从“在场”到“在线”：基层政策“互联网+督查”模式的建构逻辑

罗 敏

(中共湖南省委党校，湖南 长沙 410006)

“互联网+”技术的迅猛发展和“放管服”改革的深入推进，使得中央政策在基层的落地实施取得了积极成效。但少数基层政府及其职能部门“放管服”改革不到位，基层配套政策的制定不及时、不衔接、不协调、不完善，少数干部不作为、不善为、慢作为、乱作为的现象时有发生，直接影响了中央某些决策部署在基层的权威性及其落地生效，严重损害了党群干群关系。习近平总书记指出，“在一定意义上说，没有督查就没有落实，没有督查就没有深化”[1]。2018年10月，中共中央办公厅印发《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》，就精简规范督查检查考核事项提出了明确要求，并将当前督查检查考核工作中的乱象概括为“名目繁多、频率过高、多头重复、重留痕轻实绩”[2]。显然，传统基层政策督查不但消耗了政府大量的人力、财力、物力，还存在督查效率低效、督查覆盖面狭窄、事中事后监管羸弱等现实情况，已经无法满足技术更新迭代、经济社会转型、政府机构改革与基层社会治理能力现代化的需求。本文试图将“互联网+”与基层政策督查结合，阐述基层政策“互联网+督查”模式的内涵、特征及其应然形态，探讨基层政策“互联网+督查”模式建构的动因，将价值、技术与制度作为基层政策“互联网+督查”模式有效建构和持续运行的条件，旨在构建一种基层政策“互联网+督查”的新模式，以期平衡基层政策督查与基层减负增效的二元对立关系，更好地实现上级政府对基层政策落实情况的有效监督。

一、理解基层政策“互联网+督查”模式

“互联网+督查”既是基层政策督查模式不断变革、创新和完善的产物，又是基层政策督查与现代化网络技术有效结合的成果，将以往的“在场督查”转移到以互联网为基础的“在线督查”——智慧督查云平台，基层政策执行情况可以通过智慧督查云平台实现全过程、全方位的动态督查。相较以往的基层政策督查模式，“互联网+督查”模式“新”在督查方式和场域的改变，即：督查组不用通过传统召开会议、听取汇报、查阅材料、组织座谈等方式进行“在场督查”，而将督查从现实场域迁移至虚拟场域，政府、社会及公众只需在智慧督查云平台上进行“在线督查”便可全过程、全方位掌握基层政策落实的具体情况。需要特别说明的是，本文所讨论的基层政策“互联网+督查”的“在线督查”模式不考虑对某些涉密政策或文件的督查。

作为政府行政管理实践的一项重要内容，政策督查既是保证上级决策部署贯彻落实的必要手段，又是行政体系内自上而下形成控制链的一种传统而有效的方式[3]，且它是针对某一项政策、某一个问题或某一项工作而进行的[4]。在高度复杂的基层政策督查情境下，将互联网、大数据、物联网、区块链以及人工智能等技术与基层政策督查有效结合，推动基层政策督查由“在场”向“在线”转换，不但减少了基层政策督查“痕迹主义”的繁琐程序，还在一定程度上缓解了基层干部受上级督查的精神压力，释放了基层干部为应对上级“繁复督查”的时间和空间，使之能够更好地落实中央的决策部署。显然，基层政策“互联网+督查”模式在完成常规性基层政策督查的同时，还能够为基层干部减负增效，相比以往“在场督查”的模式而言，具有明显的优势与鲜明的特征。

1.督查的智能化

科学技术的发展让人类周围的一切都在发生剧烈的变化[5]11，给人类带来了有关智能化社会的无限遐想。智能化是指事物在互联网、大数据、云计算、物联网、区块链以及人工智能等技术的支撑下，能动地满足人类各种需求所具有的属性。“互联网+督查”模式改变了以往重在人工记录、查阅、走访、检查、督办的督查方式，减少了基层政策督查的人员数和工作量，避免了人为督查主观因素造成的督查偏差。以区块链技术“难以攻破、公开透明、不可篡改、可信任等特性”[6]154搭建形成的智慧督查云平台，实现了“云脑”对基层政策督查工作的办理落实、程序监控、自动提醒以及一键查询、举报、督办等功能，确保了督查证据链的完整，使得督查者、被督查者以及公众都能清晰地掌握督查工作的各个环节，有效避免了基层干部在执行中央决策部署时可能出现的拖延、偏差、遗漏等现象，从而改变了传统督查环节、程序和内容繁复且不透明的局面，推动了基层政策的精准执行和精细落实。可见，基层政策“互联网+督查”模式是一种“重视循证检验，避免主观独断”[7]的智能化督查模式，它不仅能够高效完成基层政策督查的各项任务，减轻基层干部的工作压力，还能够实现基层政策“不督自查”的智能化，即自动提醒政策执行任务、自行跟踪政策执行过程等功能。

2.督查的动态性

基层政策“互联网+督查”模式推动了基层政府督查工作由静态向动态转变、由单向向双向转变、由分疏向融合转变，通过智慧督查云平台的督查亮灯与督查评价，提高了基层干部对督查工作的重视程度，有效防范了基层干部敷衍、变通、应付乃至对抗上级督查的消极态度。一方面，基层政策“互联网+督查”模式突破了时空的限制，实现了智慧督查云平台与移动终端的无线互联互通，督查组可以通过移动终端在无线的网络环境下实现工作任务跟踪的全方位动态督查，以督查亮灯的方式督促基层政策落地，既缩短了督查工作周期，还提高了督查工作效能。另一方面，基层政策“互联网+督查”模式强化了公众参与和政社互动，社会公众可以通过智慧督查云平台对基层政策执行情况进行动态的监控和评价，依据智慧督查云平台进行动态考核，根据目标任务进行结果评价，使“督”有权威、“查”有手段、“考”有依据、“果”能运用[8]，实现了基层政策督查的过程约束与结果评价的动态结合。

3.督查的全过程

督查是政策落实的重要手段。基层政策“互联网+督查”模式是一种既注重结果又关注过程的全过程督查模式。围绕基层政策督查的各个方面，它将政策督查的工作环节、程序和内容等嵌入智慧督查云平台中，实现了中央决策部署在基层执行、落实、反馈的全过程记录，实现了督查事项从“交办—分解—督办—反馈—奖励或问责—归档”的全过程监控。它改变了以往督查只注重结果而忽视政策执行过程中的跟踪督查和及时纠偏现象，有效实现了基层政策督查的全过程跟踪、全过程预警、全过程评价的督查督办模式，提高了基层政府部门政策执行的能动性与积极性。另外，智慧督查云平台具有超强的统计分析功能，“云脑”通过自动对全过程督查“留痕数据”的分门别类，并对其不同门类进行统计分析，诸如按照政策领域、责任人、完成效度、反馈评价等不同要素进行对比分析，为奖励或问责基层政策督查相关责任人提供了科学依据，从而实现了上级政府对基层干部政策落实的精准考核评估。

4.督查的低成本

基层政策“互联网+督查”模式通过整合各方面督查资源，旨在提高政策督查的效能，增强督查部门之间的协同性，避免出现多头重复、名目繁多等督查现象，从而降低督查的成本，全面提升基层政策执行的效率和成效。从“互联网+督查”模式的低成本而言，主要可以归结于如下几个方面：其一，基层政策“互联网+督查”模式降低了督查的时间成本和经济成本。传统的基层政策督查主要依赖“在场督查”方式，通过听汇报、看材料、座谈会等形式对基层政策执行情况进行检查、校对与核查，消耗了大量的时间成本和经济成本。而“互联网+督查”模式以智慧督查云平台为载体实现了对基层政策执行情况的全过程“在线督查”，极大地减少了这些成本。其二，基层政策“互联网+督查”模式减少了基层干部精力成本的耗费。面对上级政府名目繁多、层层加压、多头重复的各项督查，基层干部有可能不堪重负、过度疲劳、精神压抑，进而产生“恐督”“畏督”“怕督”的心理阴影。基层政策“互联网+督查”模式的智能化、程序化、动态化特性可以有效地将基层干部从这种压抑状态中解脱出来，督查工作不需要文山会海、处处留痕、反复准备督查材料，智慧督查云平台“自动留痕”形成督查材料，基层干部能够集中精力执行中央各项决策部署，进而提高基层政策执行的效率和效能。其三，基层政策“互联网+督查”模式降低了社会和公众的参与成本。不同于以往公众只能通过电话、邮件、信访等方式参与基层政策督查的实践，智慧督查云平台信息的开放性和共享性使得社会和公众监督基层政策执行落实情况更便捷、成本更低。

二、基层政策“互联网+督查”模式建构的动因

政策督查是一项系统性工程。习近平总书记强调：“如果不沉下心来抓落实，再好的目标、再好的蓝图，也只是镜中花、水中月”[9]167。基层政策督查作为党和政府一项常规性工作机制，其成效直接关系到中央决策部署在基层的权威性和落实程度。党的十八大以来，新一届中央政府十分强调督查工作的重要性。2013年11月，国务院发布《国务院办公厅关于对贯彻落实“约法三章”进一步加强督促检查的意见》，首次开展专项督查。2014年6月，国务院发布《国务院关于对稳增长促改革调结构惠民生政策措施落实情况开展全面督查的通知》，启动了更为全面的督查。2016年11月，国务院印发《关于对真抓实干成效明显地方加大激励支持力度的通知》，首次系统提出24项督查激励措施。2017—2019年，国务院办公厅连续3年对年度落实有关重大政策措施真抓实干成效明显的地方予以督查激励。互联网、大数据、云计算、物联网、区块链以及人工智能等技术的发展成熟，推动了“互联网+督查”模式的落地实施，“互联网+督查”模式已经成为社会关注的热点话题。

目前学界关于督查的研究成果相对较多，诸如环保督查[10]、扶贫督查[11]、食品安全督查[12]等。既有研究主要集中于对督查何以发生[13]，现行督查的依据、职能、主体、程序[14]，督查机构的性质与职能[15]，督查机制的两种运作模式[16]，督查制度体系[17]，以及地方性网络化督查中公共行动主体之间的理念偏好、行为模式、互动关系[18]和从利益相关者行为选择[19]、公众参与[20]、严格执法[21]、第三方机构督查[22]等诸多方面对如何改进督查工作进行了相关探讨。此外，还有研究从压力型体制和部门代表性竞争两个层面出发，对基层政权如何利用信息的收集和整理权，虚报数字来应付上级部门的考核[23]以及考核惟上机制[24]进行了讨论与阐释。总的来说，学界对于督查的关注度较高，也从不同角度对其进行了讨论，但对于基层政策“互联网+督查”模式的讨论却多见于各类新闻报道，学术性的研究成果相对较少。为弥补当前研究的不足，结合基层政策督查的现实情况，建构基层政策“互联网+督查”模式就具有重大的理论价值和现实意义。

基层政策“互联网+督查”模式的建构由当前基层政策督查的现实情形使然，主要可从减轻基层负担、精简督查环节、压减督查规模[25]等角度进行全面审视。近些年，伴随着“互联网+”、大数据、云计算、区块链以及人工智能等技术的日臻成熟，基层政策督查的各类“软指标”逐步“硬指标化”，不仅推动了中央政策部署在基层的有效落地，还提高了基层社会的治理能力和治理效能。但当前基层政策督查也存在以“迹”为“绩”的痕迹主义蔓延[26]、督查的名目繁多、轮番督查和频次过密[27]等现实，基层频繁接受上级各类督查，造成基层运转不堪重负、对上级部门应接不暇的督查检查往往疲于应付的现象，这既不利于中央决策部署在基层的有效落实，还严重损害了党群干群之间的情感关系。2019年3月，中共中央办公厅印发《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，明确提出将2019年作为“基层减负年”，这充分体现了党和政府心系基层、关爱干部的深厚情怀，树立了为基层松绑减负、激励广大干部担当作为的实干导向[28]。实际上，“减负”和“用最严厉的考核确保真实可信、社会认可、老百姓认账”之间存在着一种微妙的张力[29]。因此，如何有效平衡基层政策督查与基层减负增效之间的二元对立关系是现阶段党和政府亟需解决的难题。

一言以蔽之，基层政策“互联网+督查”模式建构的动因主要可以归结于如下几个方面：其一，互联网、大数据、云计算、物联网、区块链以及人工智能等技术的发展成熟，倒逼基层政策传统“在场督查”模式的改革创新，为基层政策“互联网+督查”模式的建构提供了不竭动力。其二，当前学界对于基层政策“互联网+督查”模式的学术性研究成果相对较少，基层政策“互联网+督查”模式的建构具有重要的学术启示、理论意义和实践价值。其三，基层政策“互联网+督查”模式的建构适应于当前基层政策督查的现实情形，一定程度上来说，能够有效地平衡基层政策督查与基层减负增效之间的二元对立关系，提高基层政策执行的效率和效能。

三、基层政策“互联网+督查”模式建构的前提要件

基层政策“互联网+督查”模式的有效建构和持续运行需要一定的条件。其中，价值是宏观导向、技术是核心基础、制度是重要保障，价值、技术与制度三个要素构成了基层政策“互联网+督查”模式的变量函数，其建构的实现需要价值、技术与制度三者之间的相互耦合。故而，本文以“价值—技术—制度”为分析框架，对基层政策“互联网+督查”模式建构的条件展开论述。

(一)价值——基层政策“互联网+督查”模式建构的宏观导向

价值的导向，是行为的导向，也是观念的导向。它是“推动并指引一个人采取决定和行动的经济的、逻辑的、科学的、艺术的、道德的、美学的、宗教的原则、信念和标准，是一个人思想意识的核心”[30]308。价值作为基层政策“互联网+督查”模式建构的宏观导向，体现在基层政策“互联网+督查”模式建构的各个方面，决定着基层政策督查的总体方向，也是上级政府评估基层政策执行情况的重要依据。可以说，有什么样的基层政策“互联网+督查”模式建构的目标价值，就决定需要什么样的技术作为支撑和什么样的制度作为保障，价值、技术与制度三者是一个有机整体，而这种价值始终是以人民为中心和主动接受人民的监督为逻辑取向的。毋庸置疑，任何政策督查模式的建构都会有其特定的价值作为导向，基层政策“互联网+督查”模式的建构也同样需要具体的价值理念作为向导，而围绕某种特定价值取向的督查理念、督查环节与督查制度，都会深刻影响基层政策“互联网+督查”模式的激励和问责，进而产生某些特定的基层政策督查行为。可见，基层政策“互联网+督查”模式建构的首要问题便是要明确其建构的价值取向，为后续技术的选择与制度的安排提供价值指引。

(二)技术——基层政策“互联网+督查”模式建构的核心基础

影响人类社会发展的关键因素——技术，它是指人们为了达到某种特定目标而借助于工具的人类理性活动，是人类借以利用与改造自然来满足自身生存和发展需要的包括物质、技能与知识在内的操作体系[31]。基层政策“互联网+督查”模式以互联网为基础搭建智慧督查云平台，可以实现全过程、全方位的动态督查，推动基层政策督查的智能化和低成本，这依赖于互联网、大数据、云计算、物联网、区块链以及人工智能等技术的不断发展成熟。也就是说，如果没有这些技术作为建构的基础，无法突破技术兼容、修补技术漏洞、攻克技术瓶颈，那么基层政策“互联网+督查”模式的智慧督查云平台便会如同“纸上谈兵”一般无法付诸实践。移动互联网、大数据、云计算、物联网、区块链以及人工智能等技术在基层政策督查中的有效嵌入，给基层政策“互联网+督查”模式的建构带来了无限的可能。移动互联网为基层政策督查的动态性提供了支撑，大数据为基层政策督查的全面性提供了依据，云计算以集约化的方式降低了政府、社会与公众的信息化成本，物联网扩展了基层政策督查的信息获取能力，区块链的去中心化、不可篡改、可信任等特性保障了基层政策督查信息的准确性。显然，基层政策“互联网+督查”模式的建构离不开互联网、大数据、云计算、物联网、区块链以及人工智能等技术的有效支撑，这些技术是实现基层政策“互联网+督查”模式建构的核心基础。

(三)制度——基层政策“互联网+督查”模式建构的重要保障

“督查是为了推动国家意志实施、实现政府公共管理目标而专门实施的一类监督、核查类的政策”[32]，这种政策必然需要制度的“保驾护航”方能落地付诸实践。“制度可以理解为一种公开的规范体系，这一体系确定职务和地位及它们的权利、义务、权力、豁免等。这些规范指定某些行为类型为能允许的，另一些则为被禁止的，并在违反出现时，给出某些惩罚和保护措施。”[33]54简单来说，制度是告诉人们哪些该做、哪些不该做的一系列法令和规范，主要表现为人们社会活动过程和社会关系再生产的行为模式和基本准则。可见，制度能够约束人们共同遵守预设的法令规则和社会规范，任何人都不能亵渎制度的权威，它是一个社会、一个组织或者一个系统有序运作的重要保障。同样地，基层政策“互联网+督查”模式要实现有效建构和持续运作，除了价值和技术的共同作用外，还需要制度供给的充分、及时、合理、高效[34]作为保障。因此，基层政策“互联网+督查”模式的制度设计，一方面需要充分考量价值和技术的因素，另一方面需要充分考虑理论与实际操作之间的衔接关系，以及基层政策督查数据信息的收集与处理、督查方式的选择、督查程序的设定、督查结果的考评等每个环节。

总之，价值、技术与制度是一个有机整体，三者共同构成了基层政策“互联网+督查”模式建构的变量函数。其中，价值引导基层政策“互联网+督查”模式建构的宏观方向，技术决定基层政策“互联网+督查”模式建构的具体途径，制度保障基层政策“互联网+督查”模式建构的良性运转。只有价值、技术与制度三者的有效结合，才能实现基层政策“互联网+督查”模式建构的持续高效运转。

四、基层政策“互联网+督查”模式的建构路径

基层政策督查工作做得好不好，直接关系到中央决策部署在基层能否有效实施，关系到政策执行的效率和质量的高低[35]。随着互联网、大数据、云计算、物联网、区块链以及人工智能等技术的不断发展和成熟，基层政策“互联网+督查”模式已经成为政府部门破解人员少、压力大、任务重、要求高、效率低以及信息不对称等督查工作难题的必然选择。但现实的情况可能是，“互联网+督查”模式成为了某些基层干部“减负”的工具，实现了基层干部“减负”之名却无提高督查效能之实。因此，本文从理论层面构建了基层政策“互联网+督查”模式的应然形态——智慧督查云平台，从实践方面提出了建构基层政策“互联网+督查”模式的相应对策。

(一)基层政策“互联网+督查”模式的应然形态

从基层政策督查的方式来看，以往基层政策主要依赖“在场督查”的方式，注重的是对基层政策执行结果进行督查，而基层政策“互联网+督查”模式则通过技术的有效嵌入实现了对基层政策执行整个过程的动态督查，不仅重视基层政策执行的结果，还关注基层政策执行的过程。

如图1所示，基层政策“互联网+督查”模式可以实现政府督查组、社会和公众对基层政策执行全过程的监督，并通过政府督查组及时纠正政策执行过程中的偏差，保障基层政策执行结果的有效输出和落地。需要特别说明的是，对基层政策“互联网+督查”模式的应然形态作出上述描绘主要基于以下三个方面的考虑：其一，基层政策“互联网+督查”模式的构建得益于互联网、大数据、云计算、物联网、区块链以及人工智能等技术的快速发展。如果说以往依赖人工记录、督查、督办的传统式基层政策督查方式属于初阶形态的话，那么以“互联网+”为基础搭建而成的基层政策“互联网+督查”模式则属于高阶形态，更加适合当前基层政策督查的现实需求。其二，基层政策“互联网+督查”模式实现了政府督查组存在于政策执行过程、政策纠偏以及政策结果评估的全方位，推动了督查的智能化、全过程和动态化。诸如：当政策A在执行过程中变形为政策A′时，督查组可以及时有效地止偏、纠偏，并对政策相关执行人员进行问责，避免政策执行再次出现偏差，以保障中央政策在基层的有效落地；当政策B在执行过程中不存在偏差时，督查组也可以及时地感知、察觉，并对政策相关执行人员进行奖励，激励基层政策执行人员在执行中央政策时不曲解、不敷衍、不打折扣。其三，基层政策“互联网+督查”模式凭借智慧督查云平台数据信息的开放性和共享性，政府督查组依靠社会和公众的信息反馈，加强了对基层政策执行情况的监控，同时社会和公众也通过政府督查组的权威性实现了其合理诉求的满足，一定程度上三者形成了关系紧密的“信息联盟”，有助于政策的落地实施。

(二)基层政策“互联网+督查”模式建构的三维路向

结合基层政策“互联网+督查”模式建构的应然形态和实践情况，本文认为基层政策“互联网+督查”模式建构应始终坚持以人民为中心的价值导向，警惕技术带来的“工具依赖症”，并建立激励与问责双轮驱动制度。

1.价值——始终以人民为中心

以人民为中心的价值理念，“充分彰显了人民主体思想的理论逻辑和价值追求”[36]。基层政策“互联网+督查”模式应该牢固树立以人民为中心的公共服务价值取向，社会和公众可以通过开放性和共享性的智慧督查云平台参与到基层政策“互联网+督查”模式的全过程，使得基层政策督查工作“下接地气”，进而推动政府由“官本位”向“民本位”的转变，促进政府、社会和公众的有效互动，增强基层政策执行的效率和效能。

具体而言，以人民为中心的基层政策“互联网+督查”模式建构应从三个角度进行考量：一是增强政府心中有民的情感认知，以人民为中心的本质是洞悉民心民意，细致了解民之想、民之愿，换位思考民之难、民之苦，加强与人民群众的交流互动和情感联系，切实为民解忧愁、办实事、办好事；二是基层干部要养成身沉基层、走近群众、贴近群众的实践思维，用脚步丈量社情民意，要勇于担当作为，维护好最广大人民群众的切身利益；三是强化对群众反映强烈问题的反馈和回应，耐心听取民众的诉求和意见，通过线上互动和线下核查的方式，及时准确地给予民众信息反馈，以增强人民群众对基层政府和“互联网+督查”模式的信任。同时，在基层政策“互联网+督查”模式动态考核的指标设计中需要拓展人民群众的获得感、幸福感和满意度等评估维度，注重对民情和民意的搜集，将“一切督查为人民”作为督查工作的价值导向，从而推动基层服务型政府的建设。总之，基层政策督查要始终以人民为中心作为出发点和落脚点，只有这样才能及时地掌握民意民情，制定出符合人民群众需求的公共政策[37]，将涉及人民群众切身利益的中央政策和决策部署真正在基层落到实处。

2.技术——警惕“工具依赖症”

随着技术的日益发展和成熟，技术向社会赋能成为社会发展不可逆转的趋势，并逐步实现了技术与社会的“无缝衔接”。然而，技术是一把“双刃剑”。一方面，基层政策“互联网+督查”平台可以借助技术嵌入实现与基层“互联网+政务服务”、基层“互联网+监管”等网络化平台的有效衔接，通过各平台的数据信息共享，从而实现问题线索“在线收集”、督查事项政社“在线互动”、绩效考评结果“在线公开”、民生政策“在线监督”。另一方面，基层政策“互联网+督查”模式也可能带来诸多负面影响，例如当基层干部习惯于“在线”督查时，长此以往可能导致基层干部养成惰性思维，造成基层干部产生不愿意“在场”俯身基层、贴近群众、调查走访的心理，甚至可能会出现基层干部脱离群众、脱离工作实际的现象，致使基层政策“互联网+督查”模式“名存实亡”。习近平总书记曾指出：“调查研究是谋事之基、成事之道。没有调查，就没有发言权，更没有决策权”[38]。基层政策“互联网+督查”模式并不是要放弃实地调查研究，而是要利用好技术更好地实现调查研究，一旦过度依赖这种技术带来的智能与便捷，忽视了传统实地调查研究的方式，那么技术这把“利刃”则会刀刃向内危害自身。

其实，技术在基层政策“互联网+督查”模式中的嵌入与运用本身已经不是问题，但技术衍生出的各种问题却危害至深，诸如侵犯隐私、泄露信息、恶意举报、煽动舆情以及传播负能量等。毫无疑问，基层政策“互联网+督查”模式的建构，既要警惕“技术主义”带来的“工具依赖症”，又要确保社会公众的隐私安全，建立技术在基层政策“互联网+督查”模式实践中的使用标准和规范，有效规避信息泄露、恶意举报、煽动舆情以及传播负能量等风险，还要加强各平台之间的技术兼容和维护升级，进而推动基层政策“互联网+督查”模式建构的包容性和持续性发展。

3.制度——激励与问责双轮驱动

“经国序民”必先“正其制度”。所有方圆均源自于制度规矩，制度是推动组织优势转化为治理优势的“智慧力”[39]。在这个意义上，基层政策“互联网+督查”模式必须充分发挥制度的“智慧力”作用，再将这种制度“智慧力”优势转化为督查效能。实际上，基层政策督查的成效并不在于级别高低、规模大小、次数多少，而在于对每一次督查结果能否做到权责统一、恩威并重、奖惩分明。法学界关于刑罚的确定性、及时性、公正性、严厉性以及威慑性等议题的相关研究，对于进一步建立健全基层政策“互联网+督查”模式的激励与问责双轮驱动制度具有一定的借鉴价值。从理想状态来看，上级对基层政策执行情况给予奖惩的确定性、及时性越强，其激励约束效果越好，越有助于为基层治理树立正确导向；奖惩的不确定、不及时则可能会让基层政策“互联网+督查”模式的权威性减弱、公正性受损，进而造成基层干部抱有侥幸心理、消极作为、造假敷衍等错误行为。同时，适当的奖惩力度也很关键，力度不足难以产生有效的激励约束作用，力度过大则又会带来额外的行政成本[3]。另外，要科学合理设置基层政策“互联网+督查”评价指标体系，既要体现考核评价指标体系的差异化，避免“一刀切”现象，又要给予基层干部容错的空间，不能简单地以责任追究替代整改落实，要严格控制“一票否决”和“粗暴式”终身问责制度。不断增强基层政策“互联网+督查”模式的科学性、针对性、有效性，切实为基层干部减负松绑，使基层干部从各类督查中解脱出来，腾出更多的时间和精力来真抓实干，为老百姓办实事、解难题[40]。显而易见，及时、确定与适当的激励与问责双轮驱动制度是保障基层政策“互联网+督查”模式权威性、有效性和持续性的关键。

五、结论与讨论

基层政策“互联网+督查”模式是网络信息技术发展到一定阶段的产物，也是当前基层政策督查的现实使然，已经成为基层政府解决督查压力大、任务繁重、效率低下以及信息不对称等督查顽疾的有效途径。它不但实现了基层政策督查的可视化、智能化和精细化，解决了基层干部疲于应付上级督查而忽视政策有效落地实施的问题，拓展了政府、社会与公众的互动空间，还减轻了基层干部工作压力，使其从文山会海、迎评迎检、材料报表中解脱出来，把时间和精力集中在解决基层实际问题上来，有助于中央决策部署在基层落地实施的智能跟踪和全流程“一站式”动态督查。当然，基层政策“互联网+督查”模式构建并不是要完全摒弃以往传统听汇报、看材料、座谈会、实地走访等形式的“在场督查”模式，而是作为传统“在场督查”模式的有益补充。二者的协同作用实现了线上智能督查和线下整改落实的有效结合，即“云脑”在线督查、人脑线下整改落实的分工合作模式。最重要的是，基层政策“互联网+督查”模式有效地平衡了基层政策督查与基层减负增效的二元对立关系，提高了基层政策执行的效率和效能，推动了基层服务型政府建设。

值得关注的是，基层政策“互联网+督查”模式建构的价值、技术与制度三个条件发挥着不同的作用，在以技术为支撑的“互联网+督查”模式需要价值的“柔”和制度的“刚”方能产生最大效用。在技术选择和制度安排过程中需要嵌入更多的人文关怀和普世价值，始终坚持以人民为中心的价值导向，警惕技术带来的“工具依赖症”，并逐步完善激励与问责双轮驱动制度，从而提高督查的针对性和实效性，实现督查增效和基层减负二者并举。另外，如何解决某些偏激或者带有个人泄愤色彩的网络投诉带来的社会负面影响甚至网络暴力？如何防止某些领导干部为了晋升考核“购买”好评的行为？如何加强个人隐私的保护？上述问题都需要进一步研究和探讨。