政治场域中行为主体的责任特征与建构路径

2023-05-30崔恒

湖南行政学院学报 2023年1期

摘要：制度是人类理性发展出来的约束自身行为的规范规则，制度的运行离不开主体行为的推动，主体行为动力是制度运行的动力，因此，考虑制度运行动力必须首先明确制度运行主体系统。行政问责制度中的主体责任属于公共领域的责任范畴，具有不同于私人领域的责任特征。其所具有的强制性、超功利性、不对称性与非线性发展逻辑等特征决定了其实现必然是内在责任感与外在责任压力共同作用的结果。而责任感的形成则是更需要进行深入思考的复杂过程。

关键词：公共领域；行为主体；行政问责

中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1009-3605（2023）01-0020-11

制度发展是社会发展的标志，制度文明是社会文明的保障，然而制度也是对人类行为的约束，因而制度与自由之间的统合与张力成为人类文明进步的动力之一。文明时代的人们认为完善制度是解决社会失范现象的有效方法之一。然而在人类社会的发展中制度成功与失败的事例比比皆是。人们不仅会问制度一旦建立是否就能够立竿见影的解决社会存在的问题呢？任何制度都会得到人们的遵守吗？制度能够自动运行吗？是什么推动着制度的运作？

关于制度运行内因，或曰“制度运行动力”研究中，类型学研究无疑是重要而科学的，然而也是最为复杂的。如果将研究的视角聚焦于政治制度，那么“公域”与“私域”的分类虽然宽泛但确合理。私人领域的制度运行动力在经济、法律与道德等领域往往有着鲜明的基础，利益驱动、法律规诫与道德约束等构成私域中人们遵守规则的基本动力。而这些动力在公共领域的作用却并非完全遵循主观意愿。

在社会政治领域，政治制度的发展是政治文明的题中之意，是政治文明的保障力量。政治制度是政治主体的行为规范，而政治主体又是政治权力的掌握或参与者，政治权力的强制性与政治制度的规范性形成强力对冲关系。传统社会将政治权力与政治制度的强制性合二为一，谁掌握权力，谁推行政治制度，政治制度不限制权力的所有者。现代社会发展了主权在民，分权制衡等原则，想方设法提升制度的效用，而政治的公共性往往使制度效用成为人们最不关心的事。密尔认为众人之事最得不到关心。

上述特征在行政问责制度运行过程中尤其有着鲜明的体现。行政问责的客体是政府机构及其工作人员，是权力的掌握者或代行者；异体问责的主体具有公共性，存在集体行动的困境；提升行政效率作为行政责任的公共结果未必能得到更关心个人境况的公众的关心。因此，行政问责制度的完善不是责任政府建立的充要条件，行政问责制度建立与制度运作之间并不存在必然实现的逻辑，而需要复杂的动力系统赋予僵硬制度以活跃生命力。改革与完善行政问责制度并推动其运行需要深刻把握行政问责制度中行为主体之特征，并了解政治场域中行为主体的责任特征及其实现机制。

一、行为主体是行政问责制度分析的基本单元

行为主体是制度分析的基本单元，行为主体的主客观特征影响着制度的运行。行政问责制度在制度运行动力角度的复杂性表现在“个体—群体关系”“主客体辩证关系”及“主体行为动力”三个方面。

行政问责制度运行动力的复杂性首先表现在行为主体的“个体—群体关系”方面。众所周知，政治领域中的主体包括行为个体和行为群体，个体行为受群体影响，群体行为是个体行为超越简单集合的累积。个体行为动力在群体状态下的改变时而体现质变的特征，群体行为的动力更是一个古老而复杂的问题。正如有学者指出：就像在戏台上那样，政治行动者在政治舞台上也要“扮演一个角色”。虽然行动都由人来扮演，但是在政治分析中，行动的能力时常归于法人团体如国家。可以对各种不同等级的政治系統如地方、州、国家或国际政治行为及各类不同的行动者如国家、高级决策者、国民议会或行政代理人的行政行为进行描述、分析、解释和预测。[1]

王沪宁也明确指出：“行政系统分析牵涉到这样一些问题：行政系统的最小细胞是什么？最小细胞从何组织起来？”这些系统包括：“第一，个体系统，分析在行政系统中活动的个体的特性、心态、行为规则等；第二，团体系统，分析由一定个体组成的集体的持性、组织原则和行为规则。”[2]在行政问责制度运行动力的研究中必须考虑到行为主体既包括个人，也包括群体，更为重要的表现为群体行为，而群体行为又是由多个个人行为构成的。个体状态下的行为动力在群体状态下有可能不起作用，又如何使群体中的个人超越集体行动的困境与法不责众的心理？

行政问责制度运行动力的复杂性其次表现在“主客体辩证关系”上。“主客体辩证关系”决定于“政府—社会关系”与“同体—异体问责”两组辩证关系。在内涵上这两组关系既有交叉又不完全重合。界定行政问责概念的不同角度证明了上述两组辩证关系的客观存在。某些学者将行政问责定义为“行政机关自我问责”。如认为行政问责制是一种行政系统内部的问责，主要是由政府有关部门进行调查核实，并由政府进行责任追究。[3]又有学者指出行政问责制是政府实现其行政责任的一种自律或自我控制，即行政自律机制。[4]但也有学者持相反的观点，认为行政问责是指公众对政府做出的行政行为进行质疑，[5]认为行政问责就是社会公众对公共行政行为进行质疑，将问责的主体限于社会公众。

现在看来，这两种界定取向都是不全面的，行政问责既应该是政府自我约束行为，也应该受到社会制约。而使用同体问责与异体问责的表述方法更能体现行政问责主客体的辩证关系，作为理解行为主体遵循问责制度的理论基础。同体问责是指被问责行为的发生机关进行的自我监督与处罚，除此之外，都属于异体问责的范畴。由此，相对于问责客体而言，问责主体包括“两种类型，三个方面”：第一类型是指体制内问责，包括两个方面，一是相对于被问责机关的行政机构内部专门的监督、监察机关或上级机关，二是行政机构之外的立法、司法机构；第二类型指体制外的公民与社会组织。

界定行政问责主体的“政府—社会”“同体—异体”角度表述了问责主体最简明的辩证关系，而却提示了一个更为复杂的主客体辩证关系的存在。即行政问责制度中行政问责主体与客体具有统一性，政治领域中主客体的复杂性更是萦绕其中。从系统论的角度上讲，行政问责的行为主体系统并非只指责任客体，即行政机关，它包括政治系统中影响决定过程的一切个体或社会团体。系统论将政治理解为“政治实体间定形了的交互行为或持续关系。”因此，行政问责制度中的行为主体既包括从中央到地方的各级行政机关及其工作人员，也包括行政机关之外的代议机关、公民与社会组织等等。对责任客体责任践行策略的思考不能将责任客体独立于责任主体系统之外，而应该将责任主客体视为一个行为主体系统，从行为人互动的视角进行综合考量。简而言之，行政问责制度能够运行，不仅仅是被问责机关，即问责客体，或可能是被问责的行政机关自律的问题，更是整个政治领域政治主体需要共同努力的结果。因此，应该准确地称为行政问责的行为主体系统，它不等同于问责主体，也不简单是问责客体。

综上，在分析行政问责制度行为主体时必须明确区分几个概念。行政问责主体，它是指可以对行政机关及其工作人员进行监督、问责的主体。行政问责客体，它是指行政机关及其工作人员，是承担行政责任的主体，因此也是责任主体。行政问责行为主体，或曰行政问责主体系统，它是指包括行政问责主客体在内，所有影响或推动行政问责制度运行的主体。行政问责制度的运行依靠整个行为主体系统的推动，而不能单方面依靠问责主体或问责客体。

行政问责制度运行动力的复杂性再次表现在“主体行为动力”方面。关于主体行为动力有着比较丰富的研究成果，主要包括个体行为动力与群体（团体）行为动力两个方面。团体动力学主要从五个方面——团体内聚力，求同压力，领导者，团体目标以及团体的结构——对系统的行为动力进行了分析。团体内聚力：群体凝聚力不仅是提高群体工作效率和实现群体目标的保证，而且会使团体参与做出责任性行为。作为内聚力强的群体中的成员，更乐于为组织负责，乐于参加会议，能坚持为达到困难目标而工作。求同压力：当一个人发现自己的观点和行为与他人不同时会产生求同压力，行政机关内部成员中有部分坚守工作责任并努力將这种责任感推行为行政机关的基本标准，以个人的道德示范作用影响行政机关的其它人员。领导者：领导者是群体的核心，一般是群体中“最有力量的人”，领导者的个人素质、知识、能力等个性特征及领导者的领导风格、态度对政府行政责任的实现至关重要，我们无处不看到由领导者所开创的政治传统对于一个国家政治制度与运行的深远影响，也时常看到政治的变迁与领导者的个性特征密切相关。团体目标：明确而清晰的群体目标也会带来责任性行为，明确而有吸引力的国家发展目标是全体公民行为的动力，公共利益与私人利益的协调是官员与公民共同行为的前提。为实现公共目标全体公民和社会组织会向行政机关提出维持其责任性行为的要求。团体结构：主要包括团体规模和成员构成，群体规模越小，责任越明确，这是日常生活中最简单的道理，个人行为的责任最明确，因此个人比较容易做出负责任的行为。随着群体规模的扩大，越来越难以确定责任主体。群体越大，越容易产生“责任分散”。有学者将群体成员分为正常成员、非正常成员、领导成员和孤立者，其中，领导成员在保持群体的团结方面作出最大的贡献，不但积极遵守群体规范，还是群体规范的推行者；正常成员接受并遵守群体的绝大多数规范；非正常成员接受其中的某些规范而拒绝其中的一项或几项规范，但仍是群体成员之一；而孤立者却基本上不属于群体，通常向往另外一个群体。行政机关的公务员构成中哪种类型的成员较多将会对群体凝聚力和责任实现有着必然的影响。群体内部个体之间与组织之间的结构也是群体结构的重要组织部分，“民主团体的结构更稳定，成员的感情和目的得到更大的发展”。[6]

组织中个人行为受到从众心理与传统习俗的影响。组织中的个体在面临选择的时候会从别人相类似情况下的经验中寻求指导并参考其行为应遵从的各种标准。马克斯·韦伯说：“谁要是不以他人的利益为自己的取向，它的行为就‘不相适应，也就是说，只要它周围多数人的行为预计这个习俗的存在并照此采取自己的态度，它必须忍受或大或小的不快或不利。”[7]社会促进与社会控制研究是团体动力学关于个人行为与环境作用的理论基础。简单来说，社会促进是指群体中的个人行为因受到群体中群体人的影响而提升行动效率；社会控制则与之相反，指个人行为受到群体成员影响而降低。早在1897年诺曼·特里普利特就进行了一项实验以证明社会促进的作用。迪尔凯姆和乔治·西美尔这两个现代社会学的创始人对小群体动力学也进行了密切的关注并认为群体是整个社会的基石。他们认为家庭、同辈群体、学校班级和宗教集会等孩子们生活于其中的各种小群体对孩子的社会化有着至关重要的影响。将影响孩子对社会准则的学习。迪尔凯姆说：“儿童的利他主义就是以这种形式与儿童本性中的某种特征发生关系的，我们曾经提到过这种特征。这就是儿童的传统主义，也就是他对他已经养成的习惯的依恋。一旦他习惯于某种感觉和行为方式，他就会难以离开这种方式，他执著于这种方式，进而执著于那些决定这种方式的东西。因为他固执地追求同样的印象，所以他也追求那些在他身上激起这些印象的同样的对象。”[8]

群体动力学是对群体行为模式、行为动力及其内在影响因素的探讨，行政责任制度多数时候是组织行为的结果，为推动行政责任制度的运行，需要从团体动力学中借鉴相应的组织行为动力理论。归根结底，组织是由个人构成的，组织的行为离不开人的行为，组织行为是个人行为的综合表现。探讨组织的行为动力离不开探讨组织中的个人行为动机。本能理论、认知理论和驱动理论是对个人行为动力的心理学解释。与个人行为相关的理论从更深层的人性的角度解释了人为什么要加入组织，怎样才会成为正常成员，为什么会遵守组织规范等等一系列问题。组织管理学家沙因认为在组织中人性的基本假设，或者说从人的行为动机的角度可以把人分为经济人、社会人、自我实现的人等不同种特性的人，人的分类也基本基于马斯洛的需要理论。在某种程度上，我们可以把这些管理学派看成是按照马斯洛的需要等级来发展的。[9]不同人性各有长处，也各有缺陷，对于不同特性的人，应当采取不同的管理方法。人是复杂的，人们的需要和潜在的欲望是多种多样的，因此也不能简单地以单一的人性理论理解人性。人的需要是随着年龄的变化而变化的，是随着扮演的角色的改变而改变的，是随着所处境遇的变化而变化的。不存在唯一的一种正确的管理策略。[10]

制度是对人类行为的约束，制度的存在以其所要规范的行为主体的存在为前提，二者之间形成复杂的关系。制度是行为主体的行为规范，没有制度，行为主体会表现出无所适从的行为状态，换句话说，当人们从野蛮社会进入文明社会后，没有了制度，人们在某个行为领域中，会不知道做什么，更不知道怎么做。制度是使人的行为有序化，进而使人们生活处于和谐状态的关键因素之一。缺失了制度，人们可能会回到原始状态，任性而为。然而，制度起到约束人类行为使社会行为处于和谐状态的前提条件是人们对于制度的服从。所谓的制度运行动力就是行为主体基于某种原因，积极推行某种制度，并自觉遵守某种制度，使该制度能够有效运作。鲍威尔和迪马乔指出社会学研究和组织理论认为“制度是为确定认同或得到此认同的活动蓝本的一些程序或规则的框架”。制度需要得到行为主体的认同才能运行。辩证唯物主义的社会学者把人与人间一定的社会关系当做自己研究的对象，从而也就是研究真实的个人，因为这些关系是由个人的活动组成的。[11]马克思和思格斯写道：“……人天生就是社会的生物……只有在社会中才能发展自己的真正的天性，而对于他的天性的力量的判断，也不应当以单个个人的力量为准绳，而应当以整个社会的力量为准绳”。[12]可见，制度离不开人的行为，行为主体是制度分析的基本单元。

二、公共领域中的责任：超越私域的特征

综上可见，行为主体是制度运行的动力来源，行为主体的行为动力又是复杂的，且在公共领域与私人领域有着较大的差异。为使行为主体推动行政问责制度的运行必须首先区分公域与私域中的责任特征，概括出公共领域的责任特征。同样是一个词，在公共领域和私人领域可能有着完全不一样的内涵。责任，在私人领域和公共领域中表现出极大的差异。在讨论责任及其实现机制时，必须将公共领域与私人领域区别开来。可以简单地想象，不将其区分开来的结果之一将导致理想主义的错误。行政问责制中的责任是指行政机关及其工作人员应该承担的责任。行政权力的公共性决定了行政问责中的责任属于公共领域的范畴。

《汉语大词典》对责任的解释如下：使人担当起某种职务和职责；分内应做的事；做不好分内应做的事，因而应该承担的过失。无论是古代中国还是西方，人们都广泛注意到公共领域中的责任问题。甚至公共领域中的责任是被人们更为广泛讨论和强调的。在中国古代，责和任的含义在基本内核意义上具有相似性。与今天责任的含義基本一致。例如“责”，《书》中有“若尔三王，是有丕子之责于天。”“丕子，元子也，姜武王为天元子；三王当任其保护之责于灭。”这里的责有职责、任务的意思。《论语·卫灵公》：“躬自厚而薄责于人，则远怨矣。”这里的责是指责问、责备、责罚。诸葛亮《出师表》：“至于斟酌损益，进尽忠言，则攸之、讳、允之任也。”可见“任”在中国古代也有责任、职责，承担责任的意思。柏拉图在理想国中，把人分成不同的等级，不同等级的人有不同的责任。西塞罗呼吁唤醒公民对国家应承担的责任。那么公共领域中的责任特征何如呢？

（一）公共领域中责任的强制性

有些责任是责任主体积极承担的，无论有没有外在的压力，都是责任主体的自觉自愿行为，这种责任多见于私人领域，可以称之为非强制性责任。以父母子女之间的关系为例，养育与赡养的责任就是非强制性责任，父母对子女承担生养与教育的责任，子女对父母承担赡养的责任。这种责任实现的非强制性可能源于人性的本能，亲情的使然；也可能来自于人类的本能，或在种族繁衍历史长河中内化为人性的行为习惯。

与私人领域中某些责任的非强制性特征不同，公共领域中的责任经常表现出强制性色彩。所谓的强制性责任是指责任主体是在被迫的情况下，在不得不作为的情况下，承担起一定的责任行为。强制性责任的实现不是责任主体的自愿行为，而是在外在压力下做出的行为选择。一般而言，强制性表现为某种惩罚措施，这些惩罚不仅仅是言论上的、道德上的柔性惩罚，大多数情况下会是遭受物质上的损失，肉体上的痛苦，或以牺牲自由、前途、地位、职业和权利等为代价。在现代国家公共领域中的责任强制性体现依法惩罚的色彩。

这并非说在公共领域中，或者说官员的责任性行为都需要依靠强制性措施，以处罚为唯一实现方式。官员的责任感是行政责任实现的内在动力之一。然而公共权力一旦缺少监督会走向滥用与腐败是人类对于公共权力存在的普遍担忧。官员的责任感更是经过漫长的历史才逐渐从被动负责走向主动自觉的负责，无论从社会还是个人层面看，责任感的形成都是一个漫长的过程。

（二）公共领域中责任的超功利性

私人领域中的责任实现为什么会呈现非强制性色彩？真的是人性之善使然吗？人们为什么会时而表现出自觉自愿承担责任的行为？从人类行为动机的角度看，追逐个人利益是责任性行为动机的构成部分之一。霍布斯说人性是逐利的，黑格尔说市民社会是逐利的私人之战场，经济人假设将人的行为动机解释为个人追逐利益的最大化。人的行为动机很多时候是为了谋求个人利益。逐利有时候也是个人责任性行为的动机之一。甚至父母子女之间的非强制性责任行为某种程度上也是逐利动机结果。“养儿为防老”“养老为遗产”不得不说是人们对这种至亲关系间的责任性行为实现的逐利心理的辛酸描述。在微观经济领域更是如此，企业的管理者和员工为什么比公共领域的工作人员更负责，为什么企业所有者对企业经营更加负责，因为此时的责任性行为与企业经营状况直接相关，进而与他们的个人利益直接相关。也可以换句话说，在私人领域中人们做出责任性行为是会得到利益奖赏的。

而在公共领域，责任性行为与所得到的利益之间，或者难以分辨出二者之间的明显关系，或者难以衡量和确定二者之间的对等关系。人们大多数情况下更关注官员是不是承担了责任，对官员提出政治、法律、经济、伦理道德等诸多要求，而较少关注官员从工作中所得到的回报，甚至有时候刻意在心理上压低官员应得的利益回报。认为承担责任是官员这一职业所具有的理所当然的要求。在资本主义国家人们普遍认识到这种思维方式引发的问题，因此人们在对官员提出比其它职业更高的道德要求的同时，将公职也作为一种职业。既然是职业就需要得到功利性的回报。因此，这造成在资本主义国家政治资本化是其特征之一，其引发的一系列恶果表明公共领域责任与经济利益之间存在着两难悖论。

另外，官员的责任性行为与所得到的利益回报很多情况下是很难进行公平、精确衡量的。这是官员考核机制长期以来面临的问题。政府中的很多工作是很难用量化的“多少好坏”来评价的，就导致利益回报与工作付出之间很难形成等价交换式关系。再加上庞大的政府组织和许多工作是团队合作完成的，难以确定责任主体，导致了某些官员不负责的行为。

人们的某些责任行为也的确是可以做到超功利性的。比如从人性善的角度上讲，亲情关系中的责任行为就是超功利性的。人们对官员的责任行为提出了超功利性的要求也合乎伦理与理论要求。历史上或者现实中，很多政治家在完成历史使命之后的功成身退也表现出政治责任行为的超功利性色彩。例如中国大量无产阶级革命家为新中国的建立而付出的无私贡献都是公共领域中责任行为的超功利性表现。

（三）公共领域中责任的不对称性

“人们从一开始，从他们存在的时候起，就是彼此需要的，只是由于这点，他们才能发展自己的需要和能力。”[13]人与人之间的相互需要也要求相互承担责任，要求责任具有对称性。私人领域中的责任大多数情况下是对称的。如父母与子女之间养育与赡养的责任就是相互的，对称的。企业的股东与经营管理者之间，企业管理者与生产者之间都是相互需要，相互依赖的，因此，他们相互之间需要承担责任，他们之间的责任具有对称性。

而在公共领域情况则未必如此。从宏观上看，在现代民主社会，要求行政权力主体向公民负责；在传统社会，要求公民向行政权力负责。说的更为严谨一点的话，在公共领域，在传统专制国家仅仅要求行政机关向皇帝负责，作为行政机关主要行为对象客体的公民并非官员需要负责的对象，因此导致官员大量的不负责任行为。在现代民主社会中，不仅要求公民遵守相关法律法规，而且对行政机关及其工作人员的责任要求更多，更细。从微观上看也是如此，例如在一个行政事件中，公民要求行政机关工作人员为其进行某项服务，此时，对行政机关的工作人员有着效率、质量、态度等等方面的责任要求，公民只需接受服务即可。这种责任的不对称性，加剧了公共领域责任实现的困难。

责任的对称性在很多时候也是很难做到的。责任对称性是指责任主体与责任客体之间相互承担的责任是对等的。而相互、对等、平衡都是定性的概念，有很多的波动空间。导致对称性的衡量往往依赖于责任主客体双方的主观感受，很少或根本不存在绝对的对等关系，因为责任的量化评价是几乎无法做到的。在亲情之间责任的对等性依赖于亲人之间的主观感受。亲情不需要绝对地对等，亲情可以掩盖责任不对称性带来的物质与精神的不对等交换。在经济领域责任的对称性相对而言比较容易计算清楚，以责任主客体之间的付出所得到的物质回报为唯一评价标准即可。又或者经济领域的责任不对称是被无奈地接受下来的，资本家是对无产阶级的无情剥削，而长达数世纪的资产阶级社会中无产阶级又在依赖着资本家谋生，而没有力量将资产阶级的统治立刻推翻。公共领域的对称性既难于计算，又没有亲情的维护。官员缺乏付出责任行为同样得到责任回报的对称性心理感受，导致不负责任行为的存在。政务类官员与事务类官员的两官分途又阻断了选举获胜的奖赏对事务类官员的责任性行为的控制。

（四）公共领域中责任实现的非线性特征

非线性特征是指对于复杂系统的设计与运行难以按照人们的预先设想达成预期目标，人们难以对复杂系统的演进过程进行全方位有效控制的特點。库珀认为公共行政人员工作中面临三种冲突，即利益冲突、权力冲突和角色冲突。利益冲突“即我们自己的个人利益与我们作为一个公共官员义务之间产生了冲突。这种冲突包括角色冲突和各种权力资源之间的紧张关系。”权力冲突“是由两种或者两者以上的权力来源（诸如法律、组织上级、民选官员和公众等）从外部强加给我们的。”角色冲突包括内部角色与内部角色的冲突，即“较大的行政角色范围中子角色之间的冲突，或者行政角色组成部分之间的冲突”，以及外部角色的冲突。每种冲突又有许多衍生冲突。库伯认为：“面临冲突性的责任是公共行政人员体验伦理困境的最典型的方式。当处于两种期盼或倾向之间，而且这两者又都具有重大的价值时，我们就会觉得烦恼不堪。”[14]105，87，90，85在一个庞大的相互影响，甚至相互对立、冲突、矛盾的体系中，事务的发展往往是很难控制的，经常超越人的主观意愿与设想的。社会领域本就难以实现如同自然科学领域控制条件实现预期后果的目的，更何况直至今日，人们早就知道相对论是自然科学领域也存在的事实，自然科学在向社会科学学习相对论的辩证解读方法。

许多学者对制度是可以通过像设计与制造机器一样通过设计，进而制定，就能推行，并取得成效的方式提出怀疑与挑战。甚至提出“设计宪法”的法仑德对制度可以设计的观点也表达了谨慎的态度。他将其研究美国制宪历程的经典著作称为“设计宪法”，然而，他在书中开篇即言明：“只要美国宪法仍在指导美国政府，就很难说任何人，至少任何一个美国人，对于美国宪法的制定能写出不可更动的结论来。”[15]当托克维尔说维护美国民主制度的因素时，认为“自然环境不如法制，而法制又不如民情”，[16]其实某种程度上也意味着制度不是可以设计、推行的，而是自然生长的。哈耶克认为自生自发秩序是指由“诸多并末明确意识到其所作所为会有如此结果的人的各自行动”自发形成的。[17]自发秩序是每个人在追求各自目的的过程中自动形成的。哈耶克认为自生自发秩序是社会这部复杂机器发展的必然选择。人造秩序只能应用于那些简单的、复杂程度不高的、可以为人们所审视把握的秩序的建立。对那些复杂的秩序的生成缺乏解释力，而自生自发秩序对简单的、低复杂现象同样具有解释力。

三、公共领域的责任实现路径

正是因为公共领域中的责任相对于私人领域而言具有上述特征，因此，公共领域的责任实现，相对于私人领域而言也是既有共性策略，也有差异性的。针对公共领域责任的特征，我们认为在公共领域责任实现机制至少由三方面构成，即责任实现的外在压力、内在的动力及其根本性基础——道德判断的空间。

（一）行政责任实现的内在动力：责任感

行政人员需要一套被贝利称之为“道德潜质”的东西。贝利将其界定为如下三种：第一，乐观主义。它不意味着盲目乐观，而是坚信事情有可能会向好的结局发展。第二，勇气。“公正的”这一短语表明这种品质的实质性意义。要有毅力抵制来自政客的、拥有重大影响力的利益团体的、专家的恫吓以及公众中的优惠的寻求者等的不合法的压力，公务员必须要有相当的内心勇气。第三，仁慈的公平。贝利认为这是公务员最为必要的道德潜质，是“原则的原则”。[14]156，158，159拥有该素质就意味着勇敢地遵从标准，平等地对待所有的人，并同时对明显的个体差异保持敏感性和同情心，也就是有能力平衡遵从平等标准与同情个体差异性之间的关系。

在现代国家中，责任感在促使官员做出负责任行为的过程中虽然依然受到诸多质疑，但是相对于传统国家，现代国家行政官员的责任意识是比较强的，这种所谓的责任意识或责任感是指内在于官员心理之中，发自内心的承担责任的动力，即使在外在压力缺位的情况下，有了这种强烈的责任感，官员也会做出负责任的行为。许多学者认为这种责任感与官员的个人道德有关，个人的德性是形成政治责任感的前提条件。然而，发达国家依然对行政责任感能够保证官员遵守行政责任表示担忧，认为行政责任更需要外在的压力。现代国家官员行政责任意识的形成是一个漫长的过程。

传统国家的官员也具有行政责任意识。并非在专制国家中，官员就毫无顾忌，为所欲为，不受半点良知的约束。以古代中国为例，有许多官员对源于自己职位的责任有着强烈的认同意识和勇于承担的心理动力。或许这类官员的个人道德品质起到至关重要的作用，但是也不能排除传统国家内的某些因素导致官员在一定程度上具有一定的行政责任意识。这些因素包括官僚阶层所具有的“皇权依傍”，即对统治阶级整体利益的认同；来自于“为政以德，譬如北辰，居其所而众星拱之”的士大夫“太上立德”的精神追求。

库伯认为行政责任感是在行政行为发生之前就存在的。换句话说，对一个官员而言，并不是到退休了，行政责任感才达到最高境界，当然，在一个积极的行政环境中，随着工作时间的增长，行政责任意识会越发强烈，然而，此种行政环境本来就是一个理想状态，我们不能把希望寄托于理想状态。因此，官员在任职之初就应该具备行政责任意识，或者至少具备形成行政责任意识的个人道德品性。

（二）行政责任实现的外在动力：责任压力

没有压力就没有动力。公共领域责任的强制性特征要求无论何种体制的政府行政责任的实现都离不开责任压力。从上述关于行政问责制度运行行为主体分析可见，对于行政官员而言，压力来源于两个方面，即来自于政治体系内部和外部。来自政治体系内部的压力是指政府为了维护自身统治的稳定需要向行政机构施压，以确保高效的行政实现政府的政治统治与社会管理双重职能。相对政治体系内部控制而言，政治体系外部的控制和压力对任何政治体系而言都十分重要，更能够有力地推动行政问责制度的运行。一般认为政治体系的外在压力来源于公民、媒体和各种社会组织。

前资本主义国家的历史中西方存在时间格局与内在精神等多方面差异。在西方分封割据的时间要长于中国，而专制统治的时间较短。而在中国有着较长的专制统治历史。这一时间格局上的差异也是观念存在差异的原因之一。在欧洲限制政治权力的思想起于古希腊，延续至今，即使在王朝的专制统治时期也没有完全被扼杀。而在中国对政治权力限制的思想和力量相对薄弱。而薄弱不代表完全不存在。这些限制政治权力的思想和实践成为当时迫使统治阶级管理好官员的压力。对中国的专制统治而言，害怕人民造反推翻王朝的统治，是统治阶级管好权力、用好权力的最大动力。同时，个别知识分子的批判也起到一定作用。另外，王权对于社会控制力量的有限性，基于血缘等建立起来的民间组织也成为公民监视王权的一种力量。

行政机关责任的外在压力还来自于政治体系内部的其它机构，如代议机关。米歇尔斯说寡头统治是从古至今所有国家统治形式的铁律。统治阶级出于自身利益的考量，有必要对行政机关进行政治控制。因为行为机构是与公民利益最为密切相关的组织，行政机关一定程度上肩负着政府政治统治与社会管理双重职能的重担，行政机关的效率和廉洁情况一定程度上决定着统治阶级的统治地位。因此统治阶级需要对行政机构及其工作人员进行控制，要求行政机关承担相应责任。根据库珀的观点，在民主国家，这种源自制度结构的个体责任包括以下几个方面：一是由公共组织结构中上下级关系决定的责任。二是“对民选官员负责，把他们的意志当作公共政策的具体体现来贯彻”。三是“对公民负责，洞察、理解和权衡他们的喜好、要求和其它利益”。[14]156，158，159

（三）行政责任意识形成的前提条件：道德判断

公共领域责任感的形成用非线性发展逻辑来描述是比较准确的。道德原则是无法用语言表述的，或者说道德是人内心的一杆秤，不是可以通过像法律那样去制定明确条文用以规范人们行为的。道德一旦形成法律条文般的文字表述出来以规范人们的行为，那么它作为人类良知的衡平作用将会消失，甚至带来与期望相反的后果。这或许就是道德教育需要跨越的困境所在。道德承担的功能是将人类的行为提升到更高的水平，将道德原则明确化导致的结果会使人们的行为遵守最低的道德规范，而这是法律应该做的事情，由此降低了道德应起的作用。道德以自然法所谓人类理性的不可知方式起着作用，这一理性在中世纪被认为是神授的，近代以来被认为是与生俱来的。在生活中，在自由辩论中，道德的杠杆在上下起伏，最终的选择决定于人内心的良知。这或许就是我们经常将道德的作用描述为对人的行为起着“衡平”作用的原因。或许在一件事上是无法判断道德层面的对与错的。

上述是有关责任道德形成的一般逻辑。结合公共领域责任特征，从具象层面看，官员行政责任意识与行为习惯的形成在诸多方面遵循此一般逻辑。当官员个体付出与回报并不一定对等时，当个人行为责任缺乏精确量化的经济标准时，当强制性责任监督缺位时，当面临直接行为与间接行为责任区分困境时，官员的责任感是唯一的希望底线，而面临任何一个具体情景时做出责任性行为选择意识与习惯的公允接受心理必然要在上述逻辑中缓慢生成。

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