社会组织在黄河流域生态保护和高质量发展中的作用探析

［摘 要］黄河流域生态保护和高质量发展（本文简称“黄河战略”）是重大国家战略，社会组织是推动这一战略得以有效实施的重要力量之一。不同类型社会组织应立足自身优势，积极靠前、主动作为，充分发挥引导助推作用，在推动黄河战略实施进程中彰显作为、贡献智慧力量。社会组织参与“黄河战略”的整体功能定位不清晰以及协作机制不健全等问题制约了社会组织功能的发挥，亟须加强顶层设计并在实践中逐步予以解决。

［关键词］黄河战略 社会组织 整体定位 协作机制

［中图分类号］D63 ［文献标识码］A ［文章编号］1008—3642（2023）02—0077—05

*本文系山东省社科规划专项课题“‘十四五社会组织高质量发展研究”（课题编号：20CSTJ20）的阶段性研究成果。

作者简介：孙录宝，山东省创新管理研究院常务副院长、研究员。

一、社会组织参与“黄河战略”的必要性

（一）政策要求：“黄河战略”是国家长期推动实施的重大决策

1.“黄河战略”形成发展的主要历史脉络

新中国成立初期，毛泽东同志就发出了“要把黄河的事情办好”的伟大号召，开启了新中国治黄之路；1987年，国务院批准了《黄河可供水量分配方案》，通过行政性分配明确黄河水权，随后出台了《黄河水量调度管理办法》《黄河水量调度条例》等一系列政策法规，为黄河用水精准调度提供了强有力支撑。党的十八大以来，习近平总书记发表的一系列重要讲话以及中共中央、国务院发布的规划纲要等明确了黄河流域生态优先、绿色发展的重大战略导向。2019年9月18日，习近平总书记在河南省郑州市主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会，明确提出将黄河流域生态保护和高质量发展上升为重大国家战略［1］。黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略提出后，“扎实推进黄河流域生态保护和高质量发展”被纳入《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》。2021年10月，中共中央、国务院印发了《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》，提出要从生态保护、环境治理、资源开发利用、产业体系建设、城乡发展、互联互通、黄河文化、民生保障、改革开放等方面落实“黄河战略”，成立推动黄河流域生态保护和高质量发展领导小组，进一步健全完善了工作机制，为实施“黄河战略”奠定坚实基础。

2.社会组织参与黄河战略的政策依据

党的十九大报告提出“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”。2021年5月，习近平总书记在中共中央政治局第二十九次集体学习时指出：“健全党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。”这一重要指示为社会组织参与黄河战略提供了根本遵循。

2021年10月，国家民政部颁布的《“十四五”社会组织发展规划》提出，支持区域性和省级社会组织围绕黄河流域生态保护和高质量发展提供针对性服务，充分肯定了社会组织在实施“黄河战略”中的作用，为“十四五”时期社会组织参与黄河战略提供了政策指引。国家生态环境部、发展改革委员会、自然资源部、水利部联合印发的《黄河流域生态环境保护规划》明确提出：“引导社会组织和公众共同参与环境治理。”这为社会组织参与黄河战略提供了政策依据。

2022年8月，财政部印发的《中央财政关于推动黄河流域生态保护和高质量发展的财税支持方案》，提出要鼓励社会组织参与，拓宽资金投入渠道，建立多元化投入格局。国务院批复同意宁夏建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区，在《支持宁夏建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区实施方案》中提到，建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区，需要社会资本投入；通过强化政策支持，调动社会各界参与先行区建设的积极性，为社会组织参与黄河战略提供新路径。

（二）现实矛盾：“黄河战略”实施面临的突出问题

1.生态保护与经济高质量发展间的矛盾

生态保护与经济高質量发展仍然存在矛盾，集中体现在地方实践层面，主要表现为生态保护与经济高质量发展难以合理平衡。这种矛盾的产生一方面与科技水平和认知水平有关，另一方面与缺少宏观规划有关。刘昌明认为，受科技水平不高、公众意识不强、企业主体责任不清等影响，黄河流域的生态保护与高质量发展两者间仍处于“有矛盾的对立统一性”［2］。高国力等认为，2013年以来，黄河流域各省区生态保护意识增强，生态保护工作取得明显成效，相对而言，高质量发展推进速度缓慢，成效并不显著［3］。生态保护与经济高质量发展存在的现实矛盾客观上为社会组织参与黄河战略提供了可能的突破方向，同时为社会组织进行大范围、大规模的资源配置提供了重要的现实依据。

2.不同省区在黄河治理方面存在利益冲突

“黄河战略”涉及省区较多，不同省区基于自身发展状况，以不同方式推动“黄河战略”的实施，而在相互之间产生了一定矛盾，这种矛盾集中体现在黄河治理方面。徐福祥等认为，目前黄河治理仍存在条块分割的问题，各区域间缺乏协同配合，习惯于局部和点上治理。当前黄河流域各省区政府生态保护和高质量发展整体水平偏低，且上中下游存在明显差异，体现在上游地区资源优势突出但高质量发展水平低，下游地区经济发展水平高但环境综合治理水平仍需提高，而中游地区“能源资源丰富”但是人水关系有待改善［4］。不同省区在黄河治理方面存在的现实矛盾说明，“黄河战略”实施面临着复杂的利益关系调整难题，而社会组织可以在这方面发挥作用。

二、社会组织参与黄河战略的有益尝试

（一）环保类社会组织率先完成了单线式突破

“黄河战略”包括生态保护和经济高质量发展两方面，所涉及的经济社会领域较为广泛，因此，社会组织参与“黄河战略”在短期内实现全方位的资源整合或组织联合难度较大，但某一类社会组织实现一定规模和程度联合的可能性较大。2021年1月1日，由沿黄8省25家环保组织共同发起“黄河流域生态保护行动网络”。黄河流域内的环保组织联合发力，突破行动区域和议题范畴，首次作为一个行动共同体助力黄河流域生态保护与高质量发展。首批成员机构共计25家，覆盖了黄河流域的青海、甘肃、宁夏、内蒙、陕西、山西、河南和山东等8个省区。新成立的黄河流域生态保护行动网络紧密结合黄河流域生态保护与高质量发展的国家战略，以生态问题为导向，围绕水源生态保护、湿地和物种保护、污染防治、气候变化、绿色消费、生态环境教育等领域，开展了一系列公益项目，并适时联系相关政府职能部门、企事业单位、高校科研机构、环保社会组织、社区公众以及媒体等主体，形成了强大合力。“黄河流域生态保护行动网络”运行的经验表明，黄河流域的社会组织具备跨区域协作的可能性。

（二）“黄河战略”与乡村振兴战略实现有机融合

“黄河战略”与国家其他战略实现融合有助于减少社会组织与其他主体因重复投入而造成的资源浪费，同时有利于提升社会组织的资源配置效率，因此，这是一种具有推广价值的社会组织参与黄河战略的有效途径。山东省在党建引领社会组织、助力乡村振兴和黄河流域生态保护和高质量发展方面实现了有机融合。山东省的社会组织立足自身专长，为乡村振兴、黄河流域高质量发展提供人力、物力、智力等方面的支持。例如，在保障黄河安全方面，社会组织立足防大汛、抗大灾，在保护人民群众生命财产安全方面发挥积极作用；在生态保护方面，社会组织开展植树造林、水土流失治理，推进黄河水源、农业面源污染防治，加强生物多样性保护工作，助力美丽乡村建设；在农文旅“三产”融合方面，社会组织带动沿黄经济效益、生态效益和社会效益不断提高；在高质量发展方面，社会组织立足资源环境承载能力，因地施策促进乡村特色产业发展；在推进乡村振兴方面，社会组织聚焦重点帮扶地区和群体，聚焦“五大振兴”，推动“黄河战略”实施。山东省社会组织实现黄河战略与乡村振兴战略有机融合的做法表明，黄河流域社会组织在资源配置方面已经具备了重要的实践操作经验，可为未来黄河流域的社会组织进行组织间的资源配置提供借鉴。

三、社会组织参与“黄河战略”面临的难点分析

（一）社会组织的整体功能定位问题

社会组织在参与推动“黄河战略”实施方面的作用正日益凸显。从国务院以及各部委部署来看，社会组织已成为黄河战略实施的重要参与主体之一，但是，社会组织作为一支重要的参与力量，缺少明确的整体定位，国家宏观层面仍缺少相应的制度设计。定位不明确对社会组织进一步发挥作用将产生不利影响，尤其不利于发挥社会组织的整体优势。社会组织整体定位不明确主要包括两方面的原因。一方面，社会组织的整体低位发展现状仍然是制约社会组织充分参与黄河战略的重要因素。这不仅影响了自身在黄河战略中的参与程度，更直接影响了社会组织整体定位的形成进程；另一方面，黄河流域涉及省区较多，所涉及的社会组织的数量规模较大，但目前黄河流域的社会组织尚未形成具有影响力的集群优势，政策制定者难以获得社会组织影响力的直接有效的群体性证据，导致社会组织整体定位的制度设计在实践层面的推动力相对较弱。

社会组织的整体定位模糊在短期内对于社会组织参与黄河战略的影响尚未显现；但从长远角度观察，社会组织的整体定位问题与社会组织参与“黄河战略”的合法性具有一定关联度。政策或制度层面的认可程度对于社会组织在黄河战略实施中所能发挥作用的广度和深度具有不可忽略的影响，同时也决定了社会组织在黄河战略实施中获得政策资源支持的力度以及参与意愿，进而决定了社会组织在黄河战略实施中的政策地位和影响力。因此，政府应鼓励社会组织参与“黄河战略”，以此为契机对社会组织在黄河战略中的功能定位进行整体设计，为其发挥作用奠定基础。

（二）社会组织的协作机制问题

与社会组织参与“黄河战略”的功能定位紧密关联的是社会组织的协同机制问题。在一定意义上看，这两个问题具有“一体两面”的对应关系。社会组织在“黄河战略”实施进程中发挥了自身的独特作用；但是，因协同机制尚未能有效建立，大量社会组织发挥作用更多以点状形式呈现，缺乏与其他社会组织的高效合作，自身潜在优势无法充分激发。社会组织作为群体意义存在的主体缺乏强有力的“话语权”，无法为自身在政策领域争取更具有影响力的“政策地位”。这种情况产生的原因主要包括两个方面。一方面，社会组织作为整体而言，所涉及的专业领域较多，但是具體到每个社会组织，通常集中于一个专业领域，这就决定了每个社会组织能够发挥的作用范围相对有限；并且由于专业领域、服务定位、发展理念、综合实力等方面存在的差异，导致社会组织之间的协作意愿弱化，协作形式单一，无法实现更大的突破；另一方面，社会组织之间缺乏联络中介式的倡导型社会组织，导致跨省协作现象较少，无法推动每一个社会组织在更大区域范围内发挥自身独特优势。在协作的示范效应方面，缺少具体可参考的生动样板，同时协作的外部动力不足进一步加剧了内生动力的衰弱。

社会组织协作机制的构建主要涉及两种协作关系。第一种是社会组织与社会组织之间的协作，第二种是社会组织与政府部门之间的协作。其中，第一种协作关系在社会组织协作机制的构建过程中处于主体地位，而第二种协作关系在社会组织协作机制的构建过程中处于主导地位。社会组织的规模数量决定了第一种协作关系在协作机制构建中处于主体地位，这种主体地位的突出作用在于构建了协作机制的支撑框架和基础动力。政府部门对于社会资源所拥有的支配力决定了第二种协作关系在协作机制构建中处于主导地位，这种主导地位的突出作用在于提供了协作机制构建所需要的政策反馈和资源支持。协作机制构建的重点和难点突出体现在第二种协作关系。社会组织本身所存在的局限性以及社会组织之间的松散关系影响了其在黄河战略实施中作用的充分发挥，并间接导致地方政府部门在制定相关政策时对于社会组织功能作用无法进行准确评估，从而阻碍了社会组织与政府部门间高效协作关系的顺利构建。

四、充分发挥社会组织在“黄河战略”实施中作用的路径

（一）夯实基础并充分发挥各类社会组织的独特优势

1.为完善顶层设计提供基础支撑

社会组织在“黄河战略”中的作用，需要以政策形式予以固化，但这一顶层设计的形成需要一个过程和强有力的要素支撑。在实现整体定位目标清晰化之前，社会组织需要充分利用内外部资源。一方面，社会组织可结合自身专业活动，总结反思社会组织参与黄河战略的整体功能定位，并在一定专业范围和地域范围内进行经验交流，同时不断扩大经验交流的专业范围和地域范围，推动形成更加全面和专业的群体性认知；另一方面，我们可通过政策倡导的形式，不断向当地政府提出政策建议，扩大社会组织在黄河战略实施进程中的专业影响力，争取获得政府部门的广泛认同和更多的政策资源，进一步强化社会组织发挥独特作用的资源支撑力度。

社会组织在政策层面予以准确定位的形成所需时间长短主要取决于两个因素：第一个因素是社会组织作为一个群体在“黄河战略”实施中价值影响力的扩散程度，第二个因素是地方政府在宏观政策执行和调整过程中对于社会组织意见的采纳程度。每个社会组织在具体参与“黄河战略”实施的基础上，需要开展具有群体意识的宣传活动，提升社会组织作为一个群体而非单独个体在广大群众和政府部门中的认知度和认同度，扩大社会组织在黄河战略实施中的整体价值影响力。经过一定时期价值影响力的扩散，在社会组织的群体价值获得地方政府部门认可的基础上，推动社会组织在“黄河战略”实施中的专业意见成为地方政府部门进行政策调整的重要参考。

社会组织在政策层面的基础支撑归纳起来主要包括两大要素。第一要素是资源要素，第二要素是认知要素。资源要素主要包括社会组织自身资源和政策资源两部分。认知要素主要包括社会组织自我认知和政策性认知两部分。社会组织需要系统梳理两大要素相关情况，全面分析自身在两大要素方面存在的不足之处及原因，并采取具体可行的措施予以弥补。

2.充分发挥各类社会组织的独特优势

社会团体可为“黄河战略”实施发挥“智囊团”作用。社会团体可充分发挥自身智力优势，在智库研究、理论研讨、人才集聚等方面为黄河流域生态保护和高质量发展提供智力、科技、人才支持。例如，我们可发挥科技社团作用，团结凝聚广大科技工作者，开展学术交流、技术研发、参与构建科技创新体系等，为解决黄河战略中存在的生态保护与经济高质量发展提供智力支持。

基金会可作为黄河战略的“资金池”。基金会可充分发挥自身在资金方面的优势，在资金扶持、资源配置、项目建设等方面为黄河流域生态保护和高质量发展提供资金支持。例如，黄河九省区经济发展现状不一，尤其是中西部地区财政压力大，无法满足黄河生态保护需求；而基金会能够通过开展募捐活动等形式，汇集社会闲散资金，用于黄河文化挖掘、传承、保护、发展，促进黄河文化交流。

社会服务机构可充当黄河战略的“服务员”。社会服务机构可充分发挥自身在环保、教育、科技、文化、法律、养老等方面的优势，组织开展环保活动、宣传环保知识、弘扬黄河文化、强化黄河流域法治建设、参与社区治理等。例如，黄河沿岸地区的城乡社区社会组织可通过开展环保宣传等方式提升居民环保意识，通过开展环保活动为公众参与提供平台。此外，部分社区社会组织还可帮助城乡地区解决饮水、环境污染、生活污水处理、垃圾分类处理等难题，最大限度减少环境污染。

（二）探索构建社会组织的协作机制

1.培育倡导型社会组织

倡导型社会组织是协作机制形成的关键，需要由地方政府相关部门主导培育，并以倡导型社会组织为基础，带动其他社会组织开展不同形式的协作，不断扩大协作领域，为充分发挥社会组织在黄河战略实施进程中的独特作用提供组织支撑和方向引领。倡导型社会组织的目标是带动其他社会组织进行跨领域和跨区域的全面协作，最大限度发挥社会组织的整体服务优势和持续服务优势，减少点状服务所造成的资源损耗。倡导型社会组织的培育方式包括两种。一种是在已有社会组织中选取一定数量具有倡导能力和倡导意愿的社会组织进行专项培育，另外一种是孵化新的倡导型社会组织。倡导型社会组织一方面需要推动其他社会组织不断地进行资源整合和协作创新，另一方面需要联合其他社会组织集体发声，积极争取政策层面的更大支持，全面提升社会组织在推进“黄河战略”进程中的参与层次。

倡导型社会组织的存在和发展具有明确的目标导向性，这就决定了倡导型社会组织具有一定的历史性特征。倡导型社会组织在协作机制构建完成后可以有两种发展方向。第一种发展方向是继续以独立的社会组织的形式存在和发展；第二种发展方向是融入其他社会组织或直接解散，不再以独立的社会组织形式出现。基于倡导型社会组织的历史性特征和发展方向，笔者认为，倡导型社会组织在培育初始阶段即需提前对其发展方向做出明确规划，同时在具体培育过程中按照规划方向进行基础资源方面的合理配置。

2.探索跨区域协作模式

为尽快打破社会组织参与“黄河战略”的区域限制，推动社会组织在更大范围发挥自身独特作用，倡导型社会组织可率先开展跨区域协作模式的探索活动，积极与黄河流域其他省份的社会组织进行协作尝试，努力寻找协作的领域，充分尊重社会组织间存在的差异，不断扩大协作的契合点，同时争取政府部门的政策支持，共同推动形成社会组织跨区域协作模式。社会组织跨区域协作模式的形成不仅能够为社会组织协作机制提供具体的实践案例支撑，同时也可为更多社会组织进行跨区域协作提供示范。在探索跨区域协作模式过程中，有条件的社会组织可组织内部专业人员开展理论研究，努力在理论层面率先突破，以理论创新带动协作模式创新，并不断扩大协作模式的影响力，进一步推动其他社会组织协作实践的有序发展。

社会组织跨区域协作模式需要进行跨区域资源整合，其具体工作主要涉及两个方面：第一方面是社会组织间资源的重新配置，第二方面是政策资源的主动链接。社会组织间资源重新配置需要打破单个社会组织原有的资源配置模式，在不同区域和不同类型的社会组织间进行资源优化配置，从而在不同社会组织间形成资源优势互补。社会组织间的资源主要包括人才、经验、技术、资金等。政策资源是社会组织跨区域协作的重要推动力，在社会组织跨区域模式形成的过程中，需要进行政策资源的有效链接。政策资源主要包括信息资源、人力资源、税收优惠、资金支持等。

3.协作机制的构建

在前期探索跨区域协作模式和培育倡导型社会组织的基础上，社会组织参与“黄河战略”协作机制构建的基本条件已初步具备。协作机制的具体构建主要包括四项工作。

第一，确立协作关系，明确具体分工。在倡导型社会组织的积极倡导下，在跨区域协作模式探索实践成果的基础上，可初步形成参与协作机制构建的社会组织名单，经过集体讨论全面确立协作关系，进一步明确每个组织成员在协作机制构建过程中的责任分工。

第二，制定协作规划，划分主要阶段。在确立协作关系和明确具体分工的基础上，在倡导型社会组织的主导下，经过集体研究，我们可充分吸收各组织成员的意见建议，制定“社会组织参与黄河战略协作规划”，同时确定规划执行期限以及主要阶段划分。

第三，配置资源要素，实现合理流动。在协作规划具体执行过程中，资源要素是决定规划执行效果的核心因素。在取得成员组织充分认同和协助的前提下，我们可针对成员组织的全部资源要素进行集中配置，并根据协作规划执行的实际需要，推动资源要素实现跨组织、跨领域、跨区域的合理流动，最大限度发挥资源要素在推动协作机制构建过程中的作用。

第四，创新协作实践，完善机制。作为具有一定联盟性质的协作团体，需要在组织成员已有服务经验基础上，积极创新协作实践形式和内容，不断扩展协作范围，完善协作机制，同时采取有效措施充分激发组织成员在协作机制构建过程中作为单独实体的潜在创造力。协作机制的构建不具有明确的时间限制，但是根据协作规划，经过集体商议我们可决定协作机制实践活动的开展时间。协作机制构建的成熟程度主要评价标准是服务对象以及政府部门的综合反馈意见。

参考文献：

［1］习近平. 在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的讲话［J］. 求是， 2019（20）：8.

［2］刘昌明. 对黄河流域生态保护和高质量发展的几点认识［J］. 人民黄河， 2019， 41（10）：1.

［3］高国力， 贾若祥， 王继源，等. 黄河流域生态保护和高质量发展的重要进展、综合評价及主要导向［J］. 兰州大学学报（社会科学版）， 2022， 50（2）：12.

［4］徐福祥， 徐浩， 刘艳芬，等. 黄河流域九省（区）生态保护和高质量发展治理水平测度与评价［J］. 人民黄河， 2022， 44（6）：5.

责任编辑：王 义