环境公益诉讼中公民原告资格辨析

庹迪

摘 要：由于我国环境污染状况的日益严重，有关环境公益诉讼的研究日益成为社会各界讨论的热点，其中环境公益诉讼原告资格问题则是首当其冲急要解决的问题。如今不断扩大环境公益诉讼原告资格的范围是世界各国立法实践的趋势，我国最新《民事诉讼法修正案》和新《环境法》仍然将公民主体排除在环境公益诉讼的原告资格之外，因此许多环境公益诉讼因为资格不适格而无法正常启动。诚然，个人提起环境公益诉讼可能存在滥诉、浪费司法资源的现象发生，然而从我国现诉讼的实践来看，赋予公民个人环境公益诉讼原告资格是利大于弊的，也是大势所趋。国外主要国家对于环境公益诉讼原告资格的界定经历了一个历史过程，对我国环境经济公益诉讼原告资格的构建具有一定的借鉴意义。

关键词：环境公益诉讼；原告资格；公民

一、环境公益诉讼的理论基础

起因——“公地悲剧”

美国著名学者哈定于1968年在《科学》杂志上发表了一篇名为《公地的悲剧》的文章。主要论述了曾存在于英国的这样一种土地制度：封建主在自己私人所有的领地中划出一片尚未耕种的土地作为牧场（命名为“公地”），无偿的向牧民开放。这本是一件造福于民的好事，但正是由于放牧变成无偿的了，每个牧民都养了尽可能多的牛羊。伴随着牛羊数量的无节制增加，“公地”牧场最终因为“超载”成为了一片不毛之地，牧民的牛羊最终也以全部饿死的结局告终。公地悲剧在英国是和著名“圈地运动”联系在一起的。

公益诉讼法律制度最早产生于古罗马时期，发展至今主要包括广义公益诉讼和狭义公益诉讼这两种。我国有关公益诉讼的研究起步晚，这里以最近修改的《民事诉讼法》和《环境法》为例，分别对环境公益诉讼的提起主体和提起方式进行了新的规定，为我国环境公益诉讼的发展开创了新局面。目前，我国环境法学界对环境公益诉讼的概念和定义尚未有明确的结论。通说认为：环境公益诉讼是“因为自然人、法人或其他组织的违法作为或不作为，在环境公共利益遭受侵害或即将遭受侵害时，法律允许的法人、自然人和社会团体为维护公共利益的需要向人民法院提起诉讼，并请求判令违法者停止侵害行为并依法承担赔偿责任的权利，人民法院有责任依照法定程序进行审判，并最终依法追究违法者的法律责任。”

二、我国有关环境公益诉讼原告资格的立法现状

对于诉讼过程中衡量当事人适格的标准的确定，我国采用的是传统的“直接利害关系原则”。这一原则的主要内容要求社会公众，只有当自己的合法权益受到违法侵害时，才能以自己的名义起诉。

（一）民诉法中的规定。我国新修订的《民事诉讼法》第108条规定：“原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”。

（二）行政法中的规定。我国《行政诉讼法》第2条规定：“公民、法人或其他组织认为行政机关或行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依据行政诉讼法向人民法院提起诉讼”。

（三）环境法中的规定。我国新修订《环境保护法》第58条规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记的相关社会组织和专门从事环境保护公益活动连续五年以上且信誉良好的社会组织，可以向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。”

除了上述规定外，我国其他法律也对环境公益诉讼做出了尝试性探索，这些法律赋予了公民对污染和破坏环境的单位和个人有权检举和控告；然而无论在民诉法还是行诉法中都没有相关内容，这些规定就相当于空中楼阁、海市蜃楼般的景象可见而不可触碰。

因此，我国现行法律只赋予了一些特定的机关和组织提起环境公益诉讼的权利，公民个人不能成为环境公益诉讼的直接原告。

三、我国环境公益诉讼的困境

（一）有资格提起环境公益诉讼的“其他组织”的数量有限。新的《环保法》对环境公益诉讼的诉讼主体的范围有所放宽，社会组织只需满足三个基本条件即可提起环境公益诉讼：第一，在市级以上民政部门登记——程序要件；第二，有5年以上环境公益诉讼的经验——实体要件；第三，无违法记录——诚信要件。据不完全统计，符合新环保法58条规定内容的社会组织共有300多家。①而截至2013年12月，我国的民间环保组织高达7881个。②这便意味着只有不到5%的普通社会组织能够提起环境公益诉讼。其中一部分是官方创办或者支持的，典型代表作为环境公益诉讼主力军的“中华环保联合会”就是经国务院批准、民政部注册、环保部主管的官办社会组织。一旦诉讼活动可能危及政府权利时，这些组织必然会不同程度的受到来自各方势力的行政干预；再将视线放到商办的那部分社会组织上，以“NPP公益伙伴”等为例，属于非政府组织，由一些企业或私人进行投资创办，当这些组织的会员如麦肯锡公司、摩托罗拉等面对某些公益诉讼与其自身利益相冲突时，难免会使这类组织进行公益诉讼的积极性大打折扣；最后的一部分是民间性的草根组织，以民间环保组织“自然之友”为例，取证困难成为最大的挑战。在“福建按南平生态破坏案”中，“自然之友”的代表葛枫女士这样说：“调查取证对于一个民间组织来说，的确是一个挑战。因为调查涉及到一些法律方面的专业知识，同时也涉及到环境科学和监测方面的技术，这些都是很困难的。……面临的最重要的两个难题，一个是鉴定机构资质的问题，另一个就是资金，最低的报价都是百万级别。对于我们这样的民间环保组织是非常昂贵的。”由此可以看出，民间草根环保组织由于其先天的缺陷加上后天诉讼环境的困难，要想通过环境公益诉讼的方式保护环境公益难度非常大。

（二）“法律规定的机关”范围不明确。新《民事诉讼法》第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提出诉讼。”条文仅笼统的提出了“法律规定的机关”和“有关组织”两个概念，对于什么是“有关组织”？“法律规定的机关”是哪些机关？分别履行什么职责？均语焉不详。实践中检察机关、环保行政机关能否提起环境公益诉讼依然是一个未知数。通过以往经验可以知道，环境公益诉讼中的被告一般都具有雄厚的资金实力和雄厚的社会背景，两者的社会地位和法律地位本来就处于一种失衡状态的；再加之环境公益诉讼本身就是一种专业性非常强的诉讼类型，更加诉讼双方权利义务的不对等性。所有这些客观存在的事实都让普通的公民和社会组织根本没有能力胜任原告这一重要的诉讼角色。与之不同的是“检察机关参与环境公益诉讼相比于一般的诉讼主体具有人力、物力和财力资源的优势，而且检察机关与其他社团、公民原告相比更能发挥权力制衡的作用。”③因此有必要进一步明确检察机关在环境公益诉讼中的地位问题。

（三）环境行政公益诉讼实施难度大。对于环境民事公益诉讼而言，其拥有《民事诉讼法》第55条在法律上的支撑。剩下的环境行政公益诉讼则没有如此幸运，至少在最新公布的《行政诉讼法修正案（草案）》中未见其身影。只有有效的规制了行政行为对公共环境的损害，才能从源头杜绝地方企业、工厂侵害环境的行为。

（四）政府负责制。重大环境污染事件后，若涉事企业面需要进行巨额的赔偿，自身赔偿能力不足时，破产是较好的处理方法。但一些地方政府为了地方经济的稳定，不得不以承担相应的赔偿责任为代价挽救地方企业。就算企业实行破产前地方政府未出手相救，企业按照相应流程完成了破产程序，最后的赔偿资金最后依然大多数来自来于政府财政。造成这种局面的根本原因是在我国没有相应的环境污染保险制度，因此要想彻底解决“企业污染，政府买单”的顽固性问题，当务之急是在我国建立健全环境污染保险制度。“环境污染保险制度可以适当转移和分散这种污染赔偿责任，从而即使污染受害人能够得到补偿，也确保生产单位的经营活动能够继续进行。”④

（五）受案率低。据最高人民法院公布的统计数据来看，2000-2013年这十三年期间，全国范围内受理的环境公益诉讼案件居然不足60件。⑤各地方环保法庭中“低受案率”现象则更为明显，以昆明中院为例，自2008年正式成立环保法庭，其主要目的是把原来分散的环境案件集中起来由一个统一的法庭审理，6年过去了，该法庭虽然审理了很多环境类型的案件，然而环境公益诉讼的案件只有6件，平均下来一年只办理了一起环境公益诉讼案件。⑥

四、外国有关环境公益诉讼原告的规定

（一）美国。美国环境法上的公民诉讼（citizen suit）制度初见于1970年的《清洁空气法》（Clean Air Act of 1970），该法第304条规定：任何人都可以自己的名义对任何人（包括美国政府、政府机关、公司以及个人）就该法规定的事项提起诉讼。在其之后，又陆续颁布多部法律，这些法律都对公民诉讼的权利义务作出了相应规定。

（二）印度。印度作为一个典型的发展中国家，其环境公益诉讼制度兴起于上个世纪70年代末和80年代初，印度的公益诉讼制度主要是通过判例的形式得以确立的。直值得注意的是在印度司法实践中，并未区分代表人原告资格与公民原告资格，原告资格扩张的这两种类型已经被印度环境法融合成单一的公益诉讼原告资格。⑦

五、公民原告资格的合理性

（一）环境公益涉及公民直接利益。公民是社会的有机组成部分，公民个人利益和社会公共利益是相互影响相互联系的，一旦公共利益受到侵害，个人利益也势必会受到影响，由于个体公民的天然弱势性，其遭受侵害往往也是最严重的。从这个角度说，个体公民有权获得环境公益诉讼的起诉的权利，公民有权对损害自身合法权益的行为用法律武器进行反抗，这也是我国宪法赋予公民的基本权利。

（二）可以增强个体公民的维权意识。我国现行法律主要将环境公益诉讼的起诉权赋予了特定的机关和相关组织，由于这两个主体的天然的社会属性，很难受到环境公益的直接损害，直接影响了他们提起环境公益诉讼的积极性。与之相反的个体公民作为公共环境的直接承受主体，他们解决问题的意愿和积极性肯定高于法定的机关和组织，更有利于监督和实行环境公益诉讼。

（三）公民个人动机单纯。法律规定的有资格提起公益诉讼的社会团体，因其结构的完整性和只能得全面性，有利于其在环境公益诉讼中发挥积极作用。但不容忽视的是，社会团体作为一个具有层级划分的机构，极容易在具体诉讼过程中受到各方面势力的干扰，任何干扰都足以使其偏离公平正义的基线。个体公民在这方面则更具优势性，其意愿非常简单——排除环境污染或损害。

六、对公民作为原告的建议

由于个体公民数量巨大，不加限制的环境公益诉讼必定会造成滥诉的结果，损害司法权威和公民参与的积极性。笔者认为需从一下几点进行限制。

（一）有条件的起诉权。鉴于个体公民数量巨大，遭受环境公益损害的公民数量必定不在少数，因此环境公益诉讼中公民的起诉权限制可以借鉴参照民诉中的代表人诉讼进行。

（二）审查机制。任何不加限制的权利都将导致不利后果，对于个体公民的环境公益起诉权更是如此。实践中，应根据各地发展状况设置灵活具体的环境公益诉讼审查机制和起诉标准，避免滥诉。

（三）公益费用制度。因环境公益诉讼涉案标的高昂，一般诉讼费用不菲。个体公民显然承担不了高额的诉讼费用，为解决这一困境，可以尝试设立法律援助制度对此类案件进行公益援助，以期达到良好的法律效果和社会效果。

注释：

① 王灿发，程多威.新 《 环境保护法》规范下环境公益诉讼制度的构建[J].环境保护，2014，（ 10）.

② 郄建荣.法院受理环境公益诉讼 53 起[N].法制日报，2013，（ 12）.

③ 廖柏明.检察机关介入环境公益诉讼的思考和建议[J].法学杂志，2011，（ 6）.

④ 熊英，别涛，等.中国环境污染责任保险制度的构想[J].现代法学，2007，（ 1）.

⑤ 倪元锦，邓华，等.环境公益诉讼亟待推进[N].经济参考报，2014-6-23.

⑥ 刘百军，徐向良.昆明中院环保法庭 6 年仅收环境公益诉讼案 6 件[N].法制日报，2014-4-8.

⑦ Regulation（EC）N01376/2006 oftheEuropeanParliament andoftheCouncilof6 Septemb日2006 onthe applicationofthe provisions0f the Arhus Convention 011 Access to Information.Public Participation in Decision-making andAccess to Justice in Environmental Matters tOCommunitv institutions and bodi∞.