廉政视角下内部控制问题研究

杨凌艳

摘 要：随着国家对教育事业越来越重视，对教育经费的投入加大，中小学如何管理好教育经费也越来越重要。然而，违法违纪，以权谋私的现象仍然存在，影响了教育事业的健康持续发展。目前，反腐倡廉是党和全社会重点关注的问题，而建立健全内部控制体系对于规范权利行使、预防舞弊和腐败具有重要作用。但中小学内部控制仍存在一些问题，本文对中小学内部控制的现状进行分析，并从内控制度、执行、监督及队伍建设四方面提出建议。

关键词：中小学；廉政风险；内部控制

中图分类号：F27     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.01.028

1 廉政风险视角下中小学内部控制改革的迫切性

教育是国之大计，学校是培育人才的摇篮，因此，学校备受社会关注。学校的管理水平直接影响到教师和学生的切身利益，一旦发生领导干部或教师不廉洁的问题，就会损害学生的利益，使人民群众对学校失去信心，并在社会中产生不良影响。加强中小学内部控制制度建设有助于提高学校内部管理水平，降低廉政风险，加强财政资金监督管理，提高财政资金使用效率，保障国有资产安全完整，从而可以利用更多的资金为人民群众服务。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标刚要》指出要“坚持教育公益性原则，加大教育经费投入，改革完善经费使用管理制度，提高经费使用效益”。中小学是我国的基础教育，随着义务教育的普及，教育体制不断改革，完善内部控制和加强廉政建设成为一个重要的课题。加强内部控制制度建设与廉政风险防控的协同作用，有利于风险防控、防止舞弊、预防腐败，从而促进教育事业的健康发展。

2 中小学内部控制存在的现状

2.1 内部控制制度不够完善

学校的主要任务是教书育人，中小学95%以上的职工都是教师，管理人员由教师兼任，因此，他们只关心教学成绩而忽视了内部控制对单位的管理和廉政建设的重要性。大多數中小学没有制订一套健全的内部控制制度，有的学校的内控制度仅仅为了完成任务，直接从其他单位引进，没有根据单位的实际情况，制定符合教育系统自身特色的内部控制制度，这样的内部控制制度形同虚设。更不会对现有的内部控制制度更新完善，导致单位的内部控制无法适应单位在新形势下的管理需要。领导重教学轻内部管理，认为内部控制是财务人员的事情，而广大职工认为内部控制是领导的事情，导致中小学内控管理人员缺位错位严重。一些学校的内控制度是聘请代理记账人员完成，甚至不同的单位聘请同一人按照同一个模板完成，学校领导并未实际参与编制，各个学校、各个年度的报告都千篇一律，对学校内部控制的实施、监督和评价无法起到指导作用。中小学财务管理不健全，会计人员只限于报账记账，不清楚具体业务流程，没有权利制衡，权力集中在少数人手中的现象普遍存在，导致内部控制工作就是“走过场”，甚至有些管理人员认为内部控制就是对自身权力的限制，不仅不支持反而阻挠，从而引发廉政风险。

2.2 内部控制缺乏专业人员

中小学严重缺乏专业财务人员。如S县有高职中、特殊学校、进修学校共9所；中心学校25个，中心学校管辖的小学、初中共290所。299所中小学共65名会计人员，其中取得中级职称的会计仅五人。很多学校的会计人员、财务主管以及主管财务的副校长是由教师兼任，对财务工作不够了解，既有教学任务又要从事会计工作，分身乏术。农村学校只有中心学校配备了会计人员，小学、初中只配备报账员，报账员均由教师兼任。财政部门、教育部门、各学校对财务人员的专业培训支持不足，财务人员无法适应新的会计核算的要求。中小学普遍认为非教学人员没有战斗在一线，不应和教师享有同等待遇，与教师相比，工作难以量化，因此财务工作人员在学校地位较低，工作难以被教师和领导认可，工作积极性不高，也影响了财务工作质量。由于专业财会人员的缺乏，无法实行轮岗制，很多财会人员在一个岗位上一干就是十几二十年，甚至一辈子，这就容易出现财会人员与相关领导违法违纪的现象，导致廉政风险。此外，大部分学校无法设置专门的内控管理部门、配备专门内控人员，通常由财务部门牵头完成内控工作，而财务人员所站的高度有局限性，往往把目光局限于财务方面，忽略了内部控制涉及整个单位各个岗位各个业务流程、方方面面；财务人员也缺乏内控的专业知识，内控的设计缺乏有效性，内控主体实施过程重形式轻效果。随着时代的发展进步，要求内部控制人员不断学习创新，而中小学内控人员缺乏竞争力、上进心和创新力，无法适应新时代的要求。

2.3 内部控制执行不力

2.3.1 事前控制不力

没有分析学校容易发生廉政风险的风险点，不能事先识别风险，而是被动地接受风险。没有对学校的内外部环境进行分析，特别是大额资金的使用存在的潜在风险。内部控制活动偏向于事后管理，只忙于解决目前的问题，而不能预判风险，缺乏风险应对机制。

2.3.2 事中控制不力

（1）财务管理不健全，财务基础工作不够夯实，导致财务漏洞，可能引发廉政风险。比如，少数中小学会计人员“只做账，不对账”，甚至连现金、银行存款、库存物资等账户余额都未进行核对，导致账实不相符，对于重付、错付或做账错误等问题无从发现，账目混乱。再如，中小学食堂应当本着“保本不盈利”的原则为学生提供餐饮服务，然而，一些学校教工食堂和学生食堂没有分开核算，若教工食堂发生亏损或未补贴到位就会侵犯学生的利益；还有一些学校采购的大米、食用油、干货等未入“库存物资”账，而是购入时一次性计入支出，导致库存物资管理混乱，购买、领用是否真实无从得知，若有人从中牟利也无法监控。

（2）预算的编制过于简单化，大多学校没有根据单位各个部门和单位整体的实际需要编制，只是将上年的数据简单地调整，或者将下年度预计收入随意分解。资金的使用完全脱离预算，没有使编制的预算真正落地，甚至存在突击花钱的现象。预算的执行情况没有得到反馈，导致资金的浪费或者资金缺口，影响教育教学。

（3）收支业务管理不到位；国有资产采购、审批、保管、报废随意性强；工程项目质量不过硬；“三重一大”集体决策点以事出紧急为由未按规定流程执行或决策事项议而不深的现象仍然存在。例如，高中学校的学费收入和国有资产出租收入是财政资金的来源之一，学校政教处、教务处、财务部门、相关领导、班主任等往往没有相互配合、相互监督，可能导致国有资产流失或相关人员从中舞弊、谋取私利。

（4）不相容的职务未相互分离相互制约。中小学一人多岗，比如出纳或会计兼任采购、稽核、档案管理，采购人员兼任保管，审批人员兼任经手人员，一人保管所有印章及空白支票等现象屡见不鲜。

2.3.3 事后控制不力

有些中小学对内部控制缺乏考评机制，执行与否、执行好坏都一样；有些学校考评机制不合理，导致领导干部为达到考核要求弄虚作假、违反纪律。

2.4 内部控制监督不到位

内部控制的制定“轰轰烈烈”，内部控制的监督“草草了事”，内部控制建设无法形成闭环，是中小学内部控制建设的通病。首先，学校接受广大教师的监督不到位。不少学校财务会审制度流于形式，一个人在票据上盖章就算完成财务会审程序，并没有真正对每项支出仔细讨论研究审核；虽有专门的财务公开橱窗，但财务公开资料往往是应付检查才临时张贴，即使按程序及时公布，关心财务公开的教师也寥寥无几。其次，教育局管部门对学校的监督不到位。由于教育局所管辖的学校众多，而内审机构的专职人员稀缺，进行审计时往往从各学校抽调人员，而各学校的人员抽调结束仍然要回到原岗位，这就严重影响了内审人员的权威性；加上存在“同一个系统的熟人”“网开一面”的思想，难以保持独立性。最后，财政部门、审计部门等外部监督部门对学校的监督不到位。一些农村中小学地处偏僻，学校规模小，往往是监督机构容易忽略的地方，导致这些学校的领导和财务人员认为“天高皇帝远”，对内部控制建设和廉政建设不屑一顾。

3 中小学内部控制问题的对策

3.1 建立健全内部控制制度

一方面，中小学应当加强廉政建设的宣传力度，剖析内部控制对廉政建设的重要性。可以通过职工大会、宣传栏、网络培训、中心组学习会议等方式，通过分析现实生活中的案例的形式进行宣传教育，使广大干部职工理解并自觉参与内部控制和廉政建设，营造良好的内部控制环境，推动内部控制和廉政建设的有效实施。另一方面，根据单位的实际情况，在组织架构方面、内控执行方面以及与内控建设相配套的考评制度和监督方面制定详细的、适合各个学校自身管理需求的内控制度，全面覆盖单位的各项工作、各个部门、各个管理岗位。在单位主要负责人直接领导下配备专门的内控人员，明确其在单位各部门各岗位进行沟通协调的权责范围。按经济业务的决策、执行、监督相分离的原则，将经济业务落实到具体部门、具体岗位，避免相互推诿扯皮、工作效率低下。

3.2 加强内控部门队伍建设

首先，人社部门、教育部门在聘用选拔人才时应当严格把关，尤其是关键岗位人才的选拔。减少由教师转任财务人员或兼任财务人员的现象，增加专职、专业人员的聘用。严格按照干部选拔程序，结合学历教育、工作经验、专业职称等，选拔思想素质好、工作能力强、廉洁自律的人，任人唯贤。其次，切实提高中小学财务人员等非教学人员的地位。虽然他们没有站上讲台但为教师和学生提供良好的教学和学习环境提供了保障，对其工作的认可、提高其待遇，建立合理的薪酬体系，有利于提高其工作积极性，从而更好地为教师和学生服务。最后，财政部门、教育部门应针对如何建立内控制度、预判风险点、实施内控措施等定期对各中小学内控人员进行专业地、系统地培训。培训结束后，对参与培训人员进行测试或考核，并对测试优秀者进行奖励，对测试不通过者继续教育。还可以不定期组织专业知识竞赛，设置奖励金或者奖品，鼓励相关人员积极参与。各学校应提取一定的经费用于专业人才的培训和优秀学员的奖励，鼓励专业人员不断丰富知識体系。此外，定期开展廉政教育专题讲座，不能仅停留在对党员的教育，还应当扩大到全体干部职工。

3.3 强化内部控制执行力度

3.3.1 加强事前控制

要针对单位高风险业务，找到风险控制点，如建立预算控制、收支管理、政府采购、建设项目、合同管理等方面的内部风险与防范体系；制定支出限额标准控制，如各项日常开支，尤其是三公经费、维修费、广告费应当严格控制在限额标准内，采取周密的流程，履行完备的手续，防止弄虚作假。尤其对于廉政风险高的业务，如投资较大的项目或支出，需事前做好可行性研究报告等科学论证，及时发现潜在风险点。

3.3.2 加强事中控制

（1）夯实财务管理基础工作，根据风险点制定好相应的应对措施。比如，非税收入应安排专人及时催缴、核对，保证非税收入及时足额入库，并安排人员对该项工作进行监督，防止舞弊。再如，对食堂的大米、食用油、干货等物资进行定期或不定期的核对，保证账实相符，防止物资由于管理不善被盗、变质，保证食品安全和学生利益。

（2）改进预算编制方法，编制预算时，摒弃财务人员“闭门造车”的行为，加强与各个部门的沟通，结合单位的发展趋势和各部门的具体需求，使预算编制精细化，既要保证单位的正常运转和业务需求，又要节约开支、降低成本，不能顾此失彼；加强预算执行的刚性，提高预算管理的有效性和可行性。

（3）加强内部各个岗位之间的沟通，找到内部控制的盲点，建立各个岗位之间相互监督、相互制约的体系。如固定资产采购，应由使用人员根据实际需要提出请购需求，拟出具体的请购标准、规格及数量等计划，报单位领导班子审批，再报当地财政部门政府采购处办理，资产采购后要由专门的验收人员根据采购的计划规格和标准验收入库，采购后安排专人负责签收保管，使用人需履行领购手续，每年由专门的固定资产管理人员负责定期或不定期清理、盘点，若有需要报废、处置的资产应当向领导申请。从请购到采购再到验收入库、领用、入账、清查、盘点，最后报废处置，都应履行严密的手续。建立一套完整的、具体的“三重一大”制度，明确决策的范围、形式、成员、程序、机制、会议记录等具体内容，确保集体决策制度符合国家的要求和单位的实际需要。

（4）不相容的职务相互分离和牵制、授权审批制度、空白票据印章保管制度、财务会审制度、关键岗位人员建立定期轮岗等方面作出明确、细化的分工和要求并严格执行。

3.3.3 加强事后控制

为促使学校严格执行内部控制制度，对内部控制开展自查评价工作，对各岗位的内控实施定期与不定期的考核评价，各次考评结果可单独奖励，也可作为年度评优评先的依据，与年度绩效工资挂钩。主管部门加强对内部控制的考核，开展领导干部经济责任审计，对内控不力的学校进行问责，突出对“一把手”的监督，将廉政建设纳入“一把手”业绩考核当中。考评制度要选择合理的考核指标，要使广大干部职工既能看得懂又能理解，还要兼顾各部门各岗位的公平合理。

3.4 加强对内部控制的监督

首先，要通过内部控制防范廉政风险，就应当让制度运行在阳光之下。学校应当在宣传橱窗设置财务公开专栏，每月及时张贴财务公开资料，并加强宣传力度，鼓励广大教师关心财务公开内容，提出宝贵意见。组成专门财务会审小组，其中包含普通教师代表，实实在在对每一笔开支进行研究，作出记录，会审完成才能予以支付。还可以成立专门的监察小组，采用查看凭证、询问、抽盘等方式，定期对财务状况、资产状况、内控制度的执行情况等进行抽查。其次，教育主管部门应加强对各个学校的监督。扩大内部审计机构的队伍，提升内审机构人员素质，保持内审机构的权威性和独立性。最后，财政部门、审计部门、纪检部门等外部监督部门应加强对学校的监督。尤其是對农村中小学，至少每年进行一次日常检查，不定期进行专项检查，针对发现的问题提出合理的意见和指导，并建立责任追究和考核机制，鞭策这些学校依法依规办事，加强廉政建设意识。

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