美国棉花贸易支持措施历史演变综述及启示

2023-05-30尹珊阮培英

现代商贸工业 2023年1期

尹珊阮培英

摘要：本文结合WTO《农业协议》从棉花供应链的国内支持措施和棉花产业链的贸易保护措施着手，梳理美国棉花贸易支持措施的演变史。研究发现，美国棉花贸易支持措施坚持法治化，针对性强，灵活多样，紧跟发展需求，善于国际协作，效果明显。这一经验启示我们，提高本土棉花的贸易竞争力，需要遵守国内法律和国际协定，支持措施应向解决当前面临的可持续发展问题倾斜并加强推广、认证及国际互认。

关键词：棉花；国内支持；贸易保护；经验；启示

中图分类号：F74 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.01.017

0 引言

近年美国棉花出口量与生产量接近，国际竞争力强与其贸易支持措施密切相关。美国一方面以国内支持措施提高生产能力，强化棉花供应链，另一方面以贸易保护措施降低对手市场竞争力，争夺市场。研究其历史演变和经验，有助于理解目前我国棉花贸易的诸多问题，对构建稳健的本土棉花供应链和产业链具有重要的现实意义。

1 美国棉花贸易支持措施的演变

《农业协议》签订于1994年，宗旨为农产品贸易公平，棉花的国际贸易同样受到《农业协议》的约束。故本文将美国棉花贸易支持措演变的时间段划分为《农业协议》前和《农业协议》后。《农业协议》对国内支持措施分为四类：绿箱、蓝箱、黄箱、发展箱，黄箱及蓝箱措施限制使用，黄箱措施因对贸易扭曲产生明显的作用，被明确要求各成员国削减。

1.1 《农业协议》前的贸易支持措施

（1）棉花补贴。农业生产通常稳定性低、抵御自然灾害能力差，就棉花而言，产量和价格的大幅波动会破坏供求关系，补贴可以保持棉农、纺织企业和出口商收益，稳定供应链。表1是1933-1991年农业法案增加的美国棉花补贴项目。

20世纪30年代至60年代，价格支持措施维护了棉花生产，但政府存量压力大，财政负担重，而高价棉花不利于出口量的增长。因此，19世纪70年代，美国以收入补贴替代了价格补贴，以帮助棉花市场化销售，但长期农业补贴增加财政赤字，到了90年代，美国政府不得不大幅缩减包括棉花在内的农业补贴，通过市场化调整来实现支持国内生产。

（2）棉花保险。20世纪30年代，棉花保险诞生被用于降低农产品生产的不稳定性。政府补贴直接干预棉花价格，会导致棉花滞销，政府财政负担重。棉花保险作为生产辅助工具可以削减棉花库存，降低财政负担，表2为1938-1994年美国棉花保险。

《农业协议》前，美国已发展了有针对性的棉花保险制度，种类多，保障度高，覆盖面广，形式多样，既保障了棉农收益，又改善了农产品贸易靠天吃饭的脆弱生态系统特征。

（3）棉花信贷。20世纪30年代至60年代中叶，美国实施“政府贷款价格支持”制度，农户抵押棉花获得政府商品信贷公司的贷款。如市场价高，农户可选现金还贷，以市场价销售赎回的抵押棉花；反之，农户可选用实物（棉花）偿还贷款，棉花归信贷公司。棉花信贷的实质是政府以信贷形式收购棉农的剩余棉花，通过稳固价格确保了种植者的收入，避免棉花市场价格波动带来的收入损失。

（4）棉花交易中心。棉花貿易的基础是棉花生产，价格波动达破坏生产积极性和供求关系，棉花交易中心承担了大部分棉花交易风险的预防功能。1870年设立的纽约棉花期货交易所主要进行棉花期货交易，1871年设立的新奥尔良棉花交易所则贸易量非常大，几乎主导了当时美国三分之一的棉花出口量。

（5）贸易保护措施。美国通过标准化建设在20世纪前期建立了早期棉花贸易技术壁垒。1907年，世界各地棉花行业代表在美国提出了棉花分级的提议，目标是通过棉花分级消除相同产品在不同市场间的价格差异。随后，美国通过《美国棉花统计和估计法》《美国棉花标准法》和《美国棉花未来法》等一系列标准法案，建立了棉花分级标准，并于棉产区设置18个棉花分级所。1909年，美国第一个获得公认的棉花标准诞生。孟菲斯棉花检测中心总部由农业部设立，其职责是分级检验并制定美国棉花国家标准、制作实物标准、抽样复检其它检测中心样品，确保各检测中心的检验结果是一致性的。公正检验和棉花贷款、补贴关联，因此几乎所有美国出产的棉花都持有棉花分级证书。

1.2 《农业协议》后的贸易支持措施

1.2.1 棉花补贴的变化

《农业协议》实施后，美国即对其棉花国内支持措施做了调整，新的农业法案减少补贴，采用市场化方式调控棉花交易，美巴贸易争端后大规模棉花补贴，通过收入补贴取代价格补贴，以减少黄箱补贴。

2002年9月，巴西就美国对高地棉的补贴诉诸WTO，认为美国棉花业的这些补贴违反了《农业协议》和《补贴与反补贴协议》中的相关条款。2005年3月，终审裁决美国支持了巴西的诉求，要求美国撤销或给予巴西补偿。2005年巴西的诉求获得WTO支持后，美国没有立即停止使用出口补贴，2006年后美国才对棉花产业的补贴做了调整，开始履行裁决。诉讼期间，仍然对棉花产业进行了大量的黄箱补贴。一段时期内，各类补贴相加，美国政府平均每年用于棉花产业的补贴接近30亿美元，是同期美棉产业整体净收入的1.55倍，图1是2003-2009年美国棉花补贴数额变化情况。

保险对贸易没有扭曲作用且财政负担低，能够稳定市场价格，保证棉农收益，保证产量，因此，2014年《农业法案》实施后，通过保险进行风险管理成为棉花安全网的核心。

1.2.3 新的贸易保护措施

这一时期，新的贸易保护措施以发展本国棉花生产、保持出口优势为目标，并且继续通过棉花交易中心巩固棉花价格的控制权。

（1）采用了更为精准专业的贸易禁运。设立了专业贸易禁运机构，分别为隶属财政部的海外资产控制办公室和隶属商务部的工业安全局，负责制定贸易禁运的相关规则，贸易禁运的制裁范围也扩大，过去这些制裁仅限于特定国家和地区，这一时期扩大到了特定事项、单个实体及个人。

（2）重视可持续发展。2020年，美国棉花行业协会推出《美国棉花的可持续发展信任守则》，作为棉花生产可持续性的可量化、可验证标准。2019年美国国际棉花协会（CCI）总会主席在中国的推介会上介绍：“美国棉花一直以来都非常注重土地的可持续性和合作的透明度，这已经成为一个传统。我们希望通过这些措施获得客户的信任，并成为可持续棉花的领导者和首选供应商。”

（3）通过国内法拓展域外效力限制它国。美巴棉花贸易争端后，美国制定国内法案以贸易制裁的方式拓展域外效力制造新的贸易壁垒越来越常见。如2020年通过《维吾尔族强制劳动预防法》。这一法案要求所有产自中国新疆地区的产品自证与强迫劳动无关，无法自证的产品将禁止进口。2020-2021年期间，美国海关和边境保护局三次发布了三项与中国新疆地区出产棉花相关的预扣令，其依据是美国海关1930年《关税法》第307条，即存在强迫劳动的产品不得进入美国市场。

1.3 国际棉花贸易争端应对

美国解决棉花贸易争端的方法灵活多样，应对积极。2002年，巴西就美国高地棉的补贴措施提起WTO诉讼，2005年WTO争端解决上诉机构发布终审裁决报告，要求美国撤销补贴或消除这些补贴对巴西棉花出口的不利影响。但是美国以和国内法有冲突为由迟迟不履行承诺，引起巴美之间多轮贸易报复与反报复。2005-2012年间，美国以修改国内法为由进行多轮巴美磋商和承诺，直至2013年才最终解决纠纷。

2 经验

2.1 立足于绿箱国内支持措施，稳定棉花生产

《农业协议》实施前，美国广泛运用黄箱措施干预棉花市场，不仅给国家财政造成沉重负担，还引发美巴贸易争端。不符合《农业协议》规则的支持措施，短期可以提高本国竞争力，长期看不仅会损害他国利益，本国也需履行赔偿义务，而且破坏国际贸易秩序，不可持续使用，应该通过绿箱措施发展国内生产。

2.2 注重标准体系合作推广，持续发展技术贸易壁垒

从棉花分级制度，到棉花标准法规，到公平检验制度推广，到可持续发展棉花准则，美国坚持以国际合作的方法获得更多相关组织认同支持自己的标准认证，吸引参与棉花贸易的组织使用美国标准认证，这种合作包括联合鼓励和联合打击。1873年孟菲斯棉花交易中心设立并随即推出标准化现货交易，1923年颁布《美国棉花标准条例》后，与世界其它棉花协会合作，签订世界棉花标准协定，据此协定开展美国产陆地棉交易且定期协作修订。2020年美国推出《美国棉花的可持续发展信任守则》，并至我国推广。10月，位于瑞典的良好棉花发展协会（BCI），发声明称“中国新疆地区持续存在的强迫劳动和其他侵犯人权的指控，以及在农场层面上不断增加的强迫劳动风险，导致经营环境难以维持，BCI已于2020年3月暂停了对新疆棉花的认证工作，并决定停止在该地区的所有实地活动”，我国新疆产棉花也就此陷入“不良棉花”困局。

2.3 综合运用各类措施，满足发展需求

美国棉花贸易支持措施可多项叠加，限制打击竞争对手，取得竞争优势。可持续发展理念、贸易制裁和国际协作曾被叠加用于打击乌兹别克斯坦棉花出口。2007年，乌兹别克斯坦被报道强制使用童工，瑞士良好棉花发展协会宣布抵制，2010年乌兹别克斯坦棉花和纺织品被列入美国制裁名单，乌兹别克斯坦棉花出口受到严重打击，近年乌兹别克斯坦政府和专家多次预测，该国棉花出口额将接近0。

2.4 坚持棉花贸易支持法制化，及时调整

1933年美国历史上第一部农业法案开始，根据需求每5年修改调整法案，以实现各时期不同的目标。《农业协议》限定了农产品贸易支持措施的范围，美巴贸易争端后，美国调整措施以达成二者统一。美国在履行WTO对己方不利的裁定时，是对国内法进行了的合理调整，以符合《农业协议》要求，美国也是世界上最早建立国内履行WTO裁决法律机制的国家之一，内外法规的协调为贸易争端发挥缓冲作用，避免国内支持措施急刹车对种植者造成的损害。

3 启示

（1）遵守国内法律和国际协定，通过绿箱措施支持改善棉花种植基础设施和技术进步。

我国棉花生产受自然条件限制程度高，因此需要加大棉花生产的基础设施建设，将补贴向棉花科研、技术创新、农业推广等方面倾斜，以便改进棉花的区域化、专业化种植，推动棉农规模化经营，进而提高棉花生产的现代化水平。有研究表明，新疆地区现有的膜下滴灌技术灌溉棉花，即可实现棉花高于30%的增产，每亩纯收入增加600元。国内支持措施不能违反国际协议，在棉花主产区实施绿箱措施，应将补贴用于农业基础设施建设和科学研究，突破自然条件限制。

（2）设置区域性法律，建立可持续发展的长效机制。

1987年世界环境与发展委员会（Brundtland Commission，WCED）编写的《我们的共同未来》（《布伦特兰报告》）报告，将可持续发展表述为：在不损害子孙后代的前提下，满足自身和当前需求的发展。首先，可持续发展需要法制化，在棉花主产区设立专门的可持续发展区域性法规。其次，在进出口领域颁布禁止或限制类法令，预防境外非可持续发展原料制造的产品进入国内市场。

（3）加强标准认证体系的推广，完善认证体系和互认制度。

目前被可持续纺织品合作组织（Partnership for Sustainable Textiles，PST）所认可持续发展棉花标准除了美国的棉花信用守则外，还包含瑞士的良好棉花标准、澳大利亚的良好棉花标准、非洲制棉等多个。而我国2022年才推出可持续棉花的团体标准，发展晚，认可度低。推广本土可持续发展棉花认证，首先，需要培养本土消费者习惯，像纯羊毛标志那样，让消费者具备辨识能力；其次，鼓励本土生产单位和纺织单位使用，对使用单位给予激励；再次，积极开展国际协作互认，行业协会开展進口产品和境外原料的可持续认证业务，和有协作的其它可持续棉花组织互认。

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