流域环境司法协作：法理阐释与制度完善

摘要：流域环境司法协作是指在一条流域范围内，为了保护流域环境，化解流域环境纠纷，多个行政机关、组织以及个人共同开展的司法实践活动，形成流域范围内司法协作模式。这种协作模式在一定程度上能够弥补流域环境司法规则的不足，同时有利于形成统一的流域环境司法尺度和标准。在制度上要树立流域环境整体协作理念、明确流域环境司法协作的基本原则、落实流域环境司法协作的内容。目前，流域环境司法协作缺乏立法支撑，流域环境区域治理使司法缺乏整体上的统筹，流域环境司法制度不完善，表现为司法协作主体狭小、内容形式化等。因此，要完善流域环境司法协作立法、建立行政与司法适度分离制度、建立流域司法专门化机制以及形成主体多元化和内容实质化的流域环境司法协作模式。

关键词：流域环境；环境纠纷；司法协作

中图分类号：D9    文献标识码：A    文章编号：1009-3605（2023）01-0054-11

一、问题的提出

目前，以行政区域划分为基础的司法管辖体系和治理结构难以满足流域环境司法实践的需求。具体而言，流域环境具有整体性强、利益关联度高、损害隐蔽性强、治理周期长等特点，而环境损害和污染物的传输并不受地理位置和行政区域划分的限制。流域环境损害所引发的纠纷往往跨多个行政区域，由此出现流域环境司法管辖、调查、审理、送达、执行、生态修复等难题。若单一以行政区划和司法管辖作为标准进行处理，容易割裂环境资源的整体性联系，破坏流域生态系统的完整性，造成立案、裁决标准上的差别或矛盾，有违环境公平和环境正义理念。[1]尽管各地在实务层面进行了积极探索，也形成了各自的特点，但是流域环境司法协作应该如何展开，各地的做法并未统一。简而言之，制度意义上的“流域环境司法协作”机制并未真正形成，各区域还是优先考虑本地的实际需求进行零散操作，缺乏相应的理论基石。因此，深入研究流域环境司法协作具有重要的理论和现实意义。

二、流域环境司法协作的法理诠释

（一）流域环境司法协作的概念厘定

“流域环境司法协作”到底为何意？目前学术界对这一概念分析较少。本文所论及的“流域环境司法协作”可以从静态和动态进行阐述。在探讨“流域环境司法协作”的概念之前先要了解“司法”这一概念。“司法”是一个历史性概念，在不同时期“司法”的内涵和外延都有所差异。建国初期，“司法”具有很强的政治色彩，一度认为战争与司法具有同质性。[2]随着法治社会的进程，关于“司法”概念的认识主要有以下三种观点，但都有着一定的局限性。第一种观点：“司法”是“运用法律解决纠纷”。有学者认为司法不仅包含传统意义上的法院审判，还包含了以当事人为合意的仲裁、调解等。[3]司法属于国家职能，“调解”“仲裁”等具有很强的自治性，因此，此种观点超越了“司法”的本质。第二种观点：“司法”是“审判”。这一观点是相对于立法权而言的，[4]该理论是以西方国家的“三权分立”学说为基础，而我国是人民代表大会制度，国家权力的产生与权力分配并不以立法权、行政权、司法权为限。[5]第三种观点：“司法”是一种“司法活动”，在现代社会中，司法无疑具有法律属性、政治属性、社会属性等多种属性，但是从广义上讲，司法是国家的一种职能活动，以法院为核心展开，为此，在司法活动中存在着司法主体和参与者两个维度，即法院是司法活动的主体，行政机关、组织及个人是司法活动的参与者。[2]通过上述分析，笔者赞同第三种观点。以“司法活动”诠释“司法”体现了国家的职能性和主体的多元性。

基于此，流域环境司法协作是指在一条流域范围内，为了保护流域环境，化解流域环境纠纷，多个行政机关、组织以及个人共同开展的司法实践活动，形成流域范围内司法协作模式。从动态层面来讲，流域环境司法协作是一种司法实践活动，是为了维护流域环境和社会和谐而展开的一系列活动，包括调查、取证、证据送达等；从静态层面来讲，流域环境司法协作是指一定的流域范围内所形成的具有普遍意义的司法模式。

（二）流域环境司法协作的法律特征

“流域”是从源头到河口的具有完整、独立的水文单位，以水流为基础，以分水岭为边界共同构成的一个生态系统，并与经济、社会、文化有机结合，是系统性、独立性、空间性的有序呈现。[6]由此可知，流域环境具有非常强的时空性，上下游、左右岸相辅相成，而这种特性也直接影响到流域环境纠纷。为此，在流域环境司法协作过程中不仅需要相关部门、企业等协商一致，还需要各主体在解決纠纷时相互配合，以合法的程序解决等。

一是主体的多元性。协作是政府、私营部门和非营利组织间形成的一种良性互动，各主体通过合作和协调达到共同的目的。在流域环境纠纷中，多数涉及到多个主体甚至多个行政区，这些主体间协同行动的效果决定了流域环境纠纷解决的成败。

二是行为的互动性。党的十八大报告提出要加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。这种社会管理体制就是“协同法治”的蓝图。为了实现这一共同目标，需要不断进行探索，发现其中的不足，对此提出完善的对策。

三是程序的有序性。司法协作并不是各主体间简单的合作或拼凑，而是将司法协作作为一个整体，整合区域内各种资源和要素，运用不同的协作方式，通过多层次的良性互动，从而产生相应的效果。[7]

（三）流域环境司法协作的理论基础

实践中，行政区划把流域环境分成了不同的部分，每个行政区受地理位置等因素的影响，发展水平各不相同，加之法律政策的缺位，造成了流域环境整体治理的困境。为了打破分割式弊端，希克斯等人就提出了整体性治理理论。以协作、整合、“跨界性”为特征，关注整体利益，强调政府在进行公共事务治理时不仅要对政府内部各部门的机构与功能进行整合，而且要促使政府与政府之间，政府、私营部门和非营利组织之间的协作，从而形成一种整体治理网络。[8]

在整体治理理念的指导下，流域环境司法协作的运行基石是协同论。1997年，赫尔曼·哈肯（H.Haken）出版了《协同学》，首次提出“协同”的概念。“协同”是强调各个子系统之间自我调节、相互配合等形式，从而产生的效果大于各系统分别产生的效果综合。与“合作”相比，协同更加灵活，且注重实证细节和实务经验。[9]任何系统若缺乏与外界环境沟通交流和协作融合，其自身就处于孤立或封闭状态。在此状态下，无论其初始功能设计或结构构造如何，其设想和预期目标都可能会偏离或运行效果会大打折扣。而若系统内部各子系统之间相互推诿、扯皮、摩擦甚至冲突，互不配合，则会致使整个系统内耗严重、功能混乱、运行不畅、发展受阻，出现“木桶短板”原理和效应。[1]若各系统之间相互配合、协作则产生的整体效果比各子系统产生的独立效果之和更大，从而实现“1+1＞2”。

由于流域与经济、社会、文化有机结合，是系统性、独立性、空间性的有序呈现，[6]单一的司法手段难以满足复杂多变的流域环境纠纷，需要司法协作，即为了同一个目标各主体间相互配合而产生的整体效应。当然，实践中存在诸多司法活动和不同类型的诉讼，其权利责任等又存在着区别，包括不同的案件、不同的主体间等的协作，这种协作能够相互进行弥补，实现流域环境的可持续发展。

三、推进和加强流域环境司法协作的意义

（一）统一流域环境司法标准

流域上下游和左右岸的社会、经济、文化的发展都紧密相连，具有很强的整体性和关联性。由于各区域的发展目标和政策存在殊异，导致在处理具体案件时的态度或手段有所不同。具体到司法方面，流域环境司法运作依然受制于传统的司法模式。虽然部分地方建立了生态资源审判庭、环保法庭、环境资源审判庭等，但在具体的案件审理过程中，依然受管辖限制，易出现争夺管辖权或放弃管辖权、不配合取证等现象。流域环境司法专门化是为了化解流域环境诉讼困境的理性选择，[10]但流域环境司法“专门化”并不是简单的设立专门的流域环保警察、流域检察院或流域法院，[11]而是应该以维护当事人的合法权益为价值追求。

目前，流域环境纠纷解决中大多数针对的是某一个地方或群体，在解决过程中区域间可能存在不同的偏好差异或者受利益的影响会提出不同的解决方案，这种区域间的博弈往往意味着一方获益一方受损。通过多主体协商、广泛集智，采取有利于保护流域环境的生活生产方式，实现多元主体共商共建，进而实现人与自然的和谐共处。为此，需要确立统一的规划、标准、监督体系，为人们的行为活动设定一个界限，从而规范人们的活动，预防纠纷产生。

（二）弥补流域环境司法漏洞

传统的司法体制根据行政区域划分管辖，而流域环境司法协作是基于流域生态系统而产生。“对区域环境治理来说，分工很不易，但是，相比于分工来说，合作更难。因此，只能在责权利分割基础上高度重视协作机制，强化协调平衡。分工以顺应区域环境各要素的特殊性要求，而协作则是遵循区域环境的系统性本质，只有高度协作的区域分工，才能最大程度地反映区域环境整体性特征；区域纠纷解决机制越能体现生态环境整体性要求，其预防和解决纠纷的功能就越强”。[12]

从实践层面来看，流域环境司法协作既弥补了司法规则的不足，又有利于落实绿色发展理念。流域环境司法协作运行机制根据流域生态系统特征，加强各区域司法主体间在具体行为上的协作，一方面加强信息共享，通过建立联席会议机制、日常工作联络机制、审判执行机制等方面事前、事中、事后等全方位的协作；另一方面流域环境司法协作能够有效地消除纠纷，有利于流域生态系统的修复等。

从规范层面来看，流域环境司法协作推进以来，司法部门根据实践情况逐步进行自我完善并出台了多项意见，不断规范司法程序在协作中的衔接。如最高人民法院在2016年2月发布《关于为京津翼协同发展提供司法保障和服务的指导意见》，2019年11月上海市、江苏省、浙江省、安徽省高级人民法院制定了《长江三角洲地区人民环境资源司法协作框架协议》，2019年4月，渝川黔滇藏青六省市区检察机关发布《关于建立长江上游生态环境保护跨区域检察协作机制的意见》，2019年5月芜湖、安庆、池州、铜陵、马鞍山检察院发布《皖江五市检察机关关于建立生态环境保护司法协作机制的意见》等。各地法院、检察院通过签订司法文件积极进行探索，建立信息共享、线索转移、异地管辖、协作调查等制度，形成了全方位的司法协作机制。

四、流域环境司法协作的制度要求

（一）流域环境整体协作理念的要求

流域环境是一个自然生态系统，是由各种生态要素组合而成，且不会因为行政区域的划分而分離。而流域环境纠纷产生并非某一个因素影响的结果，更多的可能是多个因素共同产生的结果，影响多个行政区域。[12]由于我国的司法区域划分未能与行政区域划分相隔离，在一定程度上造成了司法权的地方割据。而流域涉及的利益范围广泛、主体多，使流域环境纠纷解决中大多数针对的是某一个地区或群体，在解决过程中，从各自利益出发，会提出不同的解决方案。在区域博弈过程中，若不及时应对，可能会引发更为严重的社会问题。整体性协作的理念是根据整体的利益判断是否合理，而不是根据部分人或局部的利益。流域环境纠纷整体性协作理念是将不同的利益诉求纳入社会平稳运行的范围中，通过和谐的手段去解决利益冲突，以平息利益纷争，[13}以保护流域环境为首要任务，尽可能地将各种纠纷纳入可控的范围之中，各地通过有序的协作，形成司法统一。

（二）流域环境司法协作的基本原则

在推进流域环境司法协作时，要遵循有法可依、矛盾纠纷协作化解以及风险协同防控等原则。

1.有法可依原则。建立流域环境司法协作的目的是维护流域范围内公平正义。在纠纷解决过程中，必然要求做到有法可依：一是在化解跨行政区域的流域环境纠纷时，要充分运用现有的规则，使结果尽可能的公平公正；二是由于法律具有滞后性、模糊性等特点，对于疑难、复杂或重大的案件，可以加强各行政区域的沟通协调，积极主动提炼相关经验，形成有利于促进司法协作发展的规则，进而上升为法律规范。

2.矛盾纠纷协作化解原则。流域环境具有典型的公共物品属性，公共物品是由社会成员免费享有，在使用过程中具有非排他性和非竞争性，而非政府部门所独有的。[14]正因如此，在使用中，易造成上下游、左右岸之间的矛盾或纠纷。这种影响面较广的流域环境纠纷，只有多个行政区域的相关部门共同协商，结合各地的实际情况，才能妥善处理。

3.风险协同防控原则。在制度构建中，人们虽然无法将所有的风险都具体化，但是可以对一些领域的风险进行研判，将可能或即将发生的矛盾或纠纷进行规避。由于流域环境跨多个行政区，在风险防控过程中，需要各行政区域联防联控，开展流域环境风险筛查和建立区域风险防控体系。

（三）流域环境司法协作的主体要求

在流域环境司法协作过程中，相关主体要以“事”为中心，加强各类主体间的高效协作运行，以法院为中心，将各类主体联结，形成多元共治的网状局面。主要体现在：

一是法院间要确定协作关系，为协作活动的展开提供相应的平台，打破传统单一的审判方式。流域是一个独特而完整的复杂系统，必须点线面结合才能妥善处理流域环境问题。司法协作是给流域生态以必要的人文关怀和时间空间，妥善处理好不同主体之间的利益关系，逐渐消除“各扫门前雪”“搭便车”等现象。

二是法院与其他主体间建立纵横交错的协作网络，包括与其他行政机关、组织以及个人等主体之间的协作。从系统学的视角进行分析，流域环境是一个复杂的系统，区域司法系统是其中的一个子系统，与其他各部分之间存在一定的联系。在司法协作过程中，政府、社会组织和个人在解决流域环境问题中不可或缺，他们应该积极配合，这种配合并不是简单的合作，而是作为一个整体，调动整个区域内各种资源和要素，运用不同的协作方式，通过多层次的良性互动，从而产生相同的效果，防止地方保护主义等短视行为，推动整个系统向前发展。[7]

（四）流域环境司法协作的内容要求

流域环境司法协作的目标是共同化解矛盾纠纷。在制度内容上应该用明确的规定予以充分引导，以回应流域的特殊现实问题。

一是各地法院应当尽可能的以流域环境和谐发展为目标，明确各地区应该将属地矛盾预防化解做为重要工作内容。如金堤河水污染事件。金堤河是河南省与山东省省界河流，20世纪80年代以来，为了发展经济，河南省境内一大批工厂超标排放污染物，导致河水污染严重，两省因水污染产生的纠纷越来越多、越来越激烈。多年来，为有效解决纠纷，水利部同两省政府部门发出了多份文件，[15]但到目前为止，金堤河水污染事件也未从根本上得以解决。

二是面对各种疑难、重大的案件，应该组织协商，共同确定更精确的审判规则。不同的行政区域均面临着“各具特色”的问题，这种地区特色的问题需要相互支持、相互理解、共同解决。流域环境纠纷突出的特点在于纠纷多数具有跨域性，以及在解决纠纷时所面临的法律适用中政策性因素的地域差异。面对疑难、重大的案件时，应该组织会商，不能以牺牲一方的利益为代价。因此，在审判中，要尽量考虑各区域的实际情况，把握好相关的政策，创新规则，尽可能做到公平公正。

五、当前我国流域环境司法协作的实践困境与制度完善

（一）流域环境司法协作的实践困境

1.流域环境司法协作立法支撑不足。跨行政区域的流域环境损害已经成为了一个普遍难题，在中国，几乎每个行政区域都会受到上游地区的环境污染。[16]最初的司法协作相关规定主要集中在《民事诉讼法》《行政诉讼法》《刑事诉讼法》，并只对委托送达、调查取证、协作执行等有明确规定。同时，传统的司法协作主要局限在省内。为了破除跨区域流域环境保护的难题，司法协作必须在原有的基础上进一步扩充。流域环境司法协作是以保护流域系统为主要目标，从流域环境整体性、系统性出发，统筹山水林田湖草等生态要素，注重对流域内经济、社会等多重要素的综合平衡和整体调整。[17]近几年，流域环境司法协作的文件已初具规模，但这些“协作”的基石几乎都是来自于“意见”“协议”等，这些文件的签订大多数偏重于政策性和宣传性，且只是部分法院、检察院间的一种合作形式。协作的组织形式、程序等并未形成法律文件，缺乏长效性、稳定性，导致实践中缺乏应有的底气。如2018年芜湖跨省非法倾倒固体废物污染环境案，该案件引起了广泛的关注，安徽省、江苏省、浙江省环保部门共同协作，才使案件顺利解决，但是这次的司法协作是在对流域环境已经造成了严重损害的情形下才进行的，这种短期的司法协作一般是“因案而生，因案而终”，缺乏立法的保证，无法形成长效的司法协作机制。

2.流域环境区域治理使司法缺乏整体上的统筹。在流域环境治理中，地方政府为了本地区的经济发展，各自为政，缺乏整体性的考虑，在政策制定过程中更多的会考虑本辖区的经济发展。在此背景下，作为地方治理体系组成部分的地方法院不仅参与了地方政府竞争，也在地方法制和竞争中扮演着重要的角色，[18]使司法存在地方化、行政化和服务化等倾向，地方法院不可避免的陷入了地方政府的竞争之中。[19]虽然这种竞争客观上促进了制度的创新，但是也直接影响着司法的公信力。

3.流域环境司法协作主体范围狭小。司法协作是指为了保障案件能够高效公平解决，实现司法机关与其他主体间的和谐联动，以提高司法体制的运行和效能。[20]目前，对流域环境司法协作探索的主体主要是法院和检察院。以长江经济带为例，2018年9月，在最高人民法院的指导下，重庆、上海、浙江、江苏、安徽、江西、湖北、湖南、四川、贵州、云南11省市及青海省高级人民法院签署了《长江经济带11+1省市高级人民法院环境资源审判协作框架协议》，对理念、内容进行了规划。这次协议的签订，为长江沿江省市各级法院环境司法协作奠定了坚实的基础。除了法院，检察院也在积极探索，2019年5月，重庆、四川、贵州、云南、西藏、青海六省区市的省级人民检察院共同发布《关于建立长江上游生态保护跨区域检察协作机制的意见》，全面加强长江生态司法保护，建立跨省检察长江生态保护机制，充分发挥刑事、民事、行政检察和公益诉讼“四大检察”职能等。流域环境具有整体性、系統性，需要全流域相关主体共同协作，单一的行政区域内部或少数的主体协作难以有效的解决流域环境纠纷。从现有的文件来看，虽然流域环境司法协作模式已经初步形成，但是在司法协作的主体上依然局限于法院、检察院，很少看到行政机关、公益组织等的参与。流域环境纠纷案件一是涉及利益主体众多；二是具有专业性。如在取证过程中就可能需要专业人士或机构对证据进行鉴定；协作过程中可能需要其他具备执法权的主体在案件中的配合执法、调查取证等。

4.流域环境司法协作形式化。协作形式化主要表现为协作的内容稀疏、目标模糊等。一方面协作内容稀疏是跨区域司法协作形式化的一种表现。虽然我国已经出台了许多司法协助的文件，但从现有文件可以看出，协作内容主要是形式上的规定，如定期召开会议、建立联合机制、信息共享机制等。这些框架性的协议虽确定了互惠协作的基本方向和运行机制，但又多停留在纲领性、原则性的阶段，缺乏“实质履行”的内容，[21]对跨行政区域具体办理流程至今未看到，以至于在实际案件审理中难以发挥实质性的效果。另一方面跨区域司法协作形式化的另一种表现形式是协作目标模糊。在流域环境治理中，司法协作只是区域间发展与保障的政策性导向，其功能、目标并不明确。法院是司法制度的核心，法院的主要功能是维护公共秩序、缓解社会矛盾等。[22]但是现有的司法协作并未围绕审判规则等目标展开。当司法协作走入到形式化的误区，协作行为的目标和过程就会演变为对上级政策创新举措的层层落实，司法协作本身也将成为绩效竞争的对象和工具。[22]司法具有法定性，不受外力干扰，但是这种类似行政动员的方式极易出现司法管理层面行政化倾向。如果司法失去了法定性，就容易被人为操控，其公正性就难以有效保持。区域司法协作形式化还可能会进一步加剧司法地方化问题。在现行的司法体制下，法院系统的人事、财政管理受制于地方政府，因此，法院活动会或多或少的参与到地方经济发展。以“司法为经济建设保驾护航”为例，这一提法在地方大多演变为“地方司法为地方经济建设保驾护航”，法院成为了落实地方保护的利器，[23]直接影响着司法体制的正当性与合法性。

（二）流域环境司法协作制度的完善路径

第一，完善流域环境司法协作立法。立法乃司法之基础，良法乃善治之前提。健全现有制度和法律框架是实现流域环境司法协作的保障。在现有的立法中对司法协作多为宣示性或原则性规定，因此在流域环境司法协作中缺乏应有的法律支撑。结合流域环境的整体性、系统性等特征，同时也需要结合各地的实际情况，因地制宜的完善相关立法及配套措施，形成协调统一的流域环境司法协作制度。目前，对完善司法协作立法的模式主要有修改《民事诉讼法》《行政诉讼法》《刑事诉讼法》（以下简称“三大诉讼法”）、完善环境单行法分散规定和制定专项立法三种模式。笔者认为制定专项立法模式更符合当前形势，理由如下：

一是“三大诉讼法”只能限于原则性地规定，难以体现流域环境各要素之间的特殊性，也无法适应流域环境的整体性。同时我们看到，“三大诉讼法”的修改难以轻易启动，如《行政诉讼法》，该法1989年通过，2014年才进行修改，历经了25年，这就意味着短时间内再次修改的可能性较小。二是完善环境单行法分散规定模式，就是对流域环境各要素中涉及的单行法逐个进行修改或补充。此种方式能够综合考量流域中各个要素的特点，并能够细化职能部门的职责与权限，以维护流域环境利益。但是逐个修改和补充单行法，立法成本较高、工程量大且易造成法律体系碎片化等问题，因此，笔者认为，采用这种模式的可行性不大。三是制定专项立法模式。一方面通过制定司法协作的法律，对传统的司法协作内容进行扩充；另一方面通过制定或完善相关的司法解释，根据“三大诉讼法”的内容进行扩充与完善，通过司法解释对流域环境司法协作中疑难问题的解决进行规定。通过制定专项立法模式能够实现上下游、左右岸之间流域环境保护标准的统一，有效防止地方主义短视行为，对预防和化解流域环境纠纷具有重要的意义。

第二，从整体上规划流域环境司法协作，打破行政区域壁垒，形成流域环境一体化保护。通过司法协作，能够克服行政、审判、监督机制间的协作困境，克服上下游、左右岸地区因各自独立运行而产生的片面化、单一化的弊端。流域环境司法协作体制的建立可以从以下几个方面进行改善：

一方面，建立行政区域与司法区域适度分离制度。行政区划并非凭空出现，是历史演变而形成的。行政区划的形成和存在对社会的发展与进步有着积极的作用，并不能简单的将以改变，同时行政区划已经在人们心理形成了强烈的地域观念，使之成为一种不易改变的社会文化现象。[24]党的十八届三中全会提出“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”，党的十八届四中全会进一步提出“探索设立跨行政区划人民法院和人民检察院”等，这些会议精神为流域司法管辖制度的改变提供了政策依据。跨行政区域司法机关的设立并非是某一司法机构集中管辖几个行政区域的案件，而是建立司法辖区的概念和划分标准，特别是根据流域的自然、经济、社会特性设置对应功能的流域司法机构，在体制上奠定流域环境司法保护协同性和一体化的基础。[25]“适度”并非完全脱离原有的体制结构，而是在原有的基础上根据流域的特性对现有的司法机构设置进行适度调整，与流域特性相结合。

另一方面，建立流域司法专门化机制。流域内存在多元、多层次的利益诉求，这些关系的对冲与调整及由此产生的利益识别与衡量，是流域司法专门化的内在动力。现有的解决机制大多是从“点”上进行解决，并没有从“面”上进行考察。碎片化、单一化的解纷方式难以应对复杂的流域环境纠纷，多数纠纷没有得到有效地解决。流域环境纠纷诉讼不仅需要法官具有厚实的环境法专业知识，还需要有敏锐的洞察力，能够准确地抓住纠纷中的核心点，以维护当事人的合法权益为价值追求，从理念、功能、措施等整个诉讼制度的各方面统筹考虑。

第三，流域环境司法协作主体多元化。区域环境损害引起的纠纷是一个系统且复杂的工程，人民法院并不能单打独斗，需要与各个部门、各主体紧密联系。流域涉及的区域行政单位众多，且利益关系相互交错，区域内的环境、水利、农业等部门又各自为政，业务条块分明、职能专业化，单一的主体难以有效地保护流域环境。流域环境损害涉及的主体利益众多，在定纷止争的过程中需要多主体共同参与。目前，司法协作的主体主要限于法院与检察院，在未来，流域司法协作需进一步扩大参与主体。

一方面要增加行政机关的参与。随着生态文明建设的不断推进，环境司法迅速发展，2014年最高人民法院设立了环境资源审判庭，环境司法改革进入高速发展期。[26]与传统的诉讼案件不同，流域环境案件如果想要获得环保效果和社会效果相统一，就需要司法机关与行政机关相互配合与支持。在流域环境纠纷化解过程中，行政机关的主要職责是负责对涉及流域环境行为的合法性进行实质性的审查，对于不符合法律法规及相关规定的行为予以处罚、警告等。流域环境的特殊属性，决定了行政机关在流域环境管理中的主导地位，但流域环境复杂多变且具有专业性等特点，又决定了仅仅依靠行政机关是难以有效化解纠纷的。当案件进入司法程序后，行政机关应当及时主动地将案件的相关信息移送到司法机关，避免造成司法资源的浪费。由此可见，增加行政机关参与司法协作是实现流域环境可持续发展的必然要求。

另一方面是增加公众参与。公众不仅是流域环境利益的最终受益者，也是流域环境的参与者，更是社会的监督者，公众参与在流域环境治理和保护中至关重要。从积极方面看，部分公众通过监督、检举或通过起诉、作证等方式能有效地保护流域环境，推进司法进步；从消极方面看，部分公众是流域环境损害的实施者，是司法活动中的嫌疑人或被告，阻碍了流域环境健康持续发展。由此可见，公众在流域环境司法协作中扮演着多重角色，其重要性不言而喻。通过扩大公众参与司法协作，可以进一步增加群众的自治能力，以实现由“为民做主”向“让民做主”的转变。

第四，流域环境司法协作实质化。在司法协作过程中，地方法院仍需坚持公正、中立等价值目标，同时在司法协作过程中需充分考虑流域环境的特殊性。一是各协作主体制定的具体运行规则要与改革要求相契合，加强各主体间信息共享、协作调查、要案会商等程序中事前、事中、事后的协作，类似案件以裁判指引和司法指导意见等形式固定，最大限度内形成规则协同；二是明确流域环境司法协作的范围。确定司法协作范围是将对象具体化，从而确定其具体内容，也可以与其他的方式予以区分，有利于解决流域环境的整体性治理与行政区域性治理之间的矛盾；三是明确流域环境司法监督方式。在诉前程序中引入社会化监督，督促行政机关依法履职，确保行政机关在处理相关案件时能够按时将其移送到司法机关进行立案侦查，同时加强各主体之间其他环节的协作。在诉中，应该加强对撤诉、调解等案件的监督，在诉后，确保权利得到了救济，流域环境得到了修复。

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责任编辑：周 觅

收稿日期：2022-11-10

基金项目：司法部法治建设与法学理论研究部级科研项目“生态损害赔偿救济机制研究”（项目编号：21SFB2028）

作者简介：尤婷，女，湖南沅江人，中南大学法学院博士后，主要研究方向：法理学、环境法学。