医疗纠纷中的行政调解制度现状

[摘要]我国正处在社会转型的关键时期，社会利益冲突加剧这种现象反映到医疗卫生领域就演变为医患之间的矛盾和冲突，医疗纠纷已经成为影响社会和谐的一大重要因素，严重影响到和谐社会的建设。我国在2002年公布的《医疗卫生事故处理条例》中规定了三种解决纠纷的途径包括双方当事人和解、调解和诉讼，但是在实际应用中行政调解制度运用较少，没有达到设计者最初的目的。因此，本文通过分析山东省行政调解制度的运用现状来找出不足，不断完善行政调解制度。

[关键词]医疗纠纷：诉讼：调解

矛盾和纠纷时刻存在于人类社会的发展之中，医患关系和谐成为能否构建好谐社会的关键因素。随着医疗技术的进步与发展，人们对于医疗的期望值也在提高，患者希望在医院能够得到优质的医疗服务，但是在多种客观因素的共同作用下有时候并不能得到自己想要的结果，于是就会把责任归咎于医院或者医生的身上。正是因为这种原因导致医患关系越来越紧张，从而导致患者和医生之间失去了对于对方的信任，医患之间的矛盾越来越尖锐甚至到了水火不容的地步。因此，妥善解决医疗纠纷，缓和医患之间的紧张关系重建，医患双方之间的相互信任，成为了一个刻不容缓的问题.[1]

一、行政调解的概念、性质、特点

（一）行政调解的概念

所谓行政调解就是国家行政机关根据相关法律法规规定对属于本机关职权管辖范围内的平等主体之间的民事纠纷，通过耐心的说服教育，使纠纷的双方当事人互相谅解，在平等协商的基础上自愿达成调解协议，从而合理地、彻底地解决纠纷。行政调解是在双方协商一致、自愿调解的基础上所达成的协议，因此对双方都具有约束力，将行政调解这一方法运用到医疗卫生领域，完善医疗纠纷解决机制、拓展医疗纠纷解决途径有助于缓和医患矛盾，促进和谐社会的建设。[2]

（二）行政调解的性质

行政调解是行政机关运用行政权力解决纠纷的一种方法。行为主体是具有行政权力的管理机关，方法是非强制性的，行为目的是为了解决纠纷，行政调解是一种公法行为。行政机关为了实现其行政管理的目标可以使用行政调解这一非强制性的方式，同时行政调解又是一种事实行为，能否达成协议要取决于双方当事人的意愿。行政机关在行政调解中起的作用是为双方当事人提供建议在当事人之间沟通，行政机关在调解过程中并没用行政权力强制双方达成协议。因此行政调解是以双方当事人自愿为基础，体现意思自治原则，行政机关的意志不能代替当事人双方的意志行政调解不具有强制性，行政调解的受案范围以行政机关职能管辖范围为准，超出受案范围的不予受理。

（三）行政调解的特征

1.主体是行政机关

行政调解是行政机关主持的一种调解方式，不同于人民调解和法院调解，它是由行政机关所主持的一种解决矛盾化解纠纷的方式，是行政主体行使行政职权的一种方式。行政调解中的主体既不是法院调解中的法院，也不是人民调解中的基层群众自治管理组织，而是依法行使国家权力的行政机关和部分经过法律法规授权的组织，在目前的法律法规中都将行政调解的主体定义为行政管理机关。

2.行政调解的非强制性和自愿性

行政调解体现的是行政机关作为中立的第三方对平等的民事主体之间的纠纷进行调解处理的，和法院调解一样行政机关不偏不倚，居中调解公正合理的处理纠纷，在双方当事人自愿达成一致的基础上达成协议。

3.行政调解协议不具有强制性

行政调解是一种诉讼外的调解，它不是仲裁或者诉讼的前置程序当事人如果不服行政调解的结果可以直接向法院起诉或者向仲裁机关申请仲裁，而主要是靠双方的诚信和社会道德的力量促使当事人履行协议所确定的义务，这与司法调解一经达成协议就具有强制执行的效力有明显的不同。

二、 医疗纠纷中行政调解的合理性

行政机关运用其行政权力管理社会的过程中，许多民事纠纷的解决与司法解决机制密切相关不是行政机关独立作用的结果，行政机关本身的管理职能中就有处理纠纷的目的。行政权介入医疗纠纷就是一个典型例子，行政机关解决民事纠纷的方式包括行政调解、行政裁决、行政决定，经过长时间的发展用行政调解解决医疗纠纷变得越来越重要，也正因为如此才有它存在的合理性。

（一）医疗纠纷中的行政调解制度的必要性

随着社会的发展，有限的医疗医疗资源与不断增长的医疗需求之间的矛盾越来越尖锐，随之而来的是不断增长的医疗纠纷。目前的纠纷解决机制，比如诉讼和调解不堪重负不能在短时间内快速彻底的解决纠纷，从社会发展的现实角度来看不利于社会和谐稳定和民生的发展。因此，大力完善各类医疗纠纷解决机制成为了当务之急，和其他纠纷解决方式相比，医疗纠纷具有自身独特的优势，具有法律依据，在现实的需求中必定能更好更快的解决医疗纠纷。

（二）行政权介入医疗纠纷的优势

行政调解过程中，行政机关的作用是对双方进行责任划分以及给出相应的建议，同时由于医疗纠纷与其他纠纷相比有其特殊性，卫生行政部门作为医疗机构的管理者更加熟悉医疗纠纷的产生原因以及如何进行责任的划分、同时在解决纠纷的过程中对于失职的医疗机构的人员起到一个很好的监督和处理责任人的作用，这是其他解决机制所不具有的优势。

（三）行政权介入到医疗纠纷的现实意义

法律是立法机关严格按照法定程序所制定的法律法规不能随意更改，因此法律具有稳定性。但是也正是因为这种稳定性使得法律具有滞后性，不能紧随社会的发展而变化，许多社会新问题的出现并没有配套的法律条文，因此法律的作用是有限的，但行政调解制度可以弥补法律的滞后性，而且能够为医疗的解决提供给便捷而有效的途径，有利于快速而高效的解决矛盾。

三、医疗纠纷行政调解现状——以山东省为例

每个人都有可能成为病人或者成为病人的家属，在求医治病的过程中往往会产生纠纷患者，想要优质的医疗服务希望疾病能够得到治愈，但是由于各种客观因素的存在，患者很容易将责任归咎于医生身上从而导致医疗纠纷的产生。

山东省是一个人口大省，在十三五期间持续加大对于医疗卫生健康事业的投入，人均卫生健康费用由323.13上升到650.73元；资金的大量投入保证了医疗资源的大幅增加，经过初步统计截至2020年底，全省共有医疗卫生机构8.5万所、床位数64.70万张、在岗人员102.88万人，资源总量位居全国前列。但与此同时，医疗纠纷损害赔偿案件也位居全国前列，2021年全国医疗纠纷损害赔偿案件中，排名前五位的是辽宁省、山东省、江苏省、河南省和北京市。基层医院是医疗纠纷发生的主要医疗机构，在基层首诊双向转诊上下级联动的模式下，基层医院的就诊量突飞猛进，但同时医疗水平有限、医务人员操作流程不规范、法律意识薄弱，因此容易发生医疗纠纷案件。在诉讼中大部分是由医院承担责任，主要的原因就是没有尽到对患者的告知义务或者延误了对于患者的治疗，其次就是病历问题如书写不规范、字迹潦草无法辨认因而导致医疗纠纷的产生。

（一）医疗纠纷行政调解存在的问题

1. 首先是法律法规的缺失。从客观现实的角度来看，在《民法典》颁布以前，许多医疗纠纷的处理依靠的都是《民法通则》中有关侵权责任的法律法规。虽然医疗纠纷属于民事纠纷的一种，但是在行政调解制度中到底是依据行政法规还是民事法律法规尚没有明确的界定，而且在我国的行政法规中并没有专门关于行政调解的法律条文，在《医疗事故处理条例》虽然规定了行政调解制度，但是法律条文模糊并没有明确的去规定该如何去启动行政调解制度、对于当事人的救济权力该条例中并没有规定、对于如何去监督卫生行政管理机关也并没有规定。在调解过程中，卫生行政管理机关是处于中立的第三方，但工作人员容易受到外界因素的干扰做出的行为不一定符合法律规定。在我国的法律体系中有关调解的法律法规达到34部，但是关于行政调解的只有11部，这种现状对于行政调解制度来说是一种挑战，因为行政机关具有自由裁量权，如果没有专门的法律法规对其进行规制的话，很容易导致权力的滥用使得调解的公正性受到质疑，影响到行政调解制度在处理纠纷中的应用。

其次是主持调解的卫生行政部门定位不清晰，在行政调解过程中是如何定位的在某种意义上来说并不清晰，难免会让人怀疑它的公正性，容易遭到质疑和指责，这也就导致了行政机关并不愿意主动的介入到行政调解的过程中。2018年颁布的《医疗纠纷预防与处理条例》中规定行政调解的主体是卫生行政部门，它兼具行政管理和调解纠纷的职能，就会导致卫生行政部门充当既是管理者又是调解者的角色，这样的医疗纠纷行政调解制度缺乏中立性，正是因为这种因素从而导致双方当事人在遇到医疗纠纷时往往选择诉讼这张成本较高的方式来解决纠纷。[3]

2.当事人双方选择行政调解制度时，卫生行政部门笼统受理案件在其内部并没有专门的机关去受理，面对日益增多的医疗纠纷案件，这无疑是加重了卫生行政部门的负担，处理结果也不能使双方满意，在调解过程中也没有明确具体的责任承担者。

3.行政调解协议的法律效力

《行政诉讼法》规定调解书经双方当事人签署后即生效，而在医疗纠纷领域行政调解协议的法律效力并没有十分明确的规定，当事人一方不遵守时是否追究以及如何追究违约方的责任并没有规定，因此要明确调解协议的效力这样才能更好的解决医疗纠纷。

（二）行政调解制度的完善建议

1.强化卫生行政部门的中立性

行政调解制度之所以没有起到很好的作用，主要就是因为在现有的行政体制中卫生行政部门的中立性很难得到保证，某种程度上来说这是一种资源的浪费。所以应该加强立法明确卫生行政部门在行政调解中的权威性和中立性，然后确定其法律地位和法定职责，用法律的权威性来增强行政调解制度的权威性，增加当事人对于行政调解制度的信心，使调解的成功率大增这样做既保证了调解结果的权威性又能发挥出行政调解制度的优势。[4]

2.明确调解协议的效力

在司法调解中，调解书经双方当事人签名或者盖章之后即发生法律效力，对不履行调解协议的一方当事人可以向法院起诉追究其责任也可以申请法院强制执行该协议。因此，司法调解中达成的调解协议具有法律效力，但是效力如何却没有明确规定，应该抓紧制定相关的法律法规明确其协议的效力以及不遵守协议一方的责任。[1]

3.吸收熟悉专业人才

建立人才储备库吸收既熟悉医疗卫生领域又熟悉法律知识的人才，出现医疗纠纷需要运用行政调解制度时可以发挥这些专业人士的优势，让纠纷的处理结果更具有信服力。

结语

医疗纠纷是我国十分突出的一个社会矛盾，且随着社会的发展也呈现出多样化复杂化的趋势，已经影响到我国社会的和谐稳定。而行政调解制度是解决医疗纠纷十分重要的一种方式，虽然存在一些问题，但是可以通过不断的改革与完善，使其与我国社会主义的制度相适应，维护医患双方的合法权益、完全彻底地解决医疗纠纷，维护社会的稳定与和谐。

参考文献：

[1]邢学毅.医疗纠纷处理现状分析报告[M].北京：中国人民公安大学出版社，2008.

[2]潘乾.试论我国行政调解制度的完善[J].行政与法，2008，4.

[3]张虹.论医疗纠纷的行政调解制度[J].医学与社会，2006，1.

[4]柳经纬、李茂年.医患关系法论[M].北京：中信出版社，2002.

基金项目：青海民族大学研究生创新项目，项目名称：医疗纠纷中的行政调解制度现状-以山东省为例（项目编号：04M2022178）

作者简介：高国影（1996.05-），男，汉族，山东济宁人，在读硕士研究生，研究方向：行政法学。