政策体制框架下我国企业年金政策的历史沿革、运行现状及创新路径

郭 磊，谢伊佳，牛德强

(1.同济大学 经济与管理学院，上海 200092；2.中国海洋大学 经济学院，山东 青岛 266100)

一、引言

《企业年金办法》规定，企业年金是“企业及其职工在依法参加基本养老保险的基础上，自主建立的补充养老保险制度”，是我国多层次、多支柱养老保险体系的重要组成部分[1]。2020年党的十九届五中全会提出“发展多层次、多支柱养老保险体系”[2]，2021年十三届全国人大四次会议通过《国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》(以下简称“十四五”规划)，要求“提高企业年金覆盖率”[3]。但截至2021年末，全国2875万人参加企业年金，仅占目标人群的6.8%[4]。企业年金的重要性与覆盖率极低的现状要求学术界及时回应，识别问题，寻找对策。

现有研究已经识别出基本养老保险费率过高[5]、企业和职工激励不足[6]、基金治理不完善[7]、投资监管僵化[8]、税收优惠不足[9]等阻碍企业年金发展的因素，提出降低基本养老保险费率[10]、与住房公积金合并[11]、自动加入、优化基金监管、扩大投资范围、EET与TEE税收模式整合等对策[12]。

以上文献为本研究打下坚实基础，但它们大都关注某一项具体政策，很少关注整个企业年金政策体系。我国2004年颁布实施《企业年金试行办法》[13]，正式建立企业年金制度，至今已出台许多政策，迫切需要从整体上把握其政策目标、政策工具、利益分配等问题。政策体制框架(Policy Regime Perspective)提供了一个有力的分析工具。政策体制被概念化为解决政策问题的治理安排，包含理念、制度安排和利益三个要素，以及合法性、一致性和持久性三个评价标准[14]。政策体制框架属于第三代政策过程理论，融合政策科学与治理理论，将政策制定、政策执行和政策结果更加紧密地联系在一起，其概念度、清晰性和解释力更强[15]。现有文献已经涉及美国国土安全政策[14]、粮农政策[16]、奥巴马医改[17]、波兰和保加利亚的页岩气政策[18]、加拿大气候政策等[19]，有助于理解这些政策的成败得失。近年来我国学者也开始应用政策体制框架，如郭磊和沈劭茗分析了降低基本养老保险费率和企业年金两个政策，认为前者政策制定者、执行者和目标群体利益、理念一致，制度安排保障了行动者的意愿和能力，后者主要行动者利益、理念分化，政策执行和遵从激励不够，仅降低基本养老保险费率无法推动企业年金发展[20]。岳经纶和范昕考察了新时代我国儿童政策体制的转型：儿童养育理念转变为既是“家事”又是“国事”，制度安排上强化了政府责任，建立了儿童政策职能部门，发展专业人员、机构和学术力量[21]。阳义南和高娜考察了我国1949年至今的老年人力资源政策，提出政策理念从“安其身”到“有所为”；制度方面，党和政府高度重视，简化机构，明晰职能，加强合作；利益方面，政府、企业、老年人各方利益诉求结合，打通社会发展与积极老龄化之间的逻辑通道[22]。

基于此，本文引入政策体制框架考察我国2004—2021年中央政府的企业年金政策，首先介绍政策沿革，其次分别依“理念—制度安排—利益”和“合法性—一致性—持久性”分析和评价我国的企业年金政策，最后构建企业年金政策体制创新路径，试图为我国企业年金发展提供参考。

二、企业年金政策历史沿革

以“企业年金”为关键词，在北大法宝数据库搜索2004—2021年中央政府政策，再以国家法规数据库和国家政府网站为补充，最终获得177份企业年金相关政策文本。2004年《企业年金试行办法》颁布实施，企业年金制度正式建立，以此为样本起点。2021年“十四五”规划提出“提高企业年金覆盖率”[3]，企业年金进入新发展阶段，以此为样本终点。从发文时间看，2015年发布企业年金相关政策16项，为历年最高；2008年发布3项，历年最低。从发文机构看，共涉及20个部门，其中人社部、国务院和财政部分别发文57、32和20项，占绝对主体。从内容看，我国企业年金政策主要包括方案设计、基金管理和税收优惠三部分。

(一)方案设计

1.一般规定

2004年《企业年金试行办法》实施，我国正式建立企业年金制度。政策内容主要包括企业年金方案的订立、变更和终止，基金筹集，账户管理，待遇领取和管理监督等。企业和职工必须及时足额缴纳基本养老保险费之后，才能协商建立企业年金。企业年金由企业和职工共同缴费，企业缴费、企业和职工个人缴费合计分别不超过本企业上年度职工工资总额的1/12和1/6。双方缴费计入职工个人账户，个人账户资金委托专业投资管理机构市场化运营，在职工退休时领取[13]。

2018年《企业年金办法》实施，企业缴费上限、企业和职工个人合计缴费上限分别调整为企业职工工资总额的8%和12%；允许企业为职工差异化缴费，最高缴费可达平均缴费的5倍，还允许企业缴费在一定时间内不归属职工个人所有，期限最高可达8年；明确当职工达到退休年龄、完全丧失劳动能力、死亡、劳动合同期满企业不再续聘时，企业缴费及其投资收益就完全归属个人；设置按月领取、分期领取、一次性领取、转换商业养老保险年金产品等四种企业年金待遇计发方式[1]。

2.特定对象

国资委负责规范中央企业的企业年金制度。企业年金是唯一合规的补充养老福利项目，中央企业建立企业年金需满足盈利指标和人力成本指标，企业缴费上限为工资总额的4%，缴费及待遇的最高水平和职工平均水平差距不得超过5倍。财政部负责规范国有独资及国有控股金融企业的企业年金制度，具体规定参照国资委对中央企业的要求。

还有部分政策针对特定人群。相关部门先后鼓励或允许科技创新创业人才、金融机构高管和员工、领军人才、社会组织、行业协会商会、建筑工人、高技能人才等参加企业年金。

(二)基金管理

1.基本办法

2004年《企业年金基金管理试行办法》实施，政策内容主要包括治理模式、各类管理机构的条件和职责、投资范围和比例、费用收取、信息披露和监督检查等；企业年金基金采取信托管理模式，企业和职工将基金委托给受托人，受托人再委托投资管理人、账户管理人和托管人等管理基金；企业年金基金资产既独立于以上管理者，也独立于企业和职工；担任受托人、账户管理人、托管人和投资管理人的金融机构应具备一定条件，履行相应职责，按规定收取费用并披露相关信息；企业年金基金投资限于特定范围并有比例限制，目的是保障资金安全[23]。2011年《企业年金基金管理办法》实施，强化理事会受托行为监管，引导法人受托模式，提出设立集合计划[24]。

2.机构与流程

2004年企业年金基金管理机构资格认定制度实施。截至2021年，35家机构获得63个企业年金基金管理机构资格。劳动和社会保障部还出台一系列政策规范企业年金基金管理运作，涉及账户管理信息系统、合同备案、管理服务、信息报告、集合计划、合同管理、计划管理、数据交换等。

3.投资范围和比例

《企业年金基金管理试行办法》设置投资范围，且各类产品投资比例有上限或下限约束。之后，投资范围不断扩大，高风险类资产投资比例上限逐步提高。2020年，人社部进一步提高基金治理标准，明确要求嵌套穿透管理，年金基金财产投资比例在计划层面和组合层面实行双限。

(三)税收优惠

1.企业所得税

2004年国务院在辽宁省试点企业缴费在工资总额4%以内的部分税前列支，同时允许各省自行制定政策。截至2007年底，全国29个内地省级政府均出台优惠政策，比例介于工资总额的4%—12.5%。2008年优惠比例统一至4%，2009年又调整为5%，沿用至今。

2.个人所得税

2009年国家税务总局首次发布企业年金个人所得税政策，规定企业年金缴费即期缴纳个人所得税，但并未明确企业年金投资收益和待遇发放是否以及如何缴纳个人所得税。2011年政策调整，规定当月个人工资薪金所得与计入个人年金账户的企业缴费之和未超过个人所得税费用扣除标准时，不征收个人所得税。2013年明确递延缴纳个人所得税，即单位和个人标准以内企业年金缴费、企业年金基金投资运营收益分配在计入个人账户时，暂不缴纳个人所得税，领取企业年金时计征个人所得税。

三、企业年金政策运行现状及其审视

(一)企业年金政策运行现状

1.理念

根据2004—2021年政策文本，企业年金政策直接目标是增加企业职工养老金，间接目标是发展多层次、多支柱养老保险体系。2004年《企业年金试行办法》就提出通过多层次养老保险增加企业职工退休保障，此后，党中央和国务院多项政策提出构建多层次养老保险体系，并通过税收优惠促进企业年金发展。2020年党的十九届五中全会首次提出多层次、多支柱养老保险体系的概念，之后2021年出台的“十四五”规划以及各分项规划均设定提高企业年金覆盖率的目标。

2.制度安排

企业年金运行首先要设计方案。《企业年金试行办法》和《企业年金办法》提供了最基础的制度安排，包括企业年金计划的订立、变更和终止，缴费，账户管理，待遇领取等。企业年金制度建立后，劳动和社会保障部负责原有企业补充养老保险转型为规范的企业年金，国资委和财政部负责规范国有企业参加企业年金，中组部、民政部、住建部等鼓励创新人才、社会组织和建筑工人等特定人群参加企业年金。

企业年金基金管理是企业年金运行的核心内容。《企业年金基金管理试行办法》和《企业年金基金管理办法》提供了制度基础，包括基金管理机构的条件和职责，投资范围和比例，收费，信息披露和监督检查等。人社部负责基金管理机构的资格认定并规范运作流程，人社部、银保监会、证监会等部门不断优化投资范围和比例。

税收优惠是推动企业年金发展的重要手段。2009年国家税务总局明确，工资总额5%以内的企业缴费税前列支，2013年财政部、国家税务总局和人社部明确递延缴纳个人所得税，沿用至今。

人社部是企业年金政策的主要制定者，负责企业年金与基本养老保险衔接、方案设计和基金管理等。银保监会、证监会等部门配合人社部，监管从事企业年金基金管理业务的金融机构，国资委、财政部、民政部等部门各自对其管辖的特定群体负责，财政部和国家税务总局负责制定税收政策。

3.利益

企业年金主要涉及企业、职工、政府和金融机构等利益主体。企业建立企业年金，有助于吸引新职工、激励和留住老职工，实现人力资源管理价值。和其他没有税收优惠的员工福利项目相比，企业年金缴费可以节省支出，但企业年金缴费直接增加成本，税收优惠只能降低而不能免除成本。职工参加企业年金将获得企业配款，且进入个人账户的企业和职工缴费免税，企业年金基金投资收益也免税，经过积累退休时得到额外的养老金，可以补充基本养老金之不足。但职工也要缴费，可支配收入降低，而且，以企业年金的形式获得薪酬与工资相比，职工丧失了一定控制权，如果企业设置了归属期，还不利于职工流动。

政府推动企业年金发展是建设多层次、多支柱养老保险体系的内在要求，通过企业年金增加企业职工养老金，不仅直接提升民生福祉，还有助于减轻基本养老保险的压力和促进社会稳定。税收优惠政策将减少政府即期收入，但有助于基金积累，如果未来基金规模足够大，领取阶段的课税将弥补即期损失。企业年金还为资本市场提供了长期稳定的资金，不仅企业年金基金管理机构直接从中获利，实体经济也将获得更多资金。

(二)企业年金政策运行现状审视

1.合法性

(1)政策目标

企业年金政策的直接目标是增加企业职工养老金，合法性较高。我国企业职工基本养老金一直较低。2004年《企业年金试行办法》实施时，企业职工年均离退休费8081元，工资替代率52%[25]。2018年《企业年金办法》实施时，城镇职工年均养老金37841元，工资替代率45.92%[26]。2021年“十四五”开局，两项指标分别为42928元和40.18%[4]。而世界银行认为要确保退休后生活水平不降低，工资替代率应达到70%，国际劳工组织则建议最低应达到55%。

我国企业职工养老金远低于机关事业单位职工养老金。计划经济体制下，企业职工和机关事业单位职工养老金差距不大。20世纪90年代我国开始企业职工养老保险制度改革，其养老金大幅降低，与机关事业单位职工的差距开始形成。1990年事业单位和机关人均离退休费分别是企业人均离退休费的1.1和1.2倍，2004年则分别达到1.8和2.0倍，在此期间，事业单位、机关和企业人均离退休费的平均增长率分别为15.8%、16.3%和10.9%[27]。2014年10月我国开始机关事业单位职工养老保险制度改革，形成“基本养老金+职业年金”模式，形式上看，与企业职工自2004年《企业年金试行办法》形成的“基本养老金+企业年金”模式相当。但是，职业年金100%覆盖机关事业单位在编职工，企业年金则覆盖率极低，截至2021年底，2875万职工参加企业年金，42228万企业职工参加基本养老保险，覆盖率仅6.8%[4]。所以，从结构上看，企业职工养老金依然低于机关事业单位职工养老金。

企业年金政策的间接目标是发展多层次、多支柱养老保险体系，合法性同样较高。我国自20世纪90年代开始企业职工养老保险制度改革，就确立了多层次养老保险体系的战略目标，但目前仍维持基本养老保险独大，企业年金和第三支柱孱弱的局面[28]。2020年党的十九届五中全会明确提出“发展多层次、多支柱养老保险体系”[2]，发展企业年金与党中央、国务院的战略目标契合。

由此可见，企业职工不仅基本养老金绝对水平较低，总养老金相对于机关事业单位职工也较低，发展企业年金既能增加企业职工养老金，缩小与机关事业单位职工养老金差距，又能完善多层次、多支柱养老保险体系，政策合法性较高。

(2)扩大收入差距

发展企业年金可能扩大企业职工和城乡居民的收入差距，降低政策合法性。当前我国基本养老保险体系主要覆盖三类人群：机关事业单位职工、企业职工和城乡居民，企业职工养老金虽然比机关事业单位职工低，但远高于城乡居民。2012年企业职工和城乡居民月均基本养老金分别是1686和82元，前者是后者的20.6倍，2021年则分别是2987元和179元、16.7倍[29]。如果企业职工再参加企业年金，养老金差距将进一步拉大。

发展企业年金虽然有助于建设多层次、多支柱养老保险体系，但企业年金与第三支柱如果协同不力也会扩大收入差距。当前我国养老保险体系主要包含三部分：基本养老保险、企业(职业)年金和第三支柱，发展非常不均衡。截至2021年，我国10.3亿人参加基本养老保险，7200万人参加企业(职业)年金[4]，第三支柱才刚刚起步。在基本养老保险绝对主导条件下，企业年金和第三支柱哪一个优先发展是个新问题。从实践看，我国企业年金发展30多年，效果并不理想。20世纪90年代开始企业职工养老保险制度改革时，我国就同步试点企业补充养老保险，2004年建立企业年金制度，至今效果不佳。2006—2021年，企业年金参保人数从964万增加至2875万，而企业职工基本养老保险参保人数从16857万增加至42228万，覆盖率仅从5.7%增加至6.8%[4]。从结构看，企业职工有基本养老保险、企业年金和第三支柱，城乡居民则只有基本养老保险和第三支柱，没有企业年金对应的安排。如果优先发展企业年金，则城乡居民与企业职工养老金差距将进一步拉大，如果优先发展第三支柱，差距可能不会那么大。

由此可以看出，城乡居民不仅基本养老金比企业职工低，制度上又缺少企业年金对应的安排，发展企业年金可能扩大企业职工和城乡居民收入差距，不利于共同富裕。

2.一致性

(1)基本制度安排

基本制度安排与政策目标一致。方案设计兼顾企业和职工双方利益，利于企业年金和整个养老保险体系发展。根据规定，企业和职工必须足额及时缴纳基本养老保险费才能参加企业年金，这有助于夯实第一层次基本养老保险，为企业职工退休生活提供第一道防线。企业年金采用个人账户制，企业和职工双方缴费均进入职工个人账户，账户资金完全积累，委托专业机构市场化投资，退休时账户余额完全归属职工个人所有，增加职工养老金。企业可以为职工差异化缴费，还允许企业缴费在一定时间内不归属职工个人所有，有助于企业激励和留住职工，同时限定最高缴费为平均缴费的5倍，最长期限8年，保护职工利益。

企业年金基金采用信托制管理，企业年金基金被委托给受托人全权管理，受托人再将具体业务委托给托管人、投资管理人和账户管理人，企业年金完整的产权被分配给四个责任主体，既避免一家独大实际控制，也增加了合谋的难度。金融机构符合一定条件且经过审核才能获得企业年金基金管理资格，其具体工作流程也必须符合相关政策规定，这有助于提升基金管理质量。企业年金基金管理机构收取管理费而不分享投资收益，避免投资风险过大。企业年金基金资产独立于企业和职工，也独立于管理机构，一旦这些利益主体出现财务问题，企业年金也能保证安全。企业年金是养老资产，遵循安全第一、追求长期收益的原则。相关政策一方面剔除不符合养老金投资理念的产品，一方面适度扩大产品范围并辅以投资比例硬约束，平衡投资风险与收益。

我国允许企业在工资总额5%以内缴费、职工在社保缴费工资4%以内缴费税前列支，降低了企业和职工成本。投资收益免税，既降低职工成本，还有助于基金积累，增加养老金。职工在领取企业年金时作为工资薪金单独缴税，履行纳税义务。

(2)主要制度缺陷

当前企业年金政策最主要的问题是无法有效激励企业和职工参保。首先，企业所得税政策与《企业年金办法》冲突，不利于激励企业参加企业年金。我国的企业所得税优惠比例曾经是4%，又调整至5%，而《企业年金办法》规定的企业缴费上限为上年度职工工资总额的8%，二者并不一致。如果企业愿意按照上限缴费，则工资总额3%的缴费还将缴纳企业所得税，企业成本上升，不利于企业年金发展。同时，职业年金的单位缴费是8%，税收优惠约束下企业可能最高只愿意缴费5%，人为制造了企业年金和职业年金的缴费差距，将拉大企业职工和机关事业单位职工养老金差距，与政策目标冲突。

其次，个税递延政策抑制低收入职工参加企业年金。对于收入较高的职工，本来收入要缴纳个人所得税，企业年金缴费则可以免税，这是一种优惠。但对于收入较低的职工，本来收入就无需缴纳个税，这个政策实际上没有任何优惠。当进入领取阶段，企业年金经过长期投资积累数额较大，此时按照工资薪金纳税，收入较高的职工或许可以接受，而低收入职工基本养老金本来就比较低，好不容易有了补充养老金却被税收拿走一块，负面作用非常明显。

再次，企业和职工捆绑决策不利于职工参加企业年金。根据规定，建立企业年金，企业应和职工共同缴费。当前企业社会保障缴费负担较重，仅基本养老保险一项就占工资总额的16%，“五险一金”合计达30%左右，大多数企业无力再承担企业年金支出。广大职工为了补充未来养老金之不足，可能愿意为参加企业年金额外缴费，但捆绑决策抑制了职工的积极性，只要企业不愿意参加，职工就无法参加，失去了享受税收优惠和提高养老金的机会。

最后，企业年金扩大企业职工内部收入差距，一致性较低。企业年金自愿参加，有的参加有的没参加，有的缴费多有的缴费少。投资收益和规定比例的缴费享受免税待遇，最终基金收入适用较低税率，缴费越多受益越多。再加上二三十年的长期投资积累，最终会形成较大差距。而且，在企业年金覆盖率极低的情况下，国有企业参保率远高于非国有企业，以A股上市公司为例，2008年国有企业和非国有企业参保率分别是19.73%和4.56%，2019年分别上升至59.41%和5.48%[20]，前者从后者的4.3倍上升至10.8倍，又形成了企业年金所有制差距。

3.持久性

长期以来，我国企业年金政策既不能调动企业的积极性，也无法释放职工的养老储蓄意愿，目标人群覆盖率极低，并未实现补充企业职工养老金的政策目标。同时，新就业形态从业者规模不断扩大，甚至可能成为未来主流就业形式，但企业年金政策并未回应此变化。随着信息技术的发展，新就业形态的形式不断拓展，目前总规模已达2亿人[30]。他们大都与用人单位签订劳务合同而非劳动合同，用人单位不为其缴纳基本养老保险费，也无法参加企业年金。换言之，2亿人明明处于就业状态，现行企业年金政策却将其拒之门外，显然非常不合理。再者，即便实现企业职工全覆盖，仍有5.5亿城乡居民缺少企业年金对应的制度安排，占总人口主体的人群没有第二层次(支柱)养老保险，显然不符合共同富裕原则。可见，当前政策既无法有效促进目标群体参加企业年金，也不适应新就业形态发展，更不利于共同富裕，无法持久，还有很大调整空间。

四、企业年金政策创新路径

(一)理念

以共同富裕为导向，以普惠为原则，建议企业年金政策目标调整为增加企业职工和城乡居民养老金，协同发展多层次、多支柱养老保险体系。目前我国已经建成全世界规模最大的养老保险体系，基本养老保险覆盖4.8亿城镇职工和5.5亿城乡居民[4]。但是，企业职工和城乡居民的养老金还比较低，与机关事业单位职工的差距还比较大，城乡居民与企业职工的差距也很大。而且，虽然有企业年金制度，绝大多数职工却与企业年金无缘，城乡居民则根本没有第二层次(支柱)的制度安排。因此，未来企业年金政策应以共同富裕为导向，遵循普惠原则，不仅要覆盖尽可能多的企业职工，还要吸纳更多城乡居民，让10.3亿城镇职工和城乡居民在基本养老保险之外都有补充养老金，不仅要提高养老金，还要缩小差距，不仅要发展企业年金，还要协同发展多层次、多支柱养老保险体系。

(二)制度安排

为了增加企业职工和城乡居民养老金，协同发展多层次、多支柱养老保险体系，推动共同富裕，建议在参保条件、跨层次协同和税收优惠等方面调整政策。

1.允许以个人身份参加企业年金

我国自2004年开始施行企业年金制度，2021年末目标群体覆盖率仅6.8%[4]，这表明绝大多数企业无力或不愿建立企业年金。同期，我国有5.5亿人参加城乡居民基本养老保险，他们没有用人单位，也就没有对应企业年金的制度安排。而我国65岁及以上人口2.00亿，占全国人口的14.2%，15—64岁劳动人口9.95亿，老年抚养比20.8%[31]，当年人均预期寿命78.2岁，出生1062万人，人口自然增长率0.34‰[32]。老龄化率上升、劳动人口减少、寿命延长和出生人口减少等客观环境变化要求广大企业职工和城乡居民必须增加养老储蓄，但现行企业年金政策却成为阻碍。《企业年金办法》要求企业和职工捆绑决策，企业不愿意职工就无法参加，城乡居民则根本没有对应企业年金的制度安排，自然无法参加。

因此，建议允许企业职工和城乡居民以个人身份参加企业年金。由于没有用人单位参与，个人可以参加法人受托机构发起的企业年金集合计划。企业职工缴费遵循《企业年金办法》，城乡居民缴费可以根据其基本养老保险缴费的一定比例来确定。个人缴费计入个人账户，没有用人单位配款，也就不存在归属期的问题，个人账户资金自始至终都100%属于个人所有，个人有积极性。在财力允许的前提下，政府可以补贴，形成事实上的配款，但应权衡公平和效率。如果补贴与个人缴费正相关，有助于增加养老储蓄但会扩大收入差距；如果负相关，养老储蓄增加较少但有助于缩小差距。

2.打通企业年金与基本养老保险个人账户

目前，我国职工按照缴费工资的8%缴纳基本养老保险费，全部计入个人账户，享受个税优惠，缴费、投资收益和领取皆免税。基本养老保险个人账户制度曾经发挥了激励职工参保的积极作用，但现在一方面与基本养老保险互助共济的本质相悖，公平性差，另一方面投资收益低，效率不足。

因此，建议默认将职工基本养老保险个人账户部分或全部划转企业年金，依《企业年金基金管理办法》市场化投资，享受基本养老保险税收优惠。此举既能推动企业年金走向普惠，优化多层次、多支柱养老保险体系内部结构，又不增加企业和职工负担。首先，企业仍按照原定费率缴纳基本养老保险费，没有额外支出。其次，职工也按照原定费率缴纳基本养老保险费，没有额外支出。但有了企业年金，获得两方面收益：一是来自企业年金市场化投资，其收益率通常比政府给出的基本养老保险个人账户记账利率高；二是来自基本养老保险税收优惠，企业年金的个人所得税优惠比例是4%，基本养老保险则是8%，企业年金的优惠模式是缴费、投资收益免税和领取交税，基本养老保险则是缴费、投资收益和领取皆免税。而政府将获得更加均衡的多层次、多支柱养老保险体系。如果职工基本养老保险个人账户资金部分或全部划转企业年金，则第一层次(支柱)基本养老保险瘦身，部分或完全回归互助共济的公共养老金属性，第二层次(支柱)企业年金理论上可以覆盖全部参加基本养老保险的企业职工，有助于共同富裕。综合来看，企业年金实现普惠，企业职工退休收入增加，多层次、多支柱养老保险体系结构更加均衡。

默认划转也符合行为科学规律。行为科学认为可以利用人们的认知偏差来矫正认知偏差，引导个体决策回归理性[33]。养老和医疗保障政策研究表明，合理设置默认选项(default)是一种非常有效的助推手段[34]。“助推”既不强迫政策对象的行为，也不显著改变政策对象的经济激励，而是改变决策情境引导个体做出符合自身福利的决策。本文所提建议并不强制将企业职工基本养老保险个人账户资金划转企业年金，而是给予职工选择权，可以留在基本养老保险，也可以转入企业年金，但将默认选项设置为部分或全部划转。根据助推理论，大部分职工将选择执行默认选项，则可以实现企业年金普惠目标，提高职工退休收入，推动共同富裕。

3.打通企业年金与个人养老金

2022年4月，国务院办公厅印发《关于推动个人养老金发展的意见》，允许个人参加基本养老保险之后，自愿缴费不超过每年1.2万元，建立个人养老金账户，投资于符合规定的银行理财、储蓄存款、商业养老保险、公募基金等金融产品，退休时领取[35]。国家给予税收优惠，缴费和投资收益免税，领取时适用3%的税率。个人养老金选择部分城市先试行1年，再逐步推开。个人养老金属于第三层次(支柱)养老保险，本质上也是为了增加个人养老储蓄，提高未来养老金，补充基本养老金之不足，与企业年金相通。

因此，建议打通企业年金与个人养老金。首先，缴费上限合并计算。以个人身份参加企业年金的企业职工和城乡居民，其缴费上限可以再增加每年1.2万元。参加个人养老金的人，其缴费上限也可以计入未享受的企业年金缴费。允许个人在企业年金和个人养老金之间自由分配缴费总额。其次，税收优惠合并计算。企业职工和城乡居民如果以个人身份参加企业年金且无个人养老金，企业年金可享受的税收优惠既包括企业年金部分，也包括个人养老金部分。同理，他们如果只购买个人养老金而不参加企业年金，个人养老金也可享受两部分加总的税收优惠。再次，沿用企业年金基金管理模式。从《企业年金基金管理试行办法》到《企业年金基金管理办法》，我国企业年金基金管理模式基本保持不变，实践证明此模式不仅保护资金安全，还有效平衡风险与收益，符合职工利益。而我国个人养老金制度才刚刚起步，产品、流程等尚未成熟定型，因此建议打通后的企业年金和个人养老金沿用企业年金基金管理模式，个人养老金可以注入企业年金个人账户，待到个人养老金管理成熟，允许个人在两个账户之间自由切换。

4.优化税收优惠政策

个人所得税递延纳税政策也需要调整。大多数企业职工收入较低，达不到缴纳个税的水平，缴费免税政策不起作用。城乡居民收入更低，连参加基本养老保险都需要政府补贴，也无法享受这个优惠。当进入领取阶段，经过长期投资积累数额较大的企业年金或个人养老金又按照工资薪金纳税，负面作用非常明显。因此，建议在领取阶段降低税率，可根据养老金总收入课税，即合并计算个人的基本养老金、企业年金和个人养老金等国家政策支持的养老金收入，设置累进税率。

(三)利益

如果允许企业职工和城乡居民以个人身份参加企业年金，企业无需缴费，那么企业负担没有增加，而职工和居民则实实在在获益。企业职工和城乡居民根据个人情况决定是否参加企业年金，缴费多少，缴费全部计入个人账户，100%归职工个人所有，没有用人单位的额外限制，享受税收优惠，在基本养老金之外增加一份养老金。政府没有新增税收优惠，税收损失基本不用考虑，主要政策不变，政策负担不大。

原本由于企业无力或不愿参保，约4亿企业职工与企业年金无缘。如果允许企业职工以个人身份参加企业年金，他们都有机会补充自身养老金之不足。同样，原本由于制度缺位，约5.5亿城乡居民没有第二层次(支柱)养老保险，如果允许城乡居民以个人身份参加企业年金，他们也有机会提高养老金。如果再打通基本养老保险个人账户、企业年金和个人养老金，则约9.5亿人有机会在基本养老金之外获得国家政策支持的补充养老金。再加上已经有企业年金或职业年金的7200万人，最终覆盖全部10.3亿参加基本养老保险的城镇职工和城乡居民。如果再优化调整个税政策，高收入人群企业年金适当缴税，低收入人群税率适度降低，既不影响国家税收，又保障了低收入人群养老金安全。这直接提升了民生福祉，回应了广大人民群众对美好生活的向往，顺应了扎实推动全体人民共同富裕的历史进程，与我国政府目标一致。资本市场获得海量资金，金融机构业务增加，实体经济也因此获益。

五、结论

基于政策体制框架，分别依“理念—制度安排—利益”和“合法性—一致性—持久性”分析和评价我国企业年金政策。研究发现：(1)我国企业年金政策理念是增加企业职工养老金，发展多层次、多支柱养老保险体系，回应企业职工养老金低且与机关事业单位职工差距大的现实问题，合法性较高。但考虑到广大城乡居民养老金低，与企业职工差距较大，且根本没有企业年金对应的制度安排，发展企业年金将进一步扩大企业职工与城乡居民收入差距，政策合法性降低。(2)方案设计、基金管理和税收优惠等主要制度安排与政策目标一致，但企业所得税政策与《企业年金办法》冲突打击企业积极性，个税递延政策打击低收入职工积极性，企业和职工捆绑决策打击职工积极性，低覆盖率扩大企业职工内部收入差距，一致性较低。(3)政策效果不佳，不适应新就业形态，也不利于共同富裕，无法持久。

提出建议：(1)调整政策理念，以共同富裕为导向，遵循普惠原则，新增城乡居民为政策目标群体，通过企业年金增加企业职工和城乡居民养老金，发展多层次、多支柱养老保险体系。(2)允许企业职工和城乡居民以个人身份参加企业年金，无需企业或政府配款，减轻企业和政府负担，最大限度释放人民群众养老储蓄意愿。默认划转部分或全部基本养老保险个人账户资金至企业年金，提高普惠性和职工收益，优化多层次、多支柱养老保险体系内部结构。打通企业年金和个人养老金，缴费上限和税收优惠累加，沿用企业年金基金管理模式。领取阶段税率与养老金总收入关联，降低税负，提高个人养老储蓄积极性。(3)最终，第二层次(支柱)养老保险覆盖全部10.3亿参加基本养老保险的城镇职工和城乡居民，适应新就业形态，推动共同富裕。

本研究识别出我国企业年金政策的主要问题并提出政策建议，有助于激励10.3亿城镇职工和城乡居民参与企业年金和个人养老金，实现“十四五”时期提高企业年金覆盖率的目标。本研究应用政策体制框架考察我国企业年金政策，有助于提升政策体制框架的地区和政策适用性。未来将进一步考察地方政府企业年金政策，识别地方政策创新，推动我国企业年金发展。