村民自治监督中“责令改正”的适用困境、工具转向及审查进路

徐航　张陶陶　魏小雨

［摘要］《村委会组织法》规定了乡镇政府具有监督村民自治的“责令改正”职责，但在履责方式、程度、法律后果等方面的规定缺失，导致实践中监督流于形式，且司法机关很难统一审查标准，甚至出现“同案不同判”现象，损害了村民合法权益。该制度缺憾实质源于理论实践中对“责令改正”的行为类型认知混乱，基层政府难以把握行政管理权和村民自治权的边界。为此，应认识“责令改正”在法理上是一种单独产生法律效力的意思表示行为，将其视为要求村民自治组织履行“第一性法律义务”的工具，具有行政裁决的行为结构。据此，在司法审查中应明确《村委会组织法》两处“责令改正”的适用区别，确立实质性审查标准，乡镇政府既应对村规民约进行合法性审查、确保合法性落实，又应恪守权力边界、敦促村民自治组织作出最终决定。

［关键词］村民自治；监督；规制工具；司法审查

［中图分类号］  D921.8［文献标识码］  A［文章编号］1003-7608（2023）04-0128-09

《中共中央国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》即2022年中央“一号文件”指出：“深入开展市县巡察，强化基层监督，加强基层纪检监察组织与村务监督委员会的沟通协作、有效衔接，强化对村干部的监督。”这反映了党和政府对村民自治监督的重视。但在现实中，由于村民自治的基层性和民主性，对其监督仍然存在较大难度。即使作为“公平正义的最后防线”的司法机关，在涉及村民自治纠纷审查时也存在诸多顾虑。调研发现，根据某市辖区内全部基层法院近3年的审判数据，村民对村民自治事项不服提起民事诉讼的，有近90％的起诉均被以“村民自治事项不属于受案范围”为由不予立案或裁定驳回起诉。其中，亦有部分法院指出，如果认为村里的分配方案或决定侵犯了人身权利、民主权利和合法财产权利，可以根据《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村委会组织法》）第二十七条规定向有关部门申请“责令改正”（郑州市中级人民法院〔2021〕豫01民终10800号民事裁定书）。这为村民自治纠纷提供了行政救济途径。然而，随之出现的新问题是，在现有的法律规范体系中，“责令改正”的行使及其救济问题却存在制度真空，导致实践中产生大量争议，不仅给行政司法审判实务带来困难，更在一定程度上阻碍了自治、法治、德治相结合的现代乡村治理体系的形成与乡村振兴战略的推进。

一、问题的缘起——以崔某某诉ZZ市HJ区M村村委会不履行法定职责案为例

崔某某系M村村民，因认为《M村村民自治章程》及《M村股份制改造享受股权人口界定方案》中有关“出嫁女”条款侵犯其权益，导致其无法享受村民待遇、参与M村股改并享受股权，向ZZ市HJ区YB路街道办邮寄《履行法定监督职责申请书》，请求街道办责令改正《M村村民自治章程》，并监督落实村委会补发征地补偿款股权分红农合补贴款。其后，YB路街道办对村委会作出《责令整改通知书》，请村委会对有关内容进行审核，如有与法律不符的，责令村委会依法、依规纠正；同时回复崔某某，请其“尽快与村委会对接并解决有关诉求”。后崔某某认为村委会拒不执行责令整改通知、YB路街道办不履行法定监督职责，故诉至一审法院。一审法院认为，依据《村委会组织法》第三十六条第二款规定，“村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正”，崔某某诉请继续履行法定监督职责是要求对自身诉请进行实体处理，而《村委会组织法》规定的“责令改正”职责属于程序性权力，因而街道办作出通知书并送达，不存在不作为情形，判决驳回诉讼请求。崔某某不服，提起上诉。二审法院指出，一审判决适用法律错误，应适用《村委会组织法》第二十七条审查街道办是否履行对村民自治的“责令改正”职责。同时，不能简单地以是否进行通知、决定或答复等程序性行为来判断，只有街道办实质性履行监督职责，即对村规民约进行合法性审查后，才属于充分履责。故改判撤销一审判决，并责令YB路街道办于二审判决生效后60日内履行法定监督职责。为方便论述，本文将本案简称为“崔某某案”。

可以看出，《村委会组织法》第二十七条、第三十六条为乡镇政府/街道办监督村民自治提供了规范基础。然而司法实践中，乡镇政府是否对村民自治充分履行监督职责的判断标准始终存在争议，如“董波诉济南市槐荫区人民政府腊山街道办事处案”中，村委会同样未对街道办的“责令改正”进行答复和整改。该案一审法院认为，由于“整改的通知如何履行的问题以及如何产生强制力执行力的问题，法律没有明确规定”，因此街道办履行职责在“现有法律规定下已经完整”。而二审法院指出，在村委会未进行整改、街道办也未采取措施督促整改前提下，“监督流于形式，不利于村民自治组织的健康发展……不利于村民合法权益的保护，该种监督不是一个充分的监督行为，属于未充分履行监督职责”。司法实践中还有相当数量的判决指出，根据《村委会组织法》第二条及第五条规定，乡镇政府对村民自治事项的监督属于行政指导行为，本身就不会对村民的实体权利产生影响，因而不属于行政诉讼受案范围（河南省郑州市中级人民法院〔2021〕豫01行终497号裁定书）。可以看出，“责令改正”不仅在司法审查中，也在乡镇政府、街道办的行政工作中存在极大的适用困难，不仅无法统一裁判标准，村民合法权益被侵害的风险上升，也导致对村民自治的监督流于形式，进一步损害了自治、法治、德治相结合的乡村治理体系的形成与完善。

二、村民自治监督中“责令改正”的适用困境

（一）司法适用的困境：“责令改正”的行政行为类型之争

目前，我国司法机关对于行政诉讼的审查方式仍然以行政行为类型化为基础，即首先判断被诉行为为何种行政行为，再依此考察行为的合法性及合理性。然而，对于《村委会组织法》中的“责令改正”属于何种行政行为，学术界尚未取得共识。这导致司法裁判也无法统一受案及审理标准。

首先，如上文所述，司法实践有相当数量的行政裁定指出，根据《村委会组织法》第五条规定，乡镇政府的“责令改正”属于行政指导行为，是乡镇政府基于自身的权力背景和影响力，对村民自治进行规制、更正的“督促”和“指导”，而不具有约束力和强制执行力。如在“袁灿辉等六人诉东莞市人民政府、东莞市东城街道办事处纠正配股问题通知”案中，最高人民法院认为，办事处具有对辖区内居委会作出指导的法定职权，以此职权作出要求社区纠正的通知“内容具有一定的强制力，但仍属于对相关问题提出建议，进行督促，并非行政命令”（最高人民法院〔2017〕最高法行申9032—9037号裁定书）。

其次，有学者认为，《村委会组织法》第二十七条、第三十六条均属于对村民自治权利的保障与争议解决制度，尤其是将第三十六条安排于“民主管理和民主监督”章节，较为明显地体现出无论是乡镇政府对于村民自治或村委会的“责令改正”，还是上一级政府对乡镇政府干涉村民自治的“责令改正”，都属于行政救济的范畴。虽然其本身并未规定完整，但属于后续应引进司法保障与司法争议化解的制度。

再次，调研中有相当数量的基层行政人员认为，“责令改正”应属于具有强制性的行政命令行为，其目的是为维持行政管理秩序，应伴随行政处罚或行政强制执行的法律后果。虽然该观点是基于基层行政的实践认知，但学理上也并非全无基础。虽然《村委会组织法》第二十七条、第三十六条并未规定不执行“责令改正”的约束措施，貌似并不具有行政命令的典型特征，但是在我国现有规范体系下亦有相似命令条款（如《中华人民共和国义务教育法》第五十八条之规定），该类行政命令的实现往往依托于行政机关的政治权威，有学者将该类条款称为“无约束单一责令结构”［1］。调研中众多基层行政人员指出，尽管法律体系未对《村委会组织法》中的“责令改正”作出附随约束，但实践中无论是村委会还是村民公然拒绝或刻意忽视乡镇政府“命令”的情形是极其罕见的，即使存在，也可能源于乡镇政府的暗中授意等法外情形。更有部分乡镇政府自行制定了《农村基层干部管理规定》，规定在乡村建设工作不能满足乡镇管理要求的情形下，将对村“两委”干部进行扣发工资、“罚款”、取消评优评先资格等“行政处罚”；村干部如不执行上级政府决策部署时，将实行“责令整改、通报批评、诫勉谈话、党政纪处分、免职处理”等责任追究。尽管这些规定并不具备合法性基础，但起码说明，对于村民自治事项，乡镇政府始终掌握着相当的控制权。

以上可以看出，行为类型判断的混乱成为司法实践中对乡镇政府“责令改正”持不同态度的根源，更妄论并不具备相应法律素质的乡镇政府本身在对村民自治监督时根据自我理解衍生的“花样百出”的责令改正形式。这种行政“创造”反过来又影响着司法机关对行政行为的判断，使其陷入司法与行政互相“误导”的恶性循环。

（二）行政适用的困境：行政管理权与村民自治权的边界难以把握

我国村民自治权由宪法明确规定与保障，指在一定区域内按某种形式组织群众依据法律法规对该区域内的公共事务进行管理的权力。乡镇政府的行政管理权指政府对自己所辖区域进行公共事务管理的权力。乡镇政府通过“责令改正”对村民自治实施监督，实质是两种权力相互博弈的过程。这直接关涉自治、法治、德治相结合的现代乡村治理体系能否形成，也直接影响乡村振兴战略的推进与实现。调研发现，乡镇政府与街道办在面对村民自治事项的处置时，会表现出“不愿干预”和“过度干预”两种倾向，成为履行“责令改正”职责中的又一困境。

一方面，在现代化治理体系中，自治、法治、德治“三治”融合的过程也是多要素、多主体、多种规则参与实现农业、农村现代化的过程。其中关键是如何将农村群众有效组织起来，发挥其主体责任，使其切实参与乡村自治。因此，实现乡村振兴的前提是合理配置政府和农民之间的权力、调节政府和农民之间的利益关系［2］。这要求通过法治保障农民的合法权益，并通过完善的法律机制对政府权力进行清理及重构，“授权”甚至“设权”以激活农民“自我管理、自我教育、自我服务”的内生动力。现代化治理的新要求在一定程度上也说明了在乡村治理的过程中，行政管理权与村民自治权的界限是难以把握的，作为基层政府，可能出于衡量法律责任、政治责任及维持社会秩序的考量，直接以“无权干预”为由拒绝对村民自治事项进行审查，从而回避“责令改正”的实质性履行。“崔某某案”中，YB路街道办答辩意见中便明确表示：“《村委员组织法》……赋予办事处的监督职责，即为责令改正。YB路办事处已经对崔某某的申请，向M村委会作出了责令整改通知。因此YB路办事处已经履行了法定的监督职责。崔某某要求YB路办事处继续履行除责令整改之外的监督职责，超出了法律赋予办事处的职权范围，并且崔某某的申请事项属于村民自治的范围。YB路办事处对此无权作出直接干预。”

另一方面，如上文所述，调研发现，尽管“自治”在治理体系中处于根本性地位，司法实践中也有大量案例均以乡镇政府不得干预“自治事项”为由排除行政诉讼受案范围，但现实中无论是自治事项还是乡村建设的相关事宜，乡镇政府与其行政管理权力都占据着绝对的领导地位，“政府在干、农民在看”、政府“自己搭台、自己唱戏”的现象屡见不鲜［3］。这种对自治事项的管理需求，其一，源于乡镇政府的功能定位。“上面千条线，下面一根针”，尽管我国政府在多年的职能转型中不断强调从“全能政府”转变为“有限政府”，但乡镇政府作为最基层的政府机构，发挥着全面且全能地将国家管理/治理目标传递至综合素质与法治意识尚不完善的乡村社会的功能，在这个过程中，不得不加强其绝对的权力与绝对的权威，其中也当然包括对村民自治权的蚕食。其二，我国传统乡村以“熟人社会”为典型特征。在熟人社会，法律与政治让位于礼治与道德，村民自治更多地受传统伦理观念而不是法律政策的影响，自治结果更多地维护本村集体或农民的利益而不是国家公共利益。乡镇政府作为国家的基层代表者，在对这种因受传统思维习惯影响而形成的公私利益冲突进行协调和衔接时，可能会进一步产生行政管理权在村民自治领域的扩张。换言之，乡镇政府无须履行“责令改正”职责，即可以通过纪律、人事、财政等途径直接达成对村民自治监督甚至“控制”的目的，这从另一侧面架空了《村委会组织法》的规范功能。

三、村民自治监督中“责令改正”的工具转向

（一）“责令改正”的法理特质

“责令改正”的法理特质是其作为规划工具的理论基础与基本前提。从浩如烟海的司法裁判案例中可以看出，无论是不同的司法机关，还是个案中双方当事人，对于《村委会组织法》中“责令改正”的行为类型判断是十分混乱的，甚至出现同一法院或同一案件前后矛盾或刻意回避的情形。如果继续执着于苦苦追寻“责令改正”的行为性质，就可能陷入行政行为形式化的窠臼，忽略了“责令改正”在实践中可能产生的多面性与过程性。对此，应考虑从万千表现形式的“责令改正”实践中抽丝剥茧出其本质，将其理解为一种单独产生法律效力的意思表示行为。这意味着，当行政主体向行政相对人作出相应意思表示时，该行为即产生独立的法律效力，相对人应当根据该意思表示履行恢复理想法秩序的义务［4］。

一方面，根据《村委会组织法》立法目的，要求乡镇政府或街道办对村民自治事项履行“责令改正”，实质是要求村民自治组织履行最高国家权力机关设定的“第一性法律义务”，即“直接由成文法律规范设定的社会主体的非自由状态”［5］。该义务的履行是维系基层社会乃至人类社会得以稳定持续发展的理想法秩序。因此，一旦村民自治事项出现了“与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触的内容，或具有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容”时，实质是村民自治组织未能履行“第一性法律义务”，破坏了基层社会发展所必需的理想法秩序。对此，乡镇政府作为基层行政组织有义务对理想法秩序进行修复，尽可能维护村集体组织成员的合法权益，使村民自治行为符合理想法秩序的要求。

另一方面，“责令改正”是乡镇政府或街道办对村民自治组织履行“第一性法律义务”进行具体化的意思表示。即使《村委会组织法》中详尽规定了“责令改正”的履责方式、手段、后果等，村民自治组织履行“第一性法律义务”仍然属于抽象化的法律义务，对此，乡镇政府面对村民自治组织，应有必要的手段将该抽象化法律义务转化为针对特定主体的具体要求，从而使《村委会组织法》发挥规范功能，恢复基层社会的理想法秩序。此时，“责令改正”作为一种具体行政行为，使抽象的法律义务转化为具体的主体非自由状态，即只要作出该意思表示，行为便产生法律效力，其意思表示所确定的义务就是村民自治组织应履行的“第一性法律义务”。如果村民自治组织拒绝或不履行该义务，那么乡镇政府必须通过行政强制力确保法律义务得以实现。

（二）“责令改正”的工具价值

根据“责令改正”的法理特质，可以看出与其将“责令改正”视为一种行政行为，不如将其视作要求村民自治组织履行“第一性法律义务”、实现基层社会理想法秩序的规制工具。这意味着“责令改正”应视为一个完整的行政监督过程，而非“通知”“送达”等程序性的瞬间留影。该过程可能包括多个独立的行政行为，针对这一行政过程，司法机关可在个案事实的基础上，更多地以是否有效平衡、维护了目标对象利益为标准，而不是以是否侵犯了“自治事项”的边界为标准，来衡量乡镇政府履行监督职责的充分性与合法性。

现代行政国家的基本特征要求基层政府在承担社会秩序维持功能之外，更多地承担关于资源分配、利益调整等功能。然而，法律体系中关于政策目标性的规定或者指向性的规定远远超过行政行为方式的规定；行政任务的急剧膨胀也造成行政主体尤其是基层政府不得不“发明创造”更多的行政手段甚至是违法的手段以实现行政目标。可见，“责令改正”的双重适用困境，实质原因在于规范体系和行政任务在传统行政行为形式论下无法匹配现代公共管理需求，从而导致乡镇政府难以找到合适的、具有实效性的“工具”以实现维持乡村社会理想法秩序的根本目的。

行政主体面对具体的行政任务时选择何种行为方式更多是一种偶然性的选择，或者是与行政相对人协商的结果，这种结果无法预测，更妄论使用固定的、滞后的法律规范予以约束控制。事实上，尽管裁判文书或行政文件中并未明确表述态度，但实践中无论是司法审查还是上级政府在对乡镇政府进行监督时，均会从基层实体政策面向出发作出综合评价。换言之，在规范依据和制度真空的前提下，避开合法性考量而对乡镇政府的具体监督手段“如何使用、何时何地使用及能否达成行政目的或任务，以及各种手段所能提供的效率、弹性与可接受性”［6］进行裁量。

规制工具理论同时解释了为何调研中有相当数量的乡镇政府认为，村民组织或村委会对乡镇政府的“责令改正”拒绝执行，可能源于乡镇政府的暗中授意。因为在行政实务中，对村民自治的监督并不是通过单一的“责令改正”行为就能够完全体现的，其监督是一个完整的行政过程，包括对村民背景的调查、对村规民约等的审查、与村委会和村民分别讨论协商听取意见等，甚至还可能包括与上一级党委、政府进行讨论根据政策环境及阶段目标执行行政内部决议。同样，监督的方式也可能在“责令改正”之外，通过控制村干部的工资报酬、个人荣誉甚至与各类乡村项目资金等挂钩的形式实现行为目标［7］。这实质上正是基层政府使用不同的规制工具组合，面向行政过程，以具体问题为导向进行规制设计的治理策略。从传统行政行为形式理论转向规制工具理论更为重要的意义在于，规制工具在规范和价值意义上是完全中立的，仅从法道具或者政策技术的层面讨论实践中可能出现的千万行政样态，而不着重于从公法理论和规范框架内对其进行约束和控制，这为“上面千条线，下面一根针”的基层政府提供了特别的正当性价值。

（三）“责令改正”的行为重构

在深刻认识“责令改正”的法理特质的前提下，作为一种规制工具，村民自治监督中的“责令改正”行为结构可视为是包含了行政调查、行政确认的行政裁决行为。以此为进路对“责令改正”进行行为重构，有助于进一步在司法审查中明确裁判思路与标准。

首先，由以上分析可知，“责令改正”不是一种行政处罚行为，因为“责令改正”的目的是恢复社会良好运行所必需的一种理想法秩序，修补、维系被违法行为所破坏的社会良好状态，具体到村民自治中，即维持乡村社会的运转秩序与和谐的生产生活氛围。而行政处罚的目的则是对违法行为实施者进行额外的惩罚，使其承担较高的违法后果，以威慑违法者和其他可能的违法者，使其不敢、不愿或不能再实施违法行为。以此也可从另一个角度来认知两者的区别——如果“责令改正”使村民自治主体承担了额外的惩罚，那么毫无疑问将造成行政管理权对村民自治权的严重越界，因此，乡镇政府对村民自治的“责令改正”不仅在现行规范上缺失作为行政处罚的依据，实践中也并不适宜采取上文中“罚款”“追责”等类似行政处罚的配套手段以实现监督目的。

其次，“责令改正”也不是一种行政强制行为，因为“责令改正”一旦作出即产生法律效力，其依赖的是违法行为者对行政主体的观念的信服，并主动履行恢复理想法秩序的义务，而不依赖于强制性的“实力行政行为”手段。以此也可以同时判断出，村民自治监督中的“责令改正”应具有现实的可执行性，虽然《村委会组织法》并未明确其强制性，也没有附随以制裁措施，然而正如上文所分析的，“责令改正”本身可以脱离对相对人的约束、通过期待相对人的自我履行而独立存在，其强制性体现在“可能”引起被制裁的后果，尤其是在村民自治的民主政治领域内，这种制裁后果并非一定体现在法律层级的规范条文中。

再次，“责令改正”不必然属于行政指导行为。行政指导是以非强制性方式引导行政相对人的行政活动，如上所述，法律条文中没有规定制裁后果并不必然导致责令改正丧失其强制性。从实践意义出发，如果将“责令改正”笼统地全部归属于行政指导，将必然导致监督流于形式，不利于村民自治的健康发展，更不利于村民合法权益的保护（参见山东省济南市中级人民法院〔2021〕鲁01行终47号判决书）。虽然长期以来，我国农村始终奉行“乡镇党委与村党组织的领导与被领导关系、乡镇政府与村级组织在行政事务范围内的管理与被管理关系、乡镇政府与村委会在村民自治范围内的指导与被指导关系”，但基层实践中村党组织、村级组织、村委会三者之间的关系紧密。尤其是2019年《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》要求村党组织书记、村民委员会主任“一肩挑”之后，领导、管理与指导之间的界限进一步模糊。根据《中国共产党农村基层组织工作条例》第十条，村党组织具有执行上级党组织的决议、讨论决定本村建设和乡村振兴中的重要问题并向乡镇党委报告的职责；需由村民委员会提请村民会议、村民代表会议决定的事情或者集体经济组织决定的重要事项，经村党组织研究讨论后，由村民会议、村民代表会议或者集体经济组织依照法律和有关规定作出决定。毫无疑问，在村委会对“重要事项”的界定有重大决定权的前提下，许多村民自治事项将不可避免地划归行政管理事务的范畴，间接使乡镇政府对自治事项产生实质性影响。调研中也有乡镇政府直言，自身是通过作为上级党组织而非上级政府的影响力要求村委会服从自身的通知或命令，乡镇党委对村干部尤其是村委会主任的领导力是毋庸置疑的。乡镇政府对村民自治的控制力还体现在，实践中乡镇长一般兼任党委副书记，监察办公室与乡镇纪委合署办公，通过县级监委在乡镇挂牌监察办公室，赋予乡镇纪检干部监察员的监督、调查权，在村设监督信息员，实现了对村民自治组织中人员的监察全覆盖。

最后，“责令改正”属于包含行政调查、行政确认的行政裁决行为，有相当的必要性及可行性。当村民自治章程、村规民约、村民会议或者村民代表会议的决定存在与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触的内容，或存在侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容时，通过乡镇政府责令相关主体维护或赔偿村民的权益损失，实质是通过要求村规民约与村民决定符合规范体系即整体社会秩序，以对两个民事主体之间的纠纷进行具体判断，无须施加额外的惩罚。在对村民自治的监督中，乡镇政府相对于村集体和村民而言属于中立的第三方，对村民自治章程、村规民约、村民会议或者村民代表会议的决定内容“责令改正”的目的，是解决村集体与村民个体的民事争议、恢复民事秩序，因此应归属于行政裁决行为。在程序形式上，乡镇政府在“责令改正”之前，也通常会进行详细的调查与审查，并最终作出书面的正式通知，符合行政裁决的基本特征。

四、村民自治监督中“责令改正”的审查进路

（一）《村委会组织法》第二十七条与第三十六条的适用标准

“崔某某案”中一审法院依据《村委会组织法》第三十六条第二款裁判，属于法律适用错误，在司法审查时应注意如下区别。

1.申请对象指向不同

当村民申请对象具体指向“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定”时，应适用《村委会组织法》第二十七条；当申请对象为“村民委员会的法定义务”时，应适用《村委会组织法》第三十六条。本案中，崔某某向YB路街道办明确申请“责令被申请人（M村村委会）改正《M村村民自治章程》第四章第一条第（1）项以及《M村股份制改造享受股权人口界定方案》第二条第（3）项相关内容”，虽然责令对象为村委会，但根据《村委会组织法》第二十七条第一款，仅有村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，因此，其申请对象实际指向为村规民约的具体内容，应适用第二十七条进行司法审查。与之对比，在“张红霞、李佑恒及李佑心诉郑州市中原区汝河路街道办事处不履行法定职责”一案中，基本案件事实为村民认为自身被剥夺了村民福利待遇，属于适用《村规民约》的依据错误（而不是《村规民约》的内容违法），因此向街道办事处提交了《请求履行监督指导职责申请书》，街道办事处依此作出《答复书》，并辩称这属于行政指导行为，不影响村民的实体权利。后法院虽未明确行为性质，却实质按照指导的逻辑认为街道办事处无权强制干涉村民自治，而集体经济组织成员资格认定属于村民自治范围，因此裁定驳回村民请求（河南省郑州市中级人民法院〔2021〕豫01行终497号行政裁定书）。虽然该案中人民法院依据《村委会组织法》第二条、第五条进行裁判，但因申请对象的指向不同，裁判结果也有所差别。

2.审查的法定依据不同

当适用《村委会组织法》第二十七条时，除村民申请对象实际指向为村规民约本身外，应注意申请的法定依据是宪法、法律、法规和国家的政策。实践中，有多数案例是因村规民约的内容难以保障“外嫁女”“离婚女”及其子女权益而引发的，存在违反宪法及妇女权益保护法的可能。审查乡镇政府/街道办是否完全履责，也应考察其是否依据“宪法、法律、法规和国家的政策”对被申请的村规民约进行了实体性判断。而适用《村委会组织法》第三十六条时，则申请的法定依据仅包括“法律、法规”中所规定的村委会的义务，即第三十六条的法定依据相比第二十七条更为狭窄，也更为具体，在法律、法规中有明确的义务内容，排除了宪法或政策的原则性规定。

3.责令改正的履责程序不同

根据《村委会组织法》第二十七条，村规民约经村民会议制定后，应报乡镇政府备案，因此对村规民约的审查程序起码应包括备案—审查—责令—改正四个环节。其中，备案程序可理解为村民会议报备、乡镇政府留存；审查程序应理解为合法性审查；责令程序可理解为通知并送达村委会或其他村民自治机关；改正程序应理解为后续跟进、监督，确保村规民约内容合法性的落实。与之相比，依据《村委会组织法》第三十六条第二款履行“责令改正”，仅需审查村委会履责是否合法，其后责令改正即可，村委会履行义务无须事先向乡镇政府报备。

再如，曾引起广泛关注的上述“徐某案”也遵循了同样的逻辑。该案源于路砦村村委会制定的《柳林镇路砦村村规民约》规定“出门闺女只享受当年的福利待遇（以农历为准）。本村村民是否结婚无法确定的，由村民代表每年审核一次”，导致结婚和离婚女性及其子女在村内未能享受平等的福利待遇。后徐有利等人要求金水区政府责令路砦村委纠正违法的村规民约，并与国基路街道办监督落实恢复村民待遇。本案中原告诉讼请求实际可分解为四项：一是要求街道办事处认定村规民约违法并责令改正（吸收了行政调查+行政确认的行政命令）；二是要求金水区政府认定村规民约违法并责令改正（内部行政监督）；三是要求街道办事处监督村委会落实恢复村民待遇（行政裁决）；四是要求金水区政府监督村委会落实恢复村民待遇（无法定依据的行政指导）。河南省高级人民法院在本案二审中曾指出：徐有利等人要求保护的是其享有村民待遇的权利，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的受案范围。该结论的内在逻辑是回应了上述第三、四项请求：在第三项请求中，享有村民待遇的权利是村集体组织赋予的，而不是街道办赋予的，街道办仅作为村委会及村民关于待遇纠纷的裁决者，本身如司法机关的角色一样，当事人不认可裁决结果时不能将其作为被告。但是，作出裁决结果前作出的行政调查与行政确认应是司法审查的范围，尤其是本案中行政裁决的结果建立在第一项请求的行政命令之上，在街道办从未进行过行政调查与确认的前提下，忽视第一项请求并排除第三项请求的受案范围也是情理之中。在第四项请求中，金水区政府在无法定依据的前提下，可以自行决定是否进行行政指导，该指导无强制力，亦不属于行政诉讼的受案范围。本案在再审中，最高人民法院注意到二审法院对第一项和第二项请求的忽视，指出：（一）乡镇人民政府对村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的具有履行法定监督职责的义务，根据《行政诉讼法》第十二条第一款第六项规定，属于人民法院行政诉讼受案范围（街道办的监督是具有法定依据的行政命令行为）；（二）村规民约的合法性审查职责归属问题，应在再审审理中查明（街道办应在裁决前进行行政调查与行政确认，两者均是具有可诉性的行政行为）；（三）再审申请人认为金水区政府、国基路街道办未履行法定职责而起诉，和此前另案针对国基路街道办提起的诉讼，虽然请求事项基本相同，但是基于不同的申请而产生，不是重复起诉（对区政府的行政监督、行政指导和街道办的行政命令、行政裁决要分别看待）（最高人民法院〔2017〕最高法行申5824号裁定书）。值得一提的是，本案再审法院仍未支持村民请求，理由为，“涉案村规民约是否构成违法以及是否恢复原告的村民待遇，需要国基路街道办事处先行审查后才能确定”（郑州铁路运输中级人民法院〔2020〕豫71行初29号判决书），遵循了和本文确立的司法审查进路同样的思路。

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［责任编辑：向长艳］