鄂尔多斯市农村牧区互助养老问题研究

姜建强 岳晓燕

［摘 要］农村牧区互助养老既能满足空巢老人的养老服务需求，也兼具故土熟人基础，成为现阶段一种准社会化养老模式，得到认可和推广。内蒙古鄂尔多斯市聚焦老年人所需所盼，在推进农村牧区互助养老方面做了大量工作，取得了一定效果，但也存在一些实际困难。本文在全面梳理农村牧区互助养老现状的基础上，找出问题成因，并给予相应的对策建议，旨在为地区农村牧区养老事业发展提供帮助。

［关键词］人口老龄化；鄂尔多斯市；互助养老

［中图分类号］C9文献标志码：A

养老服务是重大的民生事业，要“實施积极应对人口老龄化国家战略”。随着人口老龄化进程的不断加速，人民群众对养老服务的多样化、高质量的迫切需求日益凸显。在城乡二元结构影响下，农村青壮年人口大量涌入城市谋生，农村牧区人口主体逐渐老弱化，传统家庭模式呈现出小型化、空巢化、分离化等特点，农村牧区家庭养老模式也随之悄然发生了改变。如何在有限的资源条件下，寻找适应于农村牧区养老需求的养老服务模式，破解空巢老人的养老困局，成为当前大家关注的热点［1］。

1 鄂尔多斯市农村牧区养老服务概况

60岁及以上的老年人占总人口的比重达到或超过10 %，或者65岁及以上的老年人占总人口的比重达到或超过7 %，称之为人口老龄化。鄂尔多斯市在2012年进入老龄化社会，是自治区较早进入老龄化的地级市［2］。截至2021年底，鄂尔多斯市常住人口216.8万人，其中60岁以上老年人36.21万人，占总人口的16.7 %；65岁以上人口为21.30万人，占9.82 %；60 ％以上的老年人分布在农村牧区，老龄化程度远高于城镇［3］。

由于农村牧区人口密度小、分布范围广、交通条件差，在养老工作供给和需求方面呈现出有别于城镇的特殊性［4］。分散供给的高难度和高成本，使得集中供给成为鄂尔多斯市农村牧区养老服务的重要形式。多措并举优化旗区养老服务供给，加强特困人员供养服务机构、苏木乡镇敬老院、农村幸福院三级养老服务设施建设，推动在苏木乡镇建设具备全托、日托、上门服务和相应区域行业管理功能的综合养老服务机构。针对服务体系短板，着力增强苏木乡镇敬老院的养老服务功能，提升农村牧区互助养老服务覆盖面。目前，已建成旗区级特困人员供养机构16个，每旗区至少保有1个旗区级特困人员供养机构；全市乡镇敬老院通过机构改革、公建民营等方式全部完成提升改造，具备接收社会老人的工作条件，10家公建民营敬老院为周边社会老年人提供床位900余张，已接收社会老年人400余人。全市建成运营互助幸福院51个，设置床位1 660张，服务覆盖117个嘎查村。在此基础上，大力提升苏木乡镇养老服务中心全托、日托、上门服务等综合功能。全市共有苏木乡镇51个，现已建成养老服务中心31个，覆盖率达到61 %。

2 鄂尔多斯市农村牧区互助养老的发展现状

当前，家庭养老、自我养老、互助养老、机构养老等是农村牧区老年人选择的主要养老方式。而互助养老整合养老资源，实现邻里互助，让老人“离亲不离情”，在自己的家里就能得到照顾，成为家庭养老、社区养老、机构养老的重要补充，是一种准社会化养老模式。它具有两个特点。一是自愿参与。农村牧区老人根据自己的身体和经济状况，自主选择是否参与。二是自助互助。农村牧区老人在加入互助养老后，在实现自我养老的同时也帮助身边需要帮助的人，他们既是服务者，也是被服务对象，实现了“抱团养老、就地享福”。

自2014年起，鄂尔多斯市统筹各类资金1.5亿元，建成农村牧区互助幸福院57个，当前运营51个，设置床位1 660张，服务覆盖117个嘎查村。在实际工作中，一是综合利用、保障质量，完善基础设施建设。在互助幸福院建设中，按照因地制宜的思路，综合开发房舍资源，合理开发利用农村牧区撤并的房屋校舍闲置场所，加以修缮装修，保证使用质量，实现“低成本、高质量”建设目标。乌审旗、鄂托克旗等地按照“房屋宽敞、功能完善、居住舒适”的要求，完善了文娱活动室、厨房、卫生间等设施建设，保证老人住得舒适方便。准格尔旗根据当地实际情况，将空巢老人、独居老人、偏远地区的老人集中到幸福互助院居住，集中解决管理农村老人的安居问题，逐步探索出了“就近养老、集中互助、医养结合、低费适用”的互助型养老模式。二是多方行动、立体保障，丰富老人生活。采取“政府投一些、部门帮一些、社会集一些”的路子，按照快速启动、逐步完善的思路，从电器、家具、文娱用品、健身器材、采暖防暑设备等方面配备高水平的生活文娱设施，部分有条件的互助院接入集中供暖管网和燃气管网，还配备了“一键通”电话，满足老人生活、休闲锻炼以及互助服务等需求。三是尊重老人、做好日常监管。一方面，充分尊重老人的生活习惯，在互助幸福院日常生活中，老人实现自我管理、互助照顾，大家在一起互相帮助、彼此照应，互相精神慰藉，实现老有所依。同时，政府及有关部门加强对幸福院安全等方面的管理，对于互助院屋舍等加强质量检查管理和必要的修缮，避免使用危房，消除安全隐患。

3 鄂尔多斯市农村牧区互助养老面临的主要困难和挑战

目前，农村牧区互助养老的常见模式是将邻近的村落、嘎查集中在一起建立互助养老幸福院，生活费用由老人自己或者子女承担。老人按照年龄和自身状况分为3类：一是年龄最长者以及身体有缺陷或生活不能自理者，二是年龄稍长但是身体健康、生活能够自理者，三是年纪较轻、身体健康且在家待业有闲暇时间者。第三类老年人可以采取互助服务的方式照顾年龄大的，身体好的照顾身体差的，彼此之间相互帮助，共同生活。但课题组通过调研走访发现，这一养老模式在实际操作过程中也面临着诸多困难和挑战。

3.1 传统观念影响

百善孝为先，孝敬父母是我们中华民族的传统美德。不赡养父母不仅要受到道德的谴责，更会受到法律的制裁。部分被送进养老院的老人也会觉得不光彩，而这一观念也是农村牧区互助养老模式推广的一大障碍。大多数子女觉得对不起父母亲，不愿意让老年人入住互助幸福院，甚至老年人自身也觉得去互助幸福院就像是被子女抛弃了，担心会给子女“名声”造成影响，宁可在家养老而不入住互助幸福院［5］。

3.2 角色定位纷争

政府在农村牧区互助养老模式中的角色定位及行为选择容易引起争议。政府在农村牧区互助养老模式中到底该扮演什么样的角色，是取代市场的作用还是与市场一同管理？总的来说，当前有以下问题：首先，如何在保证互助养老自治性质的前提下，充分发挥政府部门积极的政策引导和资金支持，避免受到单纯的行政介入的负面影响；其次，如何平衡政府有限的资金投入与承担兜底的无限责任之间的矛盾，摆正政府的角色。也就是平衡政府与市场的关系，充分发挥双方作用，满足民众养老需求。

3.3 服务供给单一

人的需求是无限的，用来满足人的需求的资源却是有限的，供给矛盾主要表现为两方面。一是农村牧区互助养老模式尚不完善，服务内容与项目不全面。受发展水平的限制，全市90 %以上的农村牧区互助养老院仅可提供生活照料服务（如住房、用水、用电）和一般性文体服务（文体活动室），缺乏医养结合、医疗护理等方面。不少进入互助幸福院的老人得不到预期的服务，产生失落感，丧失了入住信心，从而动摇了互助养老的社会信誉。二是入住对象不能满足互助体系循环要求。在实际工作中，低龄、健康老人往往不能被列入入住范围，无人能够提供互助服务，互助链条不能健康有序地循环起来，互助养老也失去了自身意义。

3.4 缺乏长效资金注入

农村牧区互助幸福院或者互助服务的建立往往依赖于政府的财政支持、村集体的支持以及社会捐赠等投入。现阶段，在国家、自治区层面还尚未有明确的资金支持政策，各旗区因财政收入有地区差异，导致互助养老投入力度不一，养老服务基础设施建设标准不一，养老服务质量和服务保障能力存在诸多短板和不足。如何保证互助养老基础设施的稳定资金投入成为当前亟须解决的问题。而村集体与捐赠投入因地域差异和不稳定性，运营过程中易出现资金断链，造成无法正常经营。资金来源单一，没有专项资金支持，缺乏稳定资金注入，将阻碍农村牧区互助养老模式的健康发展。

3.5 制度建设还不完善

农村牧区互助养老作为一种有效可行的养老新模式，虽然得到了越来越多人的支持和认可，但国家、自治区关于这一方面的法律法规还不够完善，特别是主管部门的职责还不够明晰，互助养老幸福院自身相关制度也不太健全，制度建设的滞后导致互助养老幸福院运行中存在着不尽如人意的情况。中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化，高质量发展是以人民为中心的发展，应强化制度设计，建立健全养老服务政策体系，不断满足人民群众养老服务需求。

4 发展农村牧区互助养老服务的对策建议

4.1 树立新养老观念

赡养父母是一项法律义务，每个公民都应当履行。但是随着经济社会的快速发展，提高农村牧区老年人的互助意识，转变老年人的养老理念势在必行。政府部门应该进一步加大宣传力度，加强老龄国情教育、养老观念教育，推动社会公众重塑养老观。同时，要以喜闻乐见的方式宣传互助养老政策，传递守望相助的邻里思想，逐渐转变农村牧区老人的养老观念，使之摆脱传统观念的束缚，不断激发老年人对互助养老的认同感和信任感。

4.2 明晰角色定位完善

农村牧区互助养老模式制度体系，出台互助养老管理和激励专项制度，建立健全配套管理办法，动员和鼓励互助养老服务发展。地方政府要逐步转变供给思路，整合城乡养老保险、医疗保险、老年津贴等基本保障资源，创新基础设施投入方式和融资渠道，探索实施互助养老的“公建民营”模式，构筑起嘎查、村组织、苏木、乡镇卫生（院）所、社工机构、养老服务机构的多层次养老服务体系。同时，要加强对农村牧区互助养老机构的监督和管理，保障互助养老老人的安全。

4.3 鼓励社会参与

从实践中看，互助养老单纯依靠政府有限的资金供给无法从根本上满足老人多样化、个性化的养老需求。国家层面，要结合乡村振兴战略，积极争取财政专项资金支持，提升公共服务水平，不断完善养老服务设施建设、加强对农村地区养老信息平台的建设，积极推进智慧养老产业的发展。社会层面，要设计多元化稳定的筹资渠道，向各类公益组织争取资金，广泛发动社会力量，鼓励企业、社会组织和个人参与、支持、帮扶互助养老，促使民间资本进入农村牧区互助养老中，实现为老年人提供及时、便捷、智能、高效的养老服务需求的目标。

4.4 丰富服务功能

互助养老的主要目的是弥补现有农村养老保障的不足，提升农村老人的养老服务质量。要不断丰富互助养老幸福院精神文化生活，增强老年人参与文体活动的积极性，丰富老年人的闲暇生活，满足老年人精神需求；由心理咨询师为老年人提供面对面的心理咨询服务并进行心理疏导，消除老年人的心理困惑；要加强与医疗机构的合作，利用互联网和定位技术，随时随地监控老年人健康状况的变化，为老年人提供治疗期住院、康复期护理一体化的健康和养老服务，探索能满足老年人多元化健康服务需求的医养结合服务新模式。为了使服务更加周到，也可以采取问卷调查的方式，随时了解老年人真正期望得到的服务类型，确保服务项目切实地设身处地为老年人考虑。

5 结语

鄂尔多斯市的农村牧区互助养老不但解决了养老的实际困难，而且满足了老年人的故土情结，得到了社会各界的肯定和认可，成为一种可操作、实用性强的养老模式。在实际中存在一些困难和挑战，如管理、服务、监督机制上缺乏规范性，互助养老运行质量还不够高，养老服务供给总量远远满足不了庞大的“刚需”。针对这些问题，需要政府、社会、集体和家庭的共同努力，进一步加强探索，不断完善政策机制，着力补齐民生短板，推动农村牧区养老事业高质量发展。

参考文献

［1］内蒙古自治区人民政府关于推进农村牧区互助养老幸福院建设的意见［J］. 内蒙古自治区人民政府公报，2012（8）：4-6；1.

［2］鄂爾多斯市养老服务条例［N］. 鄂尔多斯日报，2020-10-20（8）.

［3］鄂尔多斯市统计局. 鄂尔多斯统计年鉴2022［M］. 北京：中国统计出版社有限公司，2022.

［4］钟仁耀，王建云，张继元. 我国农村互助养老的制度化演进及完善［J］. 四川大学学报 （哲学社会科学版），2020（1）：22-31.

［5］朱玛，郭阳. 银发时代 老有所养［N］. 鄂尔多斯日报，2020-03-30（3）.