设的基本环节。为加强高校经济合同管理内部控制，本文在分析高校经济合同管理存在问题及法律风险的基础上，以新“三线模型”理论为框架，从强化法律思维、健全经济合同管理内控机制、明确经济合同管理各方职责、完善经济合同全过程管理与监督、提高经济合同管理信息化建设水平、加强经济合同管理人员队伍建设等方面提出加强高校经济合同管理的建议。

[关键词]新“三线模型”   经济合同管理   内部控制

一、引言

在高校高质量发展的重要时期，高校参与经济活动的范围日趋广泛。作为开展经济业务活动的重要载体，经济合同在防范经济风险方面发挥着非常重要的作用，对其进行管理是高校内部风险控制活动的基础环节。高校加强经济合同管理是落实依法治教政策的必然要求，对于高校完善内部控制建设、构建风险防控体系具有重要意义，是高校提升风险管控能力，实现科学发展的有力抓手。但近年来高校内部审计工作反映出，经济合同管理不规范是高校内部审计发现问题的“高频区”。经济合同管理问题屡审屡犯的情况，不仅给学校改革和发展带来直接的经济风险，也为学校维护合法权益埋下重大隐患。如何完善经济合同内部控制，防范和化解合同法律风险成为高校加强经济合同管理急需破解的难题。

二、重要概念阐述

（一）“三线模型”的概念与发展

2013年1月，国际内部审计师协会（IIA）提出“三道防线模型”，旨在通过搭建三道防线，助力组织实现有效的风险管理与控制，即业务活动部门作为第一道防线在开展业务活动中进行风险控制；协助业务部门进行风险管控的职能部门作为第二道防线，通过风险管理工作对第一道防线存在的风险进行评估；审计部门作为第三道防线对上述两道防线的风险予以评估。三道防线以风险为中心，通过不同手段实施控制进而实现控制风险的目标。

2020年7月，IIA对“三道防线模型”进行修订，并正式发布了全新的“三线模型”。新“三线模型”鼓励组织根据自身环境和目标，运用灵活性和合理性原则采用该模型。新“三线模型”强调了治理、治理机构的职责，明确阐述了治理机构与履行一、二线职责的管理层之间的关系以及与三线角色内部审计之间的关系。在新“三线模型”下，风险管理各线的角色与职责紧密联系，有机协作，形成风险管理合力。新“三线模型”突破了原有风险管理的局限，从组织整体治理的高度出发，强调积极与平衡的风险管理，目的在于为组织创造和保护价值，实现组织目标。新“三线模型”有效解决了传统三道防线仅注重风险防范的短板，帮助和促进组织采用更有效的风险管理和治理方式进而实现发展目标。

（二）高校经济合同的内涵与特征

1.高校经济合同的内涵。

高校经济合同是指高校作为民事主体在办学过程中因经济活动需要，设立、变更、终止民事权利义务关系的书面协议。高校和其他民事主体有所不同，高校开展经济活动目的不是为了经济获益，而是满足学校各项教育事业发展的需要和实现学校育人育才的教学目标。

2.高校经济合同的特征。

（1）合同类型多。高校经济合同类型众多，包括但不限于校企合作、与政府合作、合作办学、人事劳动、培训业务、科研活动、租赁、基建工程、服务采购、货物采购等。

（2）参与部门多。高校经济合同不仅涉及合同签订双方，还需要多部门协同配合完成。学校各职能部门、各二级学院是合同承办部门；归口管理部门对合同实施全过程管理；合同承办部门、财务处共同参与合同履行；学校内审、纪检部门对合同开展监督。

（3）合同管理各环节具有相对独立性。完整的合同管理流程包括：对方资质审核、起草、条款审核、授权审批、签订、履行、归档等。合同承办部门主要负责合同准备阶段的合作方资质审核、合同文本起草；合同条款由学校法务人员或法律顾问进行审核；合同审批阶段按照合同类别、层级不同分别由承办部门负责人、归口管理部门负责人、相关校级领导进行审核批准；合同签署由承办部门负责人签字、校办盖章；合同履行涉及承办部门、财务处；合同归档由归口部门负责。各部门按照合同管理职责权限各司其职、相对独立。

三、高校经济合同管理现状

（一）高校经济合同管理存在的问题

1.合同管理内部控制建设不完善。

合同管理制度不健全，缺乏校级层面合同管理制度，或者现有制度已经不符合当前实际情况；合同管理各方职责缺乏明确规定，对合同承办部门、审批部门、归口部门等的职责权限未予以明確规定，造成合同管理工作职责不清；合同管理业务流程规定不完善，对合同审批、签订、履行、管理等业务流程缺乏具体明确规定，合同管理流于形式。

2.合同签订不规范。

（1）对合同对方的资质审核不严。合同签订前没有对合作方的相应资质及信用状况进行调查与核实，导致因合作方存在资质问题或者信誉瑕疵问题影响后续合同执行。

（2）合同签订审批不规范。高校法定代表人代表学校对外签署各类协议，同时通过授权管理制度授权各分管校级领导、二级单位负责人签订合同。但实际工作中存在未履行法定代表人授权程序就签署合同的情况。

（3）合同法律审核机制不完善。部分学校未建立法律顾问、法务部门合同审核机制，很多合同未经专业的法律审核就签署。

（4）合同要素不完整。合同的基本要素包括：甲乙双方名称和地址、合同标的、数量、质量、价款、履行期限、违约责任、争议解决等，目前部分高校签署的很多合同基本要素不全。个别合同虽然基本要素齐全，但是实际合同部分条款填写处内容为空白。

3.合同执行不规范。

部分合同未按照合同约定条款支付款项，比如，合同中约定了具体付款时间，但出现提前付款或者延迟付款的情况；又如，合同约定需对方提交履约保函或者保证金，但学校实际未收取履约保函或者履约保证金。

4.合同管理不规范，未对合同进行全过程管理。

（1）合同管理制度不健全。未对合同归口管理部门全过程管理职责进行明确，或将归口管理部门职责仅限于沟通联系与协调，归口管理职能弱化易导致学校合同管理权限分散，承办部门各行其是，缺乏归口管理、混乱无序。

（2）合同履行监督不力。对于合同履行缺乏制度规范，合同签署后便束之高阁。合同承办部门对于合同履行效率不高，未按照合同约定积极履约；财务部门对于合同支付进度缺乏跟踪；归口管理部门对合同缺乏全过程管理；学校审计、纪检部门对合同履行的监督检查不够。

（3）合同管理信息化程度不高。很多高校尚未建立合同信息化管理平台。合同管理仍限于传统的纸质资料传递，一定程度上造成合同管理工作效率不高。同时，由于缺乏电子化合同管理信息，无法实现学校各信息模块的数据共享、结果共用。

（二）高校经济合同管理问题的成因

1.对合同管理未予重视，法律观念淡薄。部分高校对合同管理重视程度不够，认为合同就是走形式，存在重资金支付轻合同管理的错误观念。缺乏合同管理风险意识，合同管理法律观念淡薄。

2.合同管理制度不健全。完善的规章制度是高校教育教学事业顺利开展的保证。但是某些高校尚未建立完善的合同管理制度体系，现有的合同管理制度与学校发展实际相比有滞后性，制度可操作性不强，合同管理缺乏科学的制度依据与规章约束。

3.合同管理内部控制机制不完善。部分高校合同内控管理意识不强，未制定系统的合同管理内部控制流程，合同签署缺乏专业法律审核，合同审批流程不规范，没有归口管理部门实施全过程管理，合同管理分散无序，合同执行缺乏相应监督与约束。

四、基于新“三线模型”完善高校经济合同管理的有效途径

（一）明确高校经济合同管理的目标

高校加强经济合同管理，旨在实现合同准备阶段、审签阶段、履行阶段各环节的规范管理，确保学校经济活动经费使用安全高效、提升经济合同管理效能，从根本上防范经济风险，避免合同纠纷，维护学校合法权益，为学校科学发展保驾护航。

（二）确定高校经济合同管理的基本原则

1.全面性原则。经济合同管理内部控制要贯穿学校经济合同管理各个环节和全部流程，合同管理内控制度与规范要涵盖学校各级合同管理人员，切实实现经济合同管理全过程控制与全员覆盖。

2.重要性原则。以全面性原则为基础，经济合同管理内部控制要梳理与排查关键环节与重点领域，加强对重要经济活动、重要岗位、关键人员的管控，实现全面控制与重点管控的有机结合。

3.制约性原则。经济合同管理内部控制在制度规定、职责内容、权限分配、流程设置等方面既要考虑规范性和效率性，还要构建制衡与监督机制。

4.适应性原则。高校经济合同管理内部控制在遵守国家法律法规、内控规定基础上，还要结合高等教育环境变化、学校教育教学实际、经济活动规模等内外部因素的变化进行不断调整和完善。

（三）以新“三线模型”为框架完善经济合同管理的有效路径

1.牢固树立法律意识、强化法治思维，将依法治校理念贯穿始终。

新“三线模型”强调了治理机构的职责，组织治理目标的实现需要通过诚信、领导力和透明度来实现。在高校内部治理中，高校党委是领导核心，应坚持和完善党委领导下的校长负责制。为实现高校经济合同规范化管理目标，高校治理层要坚持法律思维，将依法治校理念贯穿到学校工作的各方面。深入学习贯彻习近平法治思想和习近平总书记关于教育的重要论述，结合新时代对高等教育的新要求，深刻认识和把握新形势对学校治理提出的新任务，把依法治理作为基本理念和基本方式，以完善经济合同内部管理为抓手，在健全制度体系、完善治理结构、强化法治教育、构建防控体系等方面持续下功夫，不断提升学校治理体系和治理能力现代化水平，推动学校事业高质量发展。

2.健全经济合同管理内部控制体系。

新“三线模型”的原则之一是明确治理层的角色，治理层要确保建立适当的结构和程序实现组织的有效治理。在遵守法律法规和道德准则前提下，治理层要授权管理层履行职责并提供资源，从而实现组织的既定目标。为实现高校经济合同管理目标，高校要加强经济合同内部控制体系建设。完善规章制度是提升经济合同内部管理的根本举措，要建立校级合同管理办法，做好学校经济合同管理制度的顶层设计，构建上下衔接、前后统一的合同管理制度体系。对学校经济合同可能存在的各类风险点进行排查，构建风险矩阵，对各层级各类别合同业务流程进行梳理，针对不同类型、不同层级的合同，规定不同的审批流程以防范法律风险。制定涵盖合同审批、签署、履行、变更与解除、纠纷处理等各业务流程的工作规范，形成完善的经济合同全过程管理内部控制规范，构建合同风险可识别、合同流程可控制的经济合同管理内部控制体系。

3.以新“三线模型”为基础明确合同管理各方职责。

新“三线模型”的最终目标在于协调和平衡三道防线之间的职能，创造和保护组织价值，因此要科学设定各级防线的角色和职责。高校要在新“三线模型”的理论基础上，通过明确经济合同管理各部门职责，构建学校内部上下联动、多方协同的合同管理机制，提高学校经济合同管理风险管控能力。经济合同管理通过各级防线的职责来防范合同风险、强化规范管理。第一道防线为合同承办部门，承担合同日常管理职责，对合同运营和管理过程中的风险进行控制。建立本部门合同内控管理制度，制定合同内部控制工作流程，按照制度和流程签订、履行合同，发挥第一线风险控制作用；第二道防线是合同归口管理部门、合同法务审核部门，是对第一道防线的监督、检查。合同归口管理部门实施对合同的全过程管理，合同法務审核部门实施对合同的合法合规性管理。第二道防线通过具体到各个部门、各个业务模块实施风险管理与合规管理来监督并控制合同风险。第三道防线是内部审计部门，内部审计对合同风险管理和内部控制的效率和效果进行审计，但是不参与合同风险管理的设计和实施控制，不参与合同管理和运营，从独立、客观的角度，通过对合同开展检查与监督，对合同风险和控制的有效性进行审计和评估。

4.对经济合同实行全过程管理与全方位监督。

新“三线模型”指出组织中各部门之间实现沟通与合作的重要性，所有部门共同努力协调配合，才能助力组织实现最终目标。高校经济合同管理是动态化、全过程管理，涉及资信审查、合同起草、审批、签署、履行、归档等环节，需要合同管理各个部门协同合作，才能实现经济合同规范化管理。学校各二级单位、各职能部门作为合同承办部门对合同对方资信进行审查，以确保拟签订合同的对方单位资质合法合规。在此基础上，起草拟签订合同文本并进行法律审核，学校可设置专职人员、部门或者聘用法律顾问进行合同法律审核，通过专业审核对合同条款进行全面把关从而防范法律风险。进行法律审核后，承办部门需按照学校合同管理办法要求履行归口管理部门、校办、各级校领导等审批程序，获得授权后正式签署合同。合同签署后即具有法律效力，承办部门要全面履行合同内容。合同归口管理部门应实行对合同的全过程管理，对学校合同开展登记和管理，定期开展合同的统计、分类和归档，登记合同签署、履行和变更等情况，对全校合同实施动态化全方位管理。学校审计、纪检部门履行监督职责，定期对合同开展检查监督。逐步构建学校合同归口管理、各部门各司其职的全过程管理机制。

5.提升经济合同管理信息化水平。

新“三线模型”对于第二线的职能描述为“为风险相关的事务提供专业知识、支持、监督并提出合理质疑”，这一描述强调了在风险管理和控制中专业知识和管理支持的重要性，合同信息化建设为高校经济合同管理提供重要的管理支持。高校经济合同信息化建设要以高校数字化校园整体规划为指引，充分考虑学校教育教学工作实际和管理特点，建立涵盖立项审查、招投标（自行采购）、合作方资信审查、起草、审批、签署、履行、变更或者解除、纠纷处理、归档、监督评价等全过程的信息化平台。经济合同管理信息化平台通过设置合同管理层级、职责内容、审批权限等，明确合同管理流程，规范合同审批权限行使，促使合同各方管理人员实现对合同全方位审核、全面监管。合同管理各模块各流程密切联系、有机统一，有利于各环节进度提醒、有效对接、实时追踪流程，避免传统合同管理模式产生的滞后性与低效率，实现合同从准备阶段、签署阶段、执行阶段、归档、监督的全部周期的系统化管理，做到合同过程可管、全程可监、风险可控。同时，推动合同信息化管理系统与学校财务系统、资产管理系统、采购系统等多种系统的有效对接，最终实现学校内部控制系统各模块各环节信息共享、结果共用，满足统一高效的内部控制数字化建设需求。

6.提高经济合同管理人员理论素养和業务素质。

新“三线模型”采取积极平衡的风险管理方式，促进组织具备创造价值、提升价值的能力，致力于组织的整体治理和组织目标实现。实现高校经济合同风险承担和风险管理达到平衡，提升高校经济合同管理科学化、规范化水平，是合同管理各相关部门和合同管理人员的职责，因此要从理论素质、业务能力双方面加强合同管理人员队伍建设。高校经济合同管理人员要有高度的法律意识和法制观念，坚持用法律思维开展合同管理各项工作。同时还要具备全面的法律专业知识。一方面选优配强经济合同管理人员队伍，将具有法律专业背景、职业素养高的人员配备到合同管理岗位上来，确保合同管理人员的专业水平。另一方面加强现有经济合同管理人员的学习培训力度，通过业务培训、工作交流、学习调研、理论研讨等多种方式提高现有合同管理人员的业务素质，促进合同管理人员道德理论素养和工作能力双提升。推动构建高校法律顾问机制，聘请校内外法律专家参与学校经济合同管理工作，并对学校制度建设、风险防控、重大决策、法治宣传等方面提出专业意见，切实把依法治校理念融入学校改革发展各环节和全过程。

（作者单位：北京经济管理职业学院审计处，邮政编码：100102，电子邮箱：liqi@biem.edu.cn）

主要参考文献

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