浙江省统计法规立法调研报告

2023-05-14浙江省统计局课题组

统计科学与实践 2023年9期

□ 浙江省统计局课题组

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出了一系列关于统计改革发展的新思想、新论断、新举措，为统计立法工作指明了基本方向、提供了根本遵循。浙江省的地方统计法规《浙江省统计工作监督管理条例》（以下简称《管理条例》）颁布于三十多年前，后虽经五次修正，但内容与当前统计工作面临的新任务新要求不相适应，需要修订完善。浙江省人大常委会把《浙江省统计条例》（以下简称《统计条例》）纳入 2023 年立法调研项目库，浙江省统计局执法监督局今年初成立了立法调研小组，及时启动立法调研，积极与省人大财经委对接沟通，多次召开统计专业人员讨论会，先后到温州、台州等地召开3 次调研座谈会，同时加强与广东、福建等兄弟省市专业人员的学习交流，借鉴统计法规立法的工作经验，形成本次立法调研报告。

| 浙江省统计法规制订及修正情况

1990 年，浙江省人大常委会通过《管理条例》；1994 年12 月19 日省人大常委会第一次修正，增加2 条：“国家机关、企事业单位和社会团体应当在依法设立或变更后到统计机构办理统计登记或变更手续”“实行专业统计人员持证上岗制度”；2001 年11 月2 日省人大常委会第二次修正，新增2 条：“县级以上人民政府应当加强对统计工作的领导，支持统计机构和统计人员依法独立行使职权，并为开展统计工作监督管理提供必要的保障”“县级以上人民政府应当依法设立统计机构”，修改2 条监督管理方面的条款；2009 年12 月30日省人大常委会第三次修正，修改了“县级以上人民政府统计机构可以委托统计执法检查机构实施行政处罚”；2016 年9 月29 日省人大常委会第四次修正，修改了“统计登记和统计人员持证上岗的规定”；2020 年11 月27 日省人大常委会第五次修正，删除了“统计执法队伍和行政记录相关条款”。

现行的《管理条例》共十七条，前五次修订总体上是进行局部条款修订，未作整体框架大修改，内容上以加强对统计工作的监督管理和保障有关法律、行政法规的实施为主，对部门统计管理、统计调查制度创新、统计机构和统计人员、法律责任等方面未作详细规定。

| 统计法规修订的背景和必要性

党的十九大报告提出，要完善统计体制，把完善统计体制作为党的建设新的伟大工程的一部分，作为全面从严治党的重要方面。党的十九届四中全会提出，要发挥统计监督职能作用，将统计监督和纪检监察监督、巡视监督、派驻监督、审计监督等作为党和国家监督体系的重要组成部分。中央的《意见》《办法》《规定》《监督意见》和浙江省委、省政府关于统计发展改革等重要文件精神，对新时代的统计工作提出了更高要求。《管理条例》内容上还是以统计监督管理为主，缺乏对统计工作全方位、各环节的规范和约束，不够系统全面，已难以适应统计新形势新任务新需求。今年，推进《统计条例》立法调研工作，主要是基于以下几方面考虑：

（一）贯彻落实统计发展改革重大决策部署的需要

习近平总书记指出，要加快建设完备的法律规范体系，坚持全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，进一步完善统计法律法规，健全统计管理体制，改革政绩考核机制。党中央研究出台《意见》《办法》《规定》《监督意见》，对深化统计管理体制改革、提高统计数据质量、进一步加强统计监督合力等提出新要求，为统计法治建设提供了行动纲领和根本指南。党中央关于统计工作的决策部署需要通过地方立法来推进落实。

（二）顺应国家统计法律体系变化的需要

一是完善上位法配套的需要。《统计法》修订于十四年前，实施中部分条款已落后于当前的统计发展需求，存在规定过于原则、对部门统计监督管理不详细、法律责任过于简单等问题。地方统计法规要在《统计法》的框架下，将相关规定进一步具体化，增强可操作性，并针对新情况、新问题充实完善有关规定，更好地贯彻落实《统计法》。2017 年5 月《中华人民共和国统计法实施条例》（行政法规）印发，在统计机构职责、地方统计调查项目的审批和实施、统计资料的公布和管理等方面的规定比较笼统，为增强其操作性，需要结合本省实际予以细化明确。二是落实相关规章制度的需要。近几年来，国家统计局相继出台了《统计严重失信管理办法》《统计执法监督检查办法》等规章，需要地方法规结合实际进一步细化措施。省委、省政府出台《浙江省防范和惩治统计造假弄虚作假督察工作实施办法》等规章制度，相关的条款内容也需要吸收提高为地方法规来加强。

（三）适应浙江省统计发展改革实践的需要

推进高质量发展建设共同富裕示范区等重大发展部署，对统计制度方法改革提出更多的需求，当前浙江省统计工作中暴露的统计基础工作、统计信息共享、统计资料管理使用等方面的突出问题，也需要梳理分析，在法律制度层面予以解决。这些都需要新的法律制度予以明确，以不断提高统计数据质量，为争创社会主义现代化先行省提供强有力的统计法治保障。

（四）加强统计规范管理的需要

2022 年6 月，国家统计局对浙江省统计督察反馈意见指出，要及时启动统计地方性法规立法工作，推动统计工作全面纳入法治化轨道。2022 年11 月，国家统计局印发《关于进一步规范统计行政处罚裁量权基准制定的指导意见》的通知，要求各省（区、市）应当在2023 年12 月前统一发布在本行政区域内适用的统计行政处罚裁量权基准。要求各地区建立健全统计行政处罚裁量权基准制度，规范行使统计行政处罚裁量权，完善执法程序，强化执法监督，推动严格规范公正文明执法。推进浙江贯彻落实更加有效发挥统计监督职能作用，也需要通过地方法规提供坚实的法治保障。

| 统计法规存在的主要不足

《管理条例》在科学有效地组织本省统计工作、推进浙江统计工作现代化、规范各类统计调查对象在统计活动中的行为等方面发挥了重要作用，但对照近几年来全省开展统计法治监督的实践过程来看，还存在以下主要不足：

（一）有关强制性规定条款内容不够清晰

比如，“第三条：统计工作必须坚持实事求是的原则，运用科学的方法，保障统计资料的准确性和及时性，为指导国民经济和社会发展提供服务”，运用哪些科学的方法未作进一步说明。“第四条：县级以上人民政府应当加强对统计工作的领导，支持统计机构和统计人员依法独立行使职权，并为开展统计工作监督管理提供必要的保障”，必要的保障包括哪些主要举措未作列举。

（二）有关禁止性的相关条款内容不够清晰

比如，“第七条：制止统计违法行为；支持统计机构和统计人员依法行使职权，维护统计人员正当权益”，采取哪些有效措施制止何种违法行为等未作列举表述。“第十一条第二款：统计机构、统计人员不得泄露在统计调查中知悉的国家秘密、统计调查对象的商业秘密。对属于私人、家庭的单项调查资料，未经本人同意，不得泄露”，没有对其进行较为清楚的解释。

（三）有关部门统计调查项目管理和信息共享方面条款未列明

通过两轮省级统计督察发现，相关部门存在未经统计机构审批的报表制度，有的擅自改变调查内容，对于“共同富裕”监测、核算制度改革中涉及部门信息提供方面也没有细化的条款，对违反统计报表管理制度和信息共享方面的行为也未明确相关责任。

| 立法需要把握的原则

（一）推动党中央、国务院关于统计工作决策部署落地见效

党的十八大以来，习近平总书记多次对防治统计造假作出重要指示批示，省委、省政府领导也先后作出多次批示，要求各级构建完善的制度化、体系化统计监督机制。《意见》《办法》《规定》《监督意见》等重要文件制度作出了推进统计现代化改革的决策部署，为统计事业改革发展指明了方向。通过修订《统计条例》，积极把中央的重要指示批示精神和重要文件制度要求转化为地方法规，为浙江省高质量发展提供统计法治保障。

（二）细化上位法

《中华人民共和国统计法实施条例》在统计调查项目、统计资料的管理和公布、统计机构和统计人员、法律责任等方面提出了新的规定，《统计条例》需要结合浙江实际工作进行细化，保证上位法在全省的贯彻实施。

（三）固化实践经验和解决突出问题

一是加强统计基层基础建设。解决统计基础工作薄弱、基层统计力量不足、统计人员专业化程度低等问题。二是加强统计改革创新。推进国民经济核算等重点领域统计改革，推动统计大数据应用，健全长三角一体化发展统计监测等方面创新。三是建立浙江统计督察机制。着力增强统计工作的科学性、权威性，提高统计数据的真实性、准确性。四是发挥社会调查机构作用。支持和鼓励有条件的地区开展向社会购买专项调查服务，同时加强对社会调查机构的监管。

| 立法需要解决的主要问题

（一）统计基层力量相对不足

2021 年国家统计督察反馈意见指出，浙江基层统计力量与市场主体数量庞大、经营情况复杂的情况不匹配。一是中心城区统计机构人员力量不足。中心城区人员聚集大，三产服务业发达，人均工作任务相比于县市统计机构更加繁重。二是乡镇（街道）配备在编统计人员数量少。乡镇（街道）统计人员以编制外临聘居多，在编专业统计人才稀缺。

（二）政府部门间信息共享不够充分

近年来，浙江致力于打破“信息孤岛”，政府部门间的信息共享取得了一些突破。但从目前来看，政府部门间的信息共享渠道并未完全打通，信息共享还存在一定壁垒。以统计部门为例，统计法律法规明确规定“统计调查中获得的能够识别或者推断单个统计调查对象身份的资料，任何单位和个人不得对外提供、泄露，不得用于统计以外的目的”，这就导致统计部门无法与相关部门开展数据共享。同样，相关部门也会存在类似的情形。此外，由于担心数据传播或使用过程中一旦出现敏感数据泄露、数据失真、数据误用等问题，可能要被追责，也会在一定程度上影响政府部门信息共享的积极性。

（三）部门统计工作规范性不强

相关部门统计存在基础不够扎实，统计标准不够统一，统计调查内容覆盖不够全，数据发布不够规范，执行统计报表制度不到位的情况。通过两轮省级统计督察，发现一些问题，比如少数县（市、区）和一些省级部门让企业填报未经统计部门批准的非法统计报表，随意调整、变更已批准的报表制度，部门系统内报表指标口径解释不具体、调查范围模糊等。

（四）为统计改革创新提供保障

围绕《浙江省推进高质量发展建设共同富裕示范区统计重点改革行动计划（2022—2025 年）》和《统计数字化改革先行示范区建设三年行动计划（2023—2025 年）》确定的工作目标，《统计条例》内容上对统计调查方法制度、调查项目管理、民间调查机构管理、监督体系等进一步明确，使统计调查内容更丰富，制度设计更科学，调查数据质量更准确，为建立共同富裕统计监测评价体系等统计重大改革提供法治保障。