对完善我国消费金融法律体系的思考

葛佳俐

近年来，随着我国经济的持续发展，超大规模的市场优势已成为稳定及拉动经济发展的基石，在此背景下，消费金融作为一种全新的信贷模式应运而生并得到了持久发展，本文在基于消费金融发展的基础上，就完善相关的法律体系进行了思考，提出了意见和建议。

消费金融作为一种新兴的信贷模式，与传统金融活动不同，消费金融是以个人信用为依托，向个人提供生活消费范围内小额、分散的借贷服务。在风险可控的情况下，通过消费金融方式，消费者可以实现跨期消费规划，刺激需求，有利于经济增长。在当前形势下，借助于互联网技术的发展，消费金融很大程度上以互联网消费金融方式体现，使之既具有快捷便利的特点，又不可避免地提高了风险管控压力，因此，必须予以高度重视，完善我国消费金融法律管理体系。

一、我国消费金融的历程

随着我国市场经济的发展，消费信贷业务逐步开始起步，1999年2月，中国人民银行印发《关于开展个人消费信贷的指导意见》的通知（银发[1999]73号）指出，“积极稳妥地扩大消费信贷，是金融系统贯彻中央经济工作会议精神，支持国民经济发展的重要措施”，要求“各有关金融机构要抓住这次业务发展的战略性机遇，提高对消费信贷工作重要性的认识，把消费信贷业务作为新的业务增长点”，为消费信贷业务发展奠定了基石。特别值得指出的是，通知还对建立个人消费贷款信用体系建设相关工作进行部署，影响较为深远。

随着个人消费信贷业务的发展，已成为了金融领域的重要组成生态，业务种类已远远超过原商业银行的消费信贷业务。2009年7月，原银监会出台办法，在北京、上海等四个城市设立试点消费金融公司，专门从事消费金融的非银行金融机构诞生。2013年11月，原中国银监会出台《消费金融公司试点管理办法》，办法对消费金融公司的设立、变更和終止等方面做了更为详细的规定。在这期间，随着互联网及信息通信技术的快速发展，进一步催生了互联网与消费金融结合的新兴产物，互联网企业开始涉足消费金融领域。

2016年开始，我国对互联网金融进入严监管时代，相继推出有关网络借贷（P2P）的监管规定，在网贷市场大洗牌的同时，不少P2P公司也开始进军消费金融平台业务。2020年，中国银保监会、中国人民银行公开发布了《网络小额贷款业务管理暂行办法（征求意见稿）》，旨在对网络小额贷款业务进行全方位规范。

基于消费金融服务范围以及客户群体的特殊性，我国目前消费金融市场份额主要由商业银行、持牌消费金融公司和互联网企业三类主体占据，这些主体为代表运行的消费金融模式为：一是商业银行发放的传统信用卡消费业务；二是结合消费场景的消费分期产品，如蚂蚁“花呗”、京东“白条”；三是互联网现金分期产品，如蚂蚁“借呗”等；四是网络小贷产品，如“宜人贷”等。

根据中国银行业协会发布的《中国消费金融公司发展报告（2022）》数据显示，截至2021年底，消费金融公司数量增至30家，贷款余额突破7000亿元，达到7106亿元，同比增长44.2%；资产总额达到7530亿元，同比增长43.5%，与受新冠肺炎疫情冲击比较严重的2020年相比有了较大的恢复。2022年3月，中国银保监会、中国人民银行发布《关于加强新市民金融服务工作的通知》指出，“针对新市民在进城、落户过渡阶段的差异化金融需求，为其购买家具、家电等合理提供消费信贷产品”，随着各项有利政策的出台，特别是我国经济的发展，消费金融业务将取得更大的发展。2022年9月，中国建设银行发布公告，该行拟出资60亿元投资设立建信消费金融有限责任公司。至此，行业将迎来第31家消费金融公司。

二、对我国消费金融市场存在的法律相关问题分析

由于消费信贷业务发展迅速，在法律法规建设方面还需要进一步加强，主要体现在四个方面：

（一）消费信贷需要必要的法规支持

目前，消费信贷业务主要靠银保监会等银行监督管理部门进行监管，通过监管引导金融机构合规开办消费信贷业务，防范风险，相对而言，法律内容相对宽泛。在现实中，银行开办消费信贷业务，主要还是基于《商业银行法》《贷款通则》等法律法规，缺乏针对性，随着消费信贷业务的快速发展，将面临“法律瓶颈”，由此，建议进一步完善消费信贷监管体系，完善对应的规章制度，以利于相关服务机构准确把握业务风险防控理念及落实相关行为规范。

（二）准入及退出机制相对狭窄

首先，依据《消费金融公司试点管理办法》设立消费金融公司的门槛较高，虽然办法区分了金融机构及非金融机构的出资规定，但最低注册资本仍须一次性缴纳3亿元，而《网络小额贷款业务管理暂行办法（征求意见稿）》更是对网络小额贷款公司的注册资本提高到了10亿元，这些严格的准人标准阻挡了一大批商业企业的参与机会，有限的服务机构可能无法满足日益旺盛的消费金融需求，也难以形成有效竞争市场，缺乏消费金融创新的后发动力。此外，对于从事消费金融服务的主体目前还缺少明确的退出机制，特别是因破产而终止的情形未有明确处理规定，而这些机构往往带有金融的特殊性以及债权债务群体的广泛性等特点，现有的《破产法》可能无法直接适用，这也是需要予以关注的。

（三）个人信用体系建设工作需要加强

从国外发达国家或地区的经验看，完善的信用报告机制直接制约着消费金融的发展。以美国为例，从现有文献看，20世纪60年代开始快速发展，政府也出台了《公平信用报告法》等系列法律法规，征信业发展呈现了多元化格局，为后来消费金融业务发展创造了良好的制度环境。从我们当前情况看，我国已在着力完善信用制度相关法规，但还需进一步完善，如，除了基本的个人征信报告，还需要进一步扩展报告内容，实现对个人的信用评级，为消费金融发展创造良好的信用环境。

（四）催收相关制度需要完善

《试点管理办法》涉及了追回贷款的相关要求，明确必须通过合法的方式，不得通过不正当手段，这是符合监管指导意见的。但现实操作中，目前面临较大的现实问题，即消费信贷往往是无抵押和担保的，并不能称之为“优质资产”，一旦出现贷款逾期，包括演化为不良贷款，在缺乏有效惩戒手段的情况下，单纯的催收可能难以达到预期效果，消费金融公司的权益难以得到保障。由此，还需通过与个人信息体系建设工作相结合，包括构建个人破产制度，打造有效催收的管理机制。

我们注意到，当前不少研究还聚焦消费金融公司业务范围较窄问题，这需要随着消费金融公司的发展进行完善，本文不做具体分析。

三、对完善消费金融法律体系的有关建议

从国际经验看，我国消费金融业务还有非常大的发展空间，一是我国经济持续健康发展，仍处于战略机遇期。二是居民消费观念有所改变，“今天攒钱明天花”的传统观念有一定改变，跨期、适度提前消费逐步增多。三是互联网技术的兴起，大数据等新技术的运用，客观上为消费金融的发展提供了技术支持。“十四五”规划已经指出，形成强大的国内市场，形成新发展格局，要牢牢把握扩大内需的战略基点。由此，机遇前所未有，与此同时，也要清醒认识到，相关法律法规还需要进一步健全，市场机构的水平亦存在一定差异，金融消费者教育工作任重道远，必须着力构建有利于消费金融发展的长效机制。

（一）完善消费金融法律体系

正如上文所提到，国外发达国家或地区的经验证明，完善的法律体系是大力发展消费金融的根基。对此，一是针对消费信贷业务的发展，统一构建消费金融法律体系，并对应制定配套实施细则，从法律、法规、再到部门规章、规范性文件等，明确管理要求，如人民银行所指出的“完善金融法律法规体系，从治标逐步向治本过渡”；二是细化监管模式及处罚规则，防止监管套利滋生，为消费金融发展打好坚实基础，与此同时，对违规问题加大处罚力度，形成威慑，营造良好的金融生态环境。

（二）加强消费金融监管工作

从金融危机的国际经验来看，如果监管存在缺失或不到位的问题，既会在微观层面产生问题，更可能诱发系统性风险，由此，必须高度重视监管问题。一是规范金融消费服务机构的准人与退出机制，激发市场活力的同时也要创造“优币驱逐劣币”的良性竞争环境。二是树立風控体系标准，引导消费金融服务机构建立完善的风险控制制度，严格进行贷前审查和贷后管理，控制资金流向，减少消费金融风险。三是加强对消费金融领域监管，考虑实施分类监管，对非持牌机构也需设定门槛机制，及时肃清不规范及高风险的金融平台，同时鼓励持牌机构自主创新，最大限度满足消费者的金融需求。与此同时，对从事消费金融业务的机构而言，要注重法律风险防控。一方面作为消费信贷这一种金融形式，必须强调其业务风险性，从业务模式、合同拟定、纠纷处理等全部进行详细论证，防止出现疏漏；另一方面要根据最新法律法规，不断对业务涉及的法律问题进行评估，确保合规。

（三）完善金融消费者权益保护体系

有效保护金融消费者权益，方能保证相关业务有序开展。一是金融机构应将保护金融消费者合法权益纳入公司治理、企业文化建设和经营发展战略中统筹规划，完善金融消费者权益保护工作机制；二是建立消费者适当性制度，合理进行推介，不能超越消费者的风险承受能力及认知水平；三是尊重消费者的安全权、知情权等，建立多层次的纠纷解决机制，以法制化手段解决各类问题；四是强化信息披露制度的有效性，既要保证信息披露的完整性、充分性和真实性，也要通过提高信息透明度来保障个人的知情权；五是对消费者进行宣传教育，消费信贷必须与个人财力、风险承受能力相匹配，做到合理负债，不得过度透支信用，避免出现流动性风险问题。近年来，银保监会持续强调金融消费者权益保护，相继发布《关于银行保险机构加强消费者权益保护工作体制机制建设的指导意见》《银行保险机构消费者权益保护监管评价办法》等，金融机构要全面抓好落实，形成合规发展的长效机制。

（四）完善征信管理体系

良好的信用环境是开展消费金融业务的基石。但正如上文所提到的，当前征信系统还不能完全系统的反映个人的信用情况，对此，一是进一步完善央行征信体系制度，利用金融科技创新等技术手段，发挥公共征信在消费金融领域的功能，夯实社会信用基础；二是强化市场征信体系的作用及地位，多维度推进个人征信数据整合，助推消费金融风控体系的完善，在现实生活中，及时将个人受到行政处罚等信息及时录入其中；三是以加强个人失信惩戒机制来反向提升个人社会信用意识，对于“老赖”需严惩不贷的同时加快《个人破产法》试点，给予“善意人”缓冲地带，倒逼消费金融服务机构不断提升风险意识，共建供求平衡的良性发展环境。

（五）规范引导消费金融业务发展

目前，面对我国巨大的消费市场，消费金融业务大有可为，我们要做好引导，实施分类管理，一是针对银行开展的消费信贷业务，在消费额度核定、利率等方面给予基层银行一定的决策空间，完善激励约束机制，使之能够提高开办消费信贷业务的积极性；二是对持牌的消费金融公司，在拓宽其融资渠道等方面基于一定支持，如银保监会《关于促进消费金融公司和汽车金融公司增强可持续发展能力、提升金融服务质效的通知》明确提出要拓宽消金公司市场化融资渠道，消费金融公司可予以争取；三是对其他允许开办相关业务的金融机构，予以必要的政策支持。

（六）完善金融机构消费信贷信息科技管理体系

消费金融业务与当前信息技术紧密相连，尤其是部分消费信贷业务直接通过互联网办理，信息科技的重要性不言而喻。然后，由于互联网具备虚拟化、开放化的特征，在此必须强调完善信息科技管理体系。可以看到，近年来，金融监管部门持续加强信息科技监管，出台了《金融科技发展规划（2022-2025年）》《关于银行业保险业数字化转型的指导意见》等，开办消费金融的机构必须高度重视，一方面积极实施数字化转型，运用新技术支持业务发展，另一方面严把信息科技安全，严防发生信息泄密，为业务发展助力。

发展消费金融是我国扩大消费内需的长效机制之一，也是促进我国产业结构调整的必经之路。我们看到，金融消费公司也在积极履行社会责任，据不完全统计，在受疫情影响的2021年，消费金融公司共计为5.6万名客户办理延期还款35.95亿元；为24.7万名逾期客户减免利息2.98亿元；为16.8万名逾期客户减免费用1.63亿元。上述帮扶措施赢得了客户的普遍赞誉和社会的广泛认可。在金融强监管的背景下，消费金融更要回归消费本源，脱虚向实，在大力发展金融科技创新的同时，也要平衡与金融监管的关系，完善消费金融领域的法律法规及风控制度，加强统一金融监管体系，强化消费者保护机制，创造持续健康且有序竞争的消费金融环境，真正实现普惠金融服务的目的。