共同富裕视域下基本公共服务均等化时空演变特征研究＊

□ 蔡风景

| 研究概述

党的十九届五中全会对扎实推动共同富裕作出重大战略部署，指出共同富裕具有鲜明的时代特征和中国特色，是全体人民通过辛勤劳动和相互帮助，普遍达到生活富裕富足、精神自信自强、环境宜居宜业、社会和谐和睦、公共服务普及普惠，实现人的全面发展和社会全面进步，共享改革发展成果和幸福美好生活。2021 年5 月10 日，中共中央、国务院印发《关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》，以浙江作为试点开展共同富裕示范区建设，探索解决发展不平衡不充分问题。公共服务的普及普惠程度成为共同富裕的判定标准之一。2021 年7 月19 日，《浙江高质量发展建设共同富裕示范区实施方案（2021―2025 年）》正式发布，提出率先基本实现人的全生命周期公共服务优质共享，努力成为共建共享品质生活的省域范例等目标。党的二十大进一步提出，健全基本公共服务体系，提高公共服务水平，增强均衡性和可及性，扎实推进共同富裕。

公共服务内容较为广泛，其中包含了基本公共服务。基本公共服务带有“中国特色”，其含义是指建立在社会共识基础上，依据一个国家的总体水平和经济社会发展阶段，为维持经济社会环境的稳定、基本社会正义及凝聚力，以及保护人民群众最基本的生存、发展权，为实现人全面发展而需要的基本社会条件。其中包括三个基本点：保障人类的基本生存权、满足基本尊严和基本能力的需要以及满足基本健康需要。2017 年，《十三个五年规划纲要》中指出基本公共服务是由政府主导、保障全体公民生存、发展基本需要、与经济社会发展水平相适应的公共服务。但基本公共服务均等化中的“均等化”并非字面意思，也不是简单理解的平均化，它类似于“共同富裕”中的“共同”，是指依据社会个人情况、地区发展水平等能相对公平地获得基本均等的公共服务。全面推进基本公共服务均等化，对促进社会稳定、提高人民的生活质量，都具有十分重要的意义。

目前国内外学者关于基本公共服务内涵和评价研究已有较多的积累，但实证研究以省际间比较为主，省域内部比较研究相对少见。从发展研究成果看，系统实证研究比较缺乏，研究方法也较为单一，从多层面、系统性和时空演变分布探讨公共服务均等化评价更是罕见，研究深度和广度均需进一步完善。

| 基本公共服务均等化指标体系构建和测算方法

构建基本公共服务水平的指标体系是分析浙江省基本公共服务水平时空区域差异的基础，且由于基本公共服务涵盖范围大，内涵丰富，因此需明确建立体系所需遵循的科学性、全面性、可比性和可行性原则。

建立一个明确合理的综合评价指标体系，首先要先明确体系中所包含的内容以及指标，也是浙江省各城市之间的基本公共服务水平横向比较、时空差异分析的基础。本文以共同富裕为视角出发充分考虑到基本公共服务本身所涵盖的广大涵义，如社会保障、教育、医疗卫生等。从涵义出发，构建含19 个指标的基本公共服务评价指标体系，选取熵权法作为基本公共服务均等化指标体系权重确定方法，对11 个城市19 项指标近10 年的数据进行处理，计算出信息熵、差异系数以及具体权重（表1）。在基本公共服务中，“基础设施服务”所占权重最大，为0.3117；其次是“教育文化服务”，所占权重为0.299；“生活环境服务”这一指标在基本公共服务发展水平中所占权重最小，仅为0.1212，说明基础设施和教育文化服务是基本公共服务均等化的最大推动力。

在教育文化服务部分中，“每万人口高校在校生数”所占权重最大，为0.1411，该教育指标体现重要作用；在医疗卫生和社会保障服务中，“万人均医生数”所占权重最大，为0.0779；在基础设施服务中，“人均地方汽车拥有量”所占权重最大，为0.091；在生活环境服务中，“人均公园绿地面积”这一指标占比最大，为0.0521。

以上指标除工业废水占GDP比重和工业废气占GDP 比重为成本型指标外，其余均为效益型指标。指标数据主要来源于《浙江省统计年鉴》《浙江省环境与资源统计年鉴》、浙江省11 个城市统计年鉴和统计公报。若个别指标数据缺失，以相应指标相邻两年的平均值进行缺失值处理。

| 浙江省区域基本公共服务均等化评价分析

在区域基本公共服务均等化评价指标体系构建基础上，以浙江省11 个城市为研究对象，收集和整理11 个 城 市2012—2021 年 的 指标数据，通过指标体系赋权进行综合评价。

（一）浙江省各城市基本公共服务均等化评价和比较分析

根据上述评价指标体系，将2012—2021 年浙江省11 个地级市的19 项指标值分别与其对应的权重相乘计算出综合指数、教育文化服务、医疗卫生和社会保障服务、基础设施服务、生活环境服务均等化指数，并进行比较分析。

从横向来看，在同一时期杭州市综合指数均最高，可知杭州市基本公共服务均等化程度在浙江省处于绝对领先地位，台州、金华、丽水和温州市的基本公共服务均等化水平相对较低。从纵向看，各城市的综合指数呈现不断上升的趋势，说明随着社会科技的发展，浙江省各城市基本公共服务水平不断上升，均等化程度也不断提高。在2012—2021 年这十年中，大部分城市基本公共服务水平处于上升阶段，衢州增速相对最快，10 年增速达到150%左右。台州、丽水、温州市尽管水平较低，但增速较快，2021 年比2012 年约翻了一番。舟山和绍兴公共服务发展也相对较快，10 年间超过或接近100%。宁波基本公共服务起步较高，但增速相对不快。从2012—2021 年10 年平均综合指数空间分布图看，浙江省基本公共服务均等化水平呈现一个“葫芦型”分布态势，基本公共服务水平较高的城市基本处于浙江省北部，充分说明了基本公共服务均等化与经济发展具有一定的正相关关系，此外还可看到浙江省基本公共服务可能存在一定的空间聚集效应。

从2012—2021 年浙江省11 个城市教育文化服务均等化水平看：2021 年杭州教育文化服务均等化水平指数大于0.9，处于全省领先地位；舟山、绍兴、嘉兴和宁波均等化指数介于0.4—0.55 之间，水平相对较高；金华和台州均等化指数低于0.3，水平相对较低。从动态来看，十年来衢州和湖州教育文化服务发展最快，指数增速超过250%。绍兴和温州教育文化服务发展也相对较快，指数增速超过150%。

从2012—2021 年浙江省各城市医疗卫生和社会保障服务均等化水平看：2021 年杭州医疗卫生和社会保障服务均等化指数达到0.86，处于全省领先位置；宁波、嘉兴、湖州和绍兴均等化指数介于0.55—0.62 之间，处于第二梯队；其余城市均等化指数均未超过0.45。从动态来看，各城市医疗卫生和社会保障服务均等化水平均呈现良好发展态势，但受疫情影响，部分城市在2019—2020 年有轻微的下降，其中杭州受到的影响相对较大。金华、丽水医疗卫生和社会保障服务水平发展较快，指数增速超过150%。杭州和宁波医疗卫生和社会保障服务水平在2012 年远超其他城市，但十年来指数增速相对较慢，尤其是宁波，仅增长20%多。

从2012—2021 年浙江省各城市基础设施服务均等化水平看：2021 年衢州和舟山基础设施服务均等化指数介于0.7—0.8 之间，在全省处于领先地位。嘉兴和湖州均等化指数介于0.55—0.65 之间，处于第二梯队；温州均等化指数相对较低，低于2021 年全省平均基础设施服务均等化指数；其余城市均等化指数介于0.25—0.5 之间。从动态来看，浙江省各城市基础设施服务均等化水平均呈现良好发展态势，温州和舟山基础设施服务均等化水平发展最快，指数增速超过200%；绍兴、衢州、台州和丽水增速也较快，超过100%；宁波增速相对较慢，十年增速不到20%。

从2012—2021 年浙江省各城市生活环境服务均等化水平看：总体上看，各地生活环境服务均等化水平差异相对较小，2021 年舟山生活环境服务均等化指数超过0.9，处于全省领先位置；湖州和杭州均等化指数介于0.7—0.8 之间，处于第二梯队；其余城市的均等化指数介于0.6—0.7 之间。从动态来看，衢州、台州、宁波、金华和丽水生活环境服务均等化指数增速最快，超过50%；湖州、嘉兴、绍兴增速相对较慢，不到20%。

（二）浙江省各城市基本公共服务均等化预警分析

为更好地对浙江省各城市基本公共服务均等化和分类指数进行预警分析，本文将预警警度划分为无警警度、轻警警度、中警警度和重警警度四种标准，分别采用蓝灯、绿灯、黄灯和红灯进行标注，以当年平均值法确定警度区间，即无警为当年平均值及以上、轻警为低于平均值的80%、中警为低于平均值的50%—80%，重警为低于平均值的50%。

表2 和 表3 分 别 为2012 年 和2021 年各城市各类基本公共服务均等化指数和综合指数的预警结果。2012 年和2021 年，浙江省的各城市公共服务的综合指数均无红灯，2021 年黄灯和绿灯数量少于2012 年，说明浙江省基本公共服务向着更为均等化、持续化的方向发展。从分类指标看，教育文化服务均等化预警结果从2012 年的4 个城市红灯到2021 年全部转为黄灯，警情好转，嘉兴和绍兴由黄灯转为绿灯，浙江省大部分城市教育文化服务均等化改善明显。医疗卫生和社会保障服务均等化预警结果表明，浙江省2 个城市从2012年的红灯到2021 年均转为黄灯，即从重警转为中警，情况好转。此外，温州、金华和舟山从黄灯转为绿灯，湖州和绍兴均从绿灯转为蓝灯无警，浙江省大部分城市医疗卫生和社会保障服务均等化差异明显减少。对于基础设施服务均等化而言，2012 年温州、台州和丽水红灯预警，到2021 年台州和丽水均转为黄灯中警，而温州仍处于红灯重警，说明温州基本公共服务水平的短板在于基础设施服务，尤其人均道路面积指标还有待改善。绍兴和舟山分别由黄灯转为绿灯和蓝灯，情况有所改善，但宁波从蓝灯无警转为黄灯中警，需引起警惕。浙江省生活环境服务均等化2012年和2021 年均处于蓝灯无警状态，各城市生活环境服务均等化差异较小。

表3 2021年浙江省各城市各类基本公共服务均等化分类指数和综合指数预警结果

（三）浙江省基本公共服务均等化水平空间分析

表4 给出了2012—2021 年浙江省基本公共服务均等化全局Moran's及对应的p 值。由全局Moran's 变化趋势可知，数值上大体呈现上升趋势，尤其2018 年以来，上升趋势明显，说明浙江省基本公共服务均等化水平空间集聚效应不断增强，存在较强的空间溢出效应。从表中对应的p 值可知，除2012 年和2014 年空间自相关未通过5%显著性检验，其余年份均通过检验，具有显著的空间自相关性。

表4 2012—2021年浙江省基本公共服务均等化全局Moran's I及p值

选取浙江省2012—2021 年各城市综合指数算术平均值作为指标，采用邻接矩阵算法，最后计算Moran's 为0.302，蒙特卡洛模拟方法计算对应的p 值为0.007，说明浙江省11 个城市的基本公共服务水平在5%显著性水平下具有全局空间自相关特征，有一定的空间集聚效应，非完全随机状态，即基本公共服务水平区域间趋于集聚，与浙江省基本公共服务“葫芦型”空间分布比较一致。

根据基本公共服务水平全局Moran's 指数（图1）可知，浙江11 个城市中有8 个城市落在第一、第三象限内，已达到72%，且落在第一象限高－高集聚型的城市数量明显比落在第三象限低－低集聚型的多，说明了浙江省基本公共服务存在明显的高水平集聚和低水平集聚，呈现“俱乐部趋同”现象，区域基本公共服务的发展受到相邻地区基本公共服务发展状况影响较大。

图1 浙江省基本公共服务水平全局Moran's指数散点图

| 结论和对策分析

（一）主要结论

基本公共服务指标体系中，“基础设施服务”信息价值最大，其次是“教育文化服务”，“生活环境服务”权重最小。浙江省2012—2021 年间基本公共服务均等化水平呈现不断上升态势。从分类指数看，浙江省各城市“教育文化服务”“医疗卫生和社会保障服务”均等化改善明显，“基础设施服务”也有一定的改善，生活环境服务水平各城市间差异较小。分城市来看，杭州各类基本公共服务水平均等化指数程度均较高，衢州各类基本公共服务均等化指数增速较快。

从空间分布来看，浙江省基本公共服务均等化水平呈现“葫芦型”分布态势，基本公共服务均等化综合水平最高的是杭州市，嘉兴、宁波和舟山也相对较高，并且可以发现基本公共服务较高的城市大多处于浙江省北部。根据空间Moran's 指数进一步验证空间聚集效应，且有逐年加强趋势，浙江省基本公共服务存在明显的高水平集聚和低水平集聚，呈现“俱乐部趋同”现象，区域基本公共服务的发展受到邻接地区基本公共服务均等化水平影响较大。

（二）对策分析

1.坚持人才引进战略，激发创新创业活力。在浙江省基本公共服务中，“教育文化服务”在基本公共服务中所占权重较大，三级指标中“每万人口高校在校生”提供的信息量最大，因此应重视科技人才引进以及教育资源配置。人才是创新的第一资源，要提升一个地区的科技和经济硬实力，必须重视人才教育的文化软实力，尤其浙江省高校的办学水平。广泛吸纳、着力培养人才，形成崇尚知识、尊重人才、鼓励创新的大环境。此外，在新发展理念中，创新发展位于五大发展理念之首，对发展全局有着重要意义。截至目前，浙江省已获批8 个国家创新型城市，为推动高水平科技强省建设奠定了重要基础。浙江各地政府应结合地区优势以及自身条件，努力拓展发展新空间，合理规划涵盖一、二、三产在内的各个产业创新战略布局。

2.发展“以点扩面”模式，协调整体局部共进。浙江省的基本公共服务呈现空间不协调局面，即北高南低，整体态势呈现“葫芦形”，因此基本公共服务建设中要注重空间及整体上的协调发展，形成“以点带线，以线带面”的发展模式，充分利用北部基本公共服务水平较高城市的溢出效应红利，带动提升其他周边城市的公共服务水平，实现小区域内公共服务均衡发展，但要避免出现单一城市过度扩张而带来的聚集不经济的负面影响。此外，促进城乡协调发展也是实现浙江省共同富裕的一大突破点。因此，需要坚定不移执行公共服务城乡统筹协调发展，全力加快城市公共服务向农村延伸，实现城乡协调的高水平共同富裕。

3.政府统筹推进，提高区域公共服务共享水平。浙江省公共服务水平不平衡问题比较突出，需要政府通过建立健全区域共享机制，统筹相关利益来化解区域矛盾，破除阻碍城市公共服务便利共享的制度障碍，为城市间基本公共服务协调发展注入新动力，更高效地推进省内基本公共服务一体化的建设。重点把握城市公共服务水平差距较小的城市，区位相邻的城市以及人口、资源、生产要素流通频繁的城市，将这些城市作为公共服务一体化工作推进的试行区，以实现浙江省区域内基本公共服务均等化。

4.完善转移支付制度，共享共同富裕果实。浙江省基本公共服务水平在空间上具有显著非均衡性，西南多为山地，中部以丘陵为主，东北部则多为平原，因此导致地区经济发展、公共服务存在一定的差距。建议加大财政投入，重点保障社会医疗卫生、教育等公共事业以及扶贫济困等领域，完善城市之间的财政转移支付制度，对基本公共服务均等化水平相对较低的城市给予财政倾斜，逐步缩小差距，加快实现共享发展，从而实现共同富裕。