（混合）金融控股公司许可的欧盟实践及启示

王鹏飞 沈梭 王增鑫

目前，在我国金融控股公司的监管实践中，尚存一些待厘清问题，如怎样提前介入“非金融企业投资控股金融机构从而形成事实意义上的金融控股公司”、监管部门可采取的监管措施力度偏弱以及监管协调开展等问题。为此，本文梳理并阐释了欧盟针对（混合）金融控股公司在许可／豁免条件、过渡期安排、流程、违规处罚等方面的具体规定，其中借鉴一些域外经验应对我国金融控股公司监管所面临难题具有较大的意义。

一、欧盟（混合）金融控股公司的内涵及监管背景

（一）内涵界定

（混合）金融控股公司，是金融控股公司与混合金融控股公司的合称。根据欧洲议会和欧盟理事会相关条例①的规定，（混合）金融控股公司定义如下：

金融控股公司（FHC，Financial Holding Companies）：一是指母公司本身为金融机构；二是指其子公司完全或主要由信贷机构、投资公司（Investment Firms）②或金融机构③构成；三是指至少一家子公司为信贷公司或投资公司，且未被认定为混合金融控股公司；四是指母公司超过50%的股权、合并资产、收入、人员或监管机构认为的其他指标与作为子公司的银行或金融机构相关联，则母公司可以认定为金融控股公司。

混合金融控股公司（MFHC，Mixed Financial HoldingCompanies）：一是指集团母公司并非受监管实体（此处的受监管实体包括信贷机构、保险公司或投资公司）；二是指集团中至少有一个子公司是总部设在欧盟内的受监管实体，则母公司可以认定为混合金融控股公司。由于金融控股公司与混合金融控股公司在许可程序、合格控股评估等方面的要求一致，因此，下文论述过程中将二者统称为（混合）金融控股公司。

（二）监管背景

为应对欧盟金融风险管理和监管框架等方面出现的新问题、新挑战，欧洲央行于2019年6月28日发布了《资本要求指令V》。该指令第21a条首次以正式文件的形式出台（混合）金融控股公司的许可审批制度，意味着（混合）金融控股公司将受到直接监管权力的约束。欧盟成员国需在2020年12月28日前，根据《资本要求指令V》调整本国的相应规定、制定相应措施，并于2020年12月29日起执行。符合（混合）金融控股公司设立条件的主体需在规定时间内完成申请工作，以确保此类控股公司可以直接在并表基础上符合审慎要求。

2021年4月27日，欧洲央行发布了《欧洲央行在许可（混合）金融控股公司方面的作用》。欧洲央行认为，由于许多受监管银行由母公司控制，尤其是当它本身符合金融控股公司（FHC）或混合金融控股公司（MFHC）的条件时，监管机构更应当密切关注母公司的经营行为。为此，欧洲央行在该份工作报告中，详细阐述了《资本要求指令V》中与（混合）金融控股公司审批许可相关的内容，涉及许可／豁免条件、过渡期、流程、违规处罚等方面。

二、欧盟（混合）金融控股公司的许可程序

（一）设立许可及豁免条件

1．许可条件。在欧盟，受监管银行的母公司在申请（混合）金融控股公司许可时，应当同时符合以下条件：第一，集团内部安排和任务分配需满足《资本要求指令V》和《资本要求条例II》在全面并表基础（consolidated basis）或次级并表基础（sub-consolidated basis）上的要求，即母公司、（混合）金融控股公司单一层面的并表，不向上或向下延伸，能够有效地协调所有子公司，防止或管理内部冲突并能够在整个集团范围内执行制定的政策；第二，通过重点评估母公司在受监管集团中的地位、作用以及股权结构，确保集团的组织结构不妨碍对母／子公司的有效监管；第三，管理机构成员符合适当性评估标准，即从经验、声誉、利益冲突、时间承诺、集体适宜性等维度进行评估。欧盟对管理机构成员的适当性评估，相当于我国金融控股公司监管中对董事、监事和高级管理人员的任职资质要求。

2．豁免条件。在欧盟，若是符合（混合）金融控股公司的申请条件，相关主体必须提出申请。当然，如果相关主体希望避免成为（混合）金融控股公司而受到严格监管，可以申请豁免，并同时符合以下条件：第一，母公司的主要活动是收购子公司股权，意味着母公司实为从事单纯的、财务性质的股权投资；第二，母公司未被列为金融机构处置机制④中的处置实体，此处的处置实体为银行恢复与处置计划语境下的处置机构；第三，受监管集团中的另一家子公司已被指定负责集团在并表基础上遵守审慎要求，并授权子公司必要的手段和法律权力以有效地履行这些义务；第四，母公司不参与影响整个集团或子公司的管理、经营或财务决策；第五，不存在阻碍集团并表监管的行为。

获得许可／豁免的（混合）金融控股公司必须持续遵守许可／豁免的条件并向并表监管机构（即负责对欧盟（混合）金融控股集团进行并表监管的主管当局）提供监管合规性所需的信息。如果发现不符合或不再符合条件，并表监管机构可以对（混合）金融控股公司采取监管措施，以确保或恢复有效遵守要求。

（二）设置过渡期及合格控股评估

与我国实施金融控股公司监管一样，欧盟在推行（混合）金融控股公司许可审批时，市场上已经存在大量事实意义上的具备（混合）金融控股公司特征的企业集团。因此，为了制度的顺利实施，有必要设置过渡期，對相关需要整改的事项进行合理安排。

一方面，对于存量企业，设置两年过渡期。欧盟监管当局在充分考虑市场承受能力的基础上，对于存量企业，即2019年6月27日⑤之前已经成立的、符合（混合）金融控股公司设立条件的企业集团，设置两年过渡期，对有关事项进行整改。并且，存量企业应在2021年6月28日之前向欧盟监管当局提出申请许可，或者提出豁免。

另一方面，对于非存量企业，区分两种情况，实施许可审批或者预先进行合格控股评估。具体看，一是对于2019年6月27日（《资本要求指令V》生效日）之后成立的企业集团，遵循正常审批规定，应在2020年12月29日之前申请许可或者豁免。二是对于2020年12月29日之后成立的企业集团，必须在加入受监管集团的控股链（holding chain，可理解为形成控股与被控股的关系）之前申请许可或者豁免，同时还需申请“合格控股”（Qualifyingholding）批准。

（三）明确审批流程

申请企业需将申请文件和佐证材料提交给并表监管机构。如果企业所在成员国的监管当局与并表监管机构不同时，申请企业还必须向成员国的监管当局提供信息。此时，并表监管机构和成员国的监管当局应联合决议（混合）金融控股公司的审批。

如果企业设立在银行业联盟区域内，并且是重要受监管集团的一部分、受到欧洲央行的直接监管，则申请文件和佐证材料将专门提交给欧洲央行。如果企业没有设立在银行业联盟区域内，但作为重要受监管集团的一部分且受到欧洲央行的直接监管，则应向欧洲央行和所在成员国的监管当局同时提供申请文件和佐证材料。

为明确企业审批流程，下图以卢森堡为例，演示申请企业如何提交申请文件。

（四）可采取的监管措施

如果企业未能及时申请（混合）金融控股公司许可或者豁免，欧洲央行将依据《资本要求指令V》，对有关主体实施相应的监管措施、国家法律规定的行政处罚或其他行政措施。欧洲央行可采取的监管措施有：第一，暂停母公司行使所持有子公司股份的相关表决权；第二，对母公司或高管人员采取禁令或处罚；第三，责令母公司向股东转让子公司的参与权；第四，临时指定集团内的另一家金融控股公司、混合金融控股公司或机构负责并确保在并表基础上遵守《资本要求指令V》和《资本要求条例II》中规定的要求；第五，限制或禁止向股东分配或支付利息；第六，责令母公司从子公司中剥离或减持；第七，要求金融控股公司或混合金融控股公司及时提交合规整改计划。

三、欧盟银行业股权收购领域的合格控股评估

为确保银行股东的适当性，避免对银行未来经营埋下隐患，欧盟在银行业股东监管或股权收购领域，实行严格的合格控股评估制度。作为欧洲银行业的监管机构，欧洲央行负责审批参与国所有银行合格控股收购的申请，评估涉及股东声誉、经验、财务稳健性等方面。从持股比例上看，当银行控股权或投票权达到至少10%或其他相关比例（20%、30%或50%）时，可被描述为“合格控股”。另外，获得（多数）管理委员会成员（职能类似于董事会）的任命权利，或对银行管理产生重大影响的手段，也都属于“合格控股”的范畴。

（一）合格控股的评估标准

欧盟《资本要求指令IV》列出了评估拟议收购的五个标准，且这些标准在欧盟统一适用：

1．评估收购方的声誉。一方面，评估收购方是否具有必需的职业操守和信誉，例如没有犯罪记录或涉及法庭诉讼。另一方面，评估收购方是否具备专业胜任力，即他们在金融行业的管理、投资的业绩记录。

2．评估拟任管理人员的声誉和经验。如果收购方计划在收购成功后对银行的管理层进行调整，那么，必须同步对拟任管理人员的任职资格进行适当性评估。

3．评估收购方的财务稳健性。主要是评估收购方是否具有充足的资金完成收购，并能够维持未来稳健的财务结构。同时，也要确定谁将负责向银行提供附加资本。

4．评估对银行的影响。例如，收购后，银行是否仍能遵守审慎要求。若部分收购资金源自债务融资，不能因此使银行的正常经营承受压力。此外，收购方的公司结构不应过于复杂，不能妨碍监管部门对银行进行有效监管。

5．评估与洗钱或恐怖主义融资有关的风险。用于收购银行的资金，不能是犯罪活动所得或与恐怖主义有关。并且，还会评估收购是否可能增加洗钱或恐怖主义融资的风险。

（二）合格控股的评估程序

首先，拟收购方应将其涉及“合格控股”的收购意向，报告收购对象所属成员国的监管部门。然后，成员国监管部门进行初步评估，并为欧洲央行准备一份提案草案。其次，欧洲央行与相关国家的监管部门合作，开展欧洲央行层面的评估。最后，欧洲央行将评估结果通知收购方和相关成员国监管部门。此项评估的时间不应超过60个工作日。如果需要更多信息，此期限可以再延长20个工作日或在某些情况下延长30个工作日。

（三）救济程序及特殊情况处理

若收购申请被否决，或者收购方认为欧洲央行的决定有对其不利的方面，收购方可以向欧洲央行内设的行政审查委员会提出质疑。如果对审查结果不满意，收购方还可以上诉至欧盟法院。

此外，欧洲央行可以自行决策或者采纳有关成员国监管部门的提议，就收购申请附加条件。但是，附加的任何额外条件必须与前述合格控股的五项评估标准相关。同时，若附加条件可能对收购方的权利产生不利影响，则应当举行听证会。

两个（或更多）收购方意图同时收购同一家银行的情形。如果欧洲央行同时收到多份申请，则必须一视同仁。欧洲央行无权决定哪个拟议收购方拥有优先收购权。欧洲央行的任务是确保任何拟议收购方符合前述五项标准。如果多个拟议的收购方符合评估标准，谁将收购银行的最终决定权在于银行所有者。

值得注意的是，两家公司合并也可能触发合格控股评估。如果合并导致单个主体获得另一家银行10%或更多的股份或者投票权，或超过《资本要求指令IV》中规定的其他相关门槛（20%、30%或50%），那么，也将触发合格控股评估。但是，如果合并不符合合格控股的标准，则适用的制度取决于相关成员国法律。

四、对完善我国金融控股公司监管的启示

（一）完善金融控股公司监管的程序设计

与欧盟现行规定一样，我国《金融控股公司监督管理试行办法》对于存量企业同样设置了整改过渡期。区别在于，欧盟设计了“申请豁免”的条件或程序。豁免程序的存在，能够促使企业主动减持金融机构股份或降低控制力，化被动为主动，有效降低监管部门的监管成本。对于非存量企业，设置了控股链（holding chain）形成前的申请许可／豁免，以及“合格控股”（Qualifying holding）等前置审批程序。简单理解，对于尚未形成事实意义上的金融控股公司前，企业集团必须在加入受监管集团的控股链之前申请许可／豁免，同时还需申请“合格控股”批准。这给我们解决“如何提前介入非金融企业投资控股金融机构从而形成事实意义金融控股公司”这一难题，在程序设计上提供了有益的思路。

（二）提升金融控股公司监管措施的威慑力

欧盟《资本要求指令V》在企业未及时申请许可或者申请豁免的违规处理上的措施更加丰富。除了要求转让股权外，还包括暂停表决权、对母公司或高管人员采取禁令或处罚、限制或禁止向股东分配或支付利息等措施。而我国《金融控股公司监督管理试行办法》第50条规定，若相关方未申请或者申请未获得许可，相关方应当改正。若不改正，監管部门将责令改正。逾期不改正的，监管部门将要求其进行部分或全部股权转让等行动。与欧盟监管部门的权限相比，我国有关规定赋予监管部门的可采取措施明显力度偏弱，恐难应对非金融企业投资金融机构领域的乱象与风险，增加了弥补监管空白的难度。因此，欧盟在这一领域的监管实践，对解决我国的监管难点有重要的借鉴意义，或许可以通过后续的制度完善，增强监管措施的威慑力。

（三）构建运转顺畅的金融监管协调机制

金融控股公司旗下涉及的金融子公司业态多样，各自的风险形态也是各有特殊之处，并且涉及多个行业监管部门。因此，构建运转顺畅的金融监管协调机制，显得非常重要。欧盟的金融控股集团跨区域经营且业务分散，叠加成员国监管当局独立监管“各自为政、信息沟通不畅”的弊端，不可避免存在监管“真空”。即使在宏观审慎监管框架下，独立监管存在的问题依然无法完全避免。为此，在宏观审慎的监管框架下，欧盟《资本要求指令V》强调了并表监管机构的重要性，并提出与成员国的监管当局联合决议，加强部门之间的信息共享和沟通协调机制建设，提高监管合力。目前，我国金融控股公司监管的部际协调还在探索之中，欧盟的实践也许可以提供有益的借鉴。