检察机关之环境公益诉讼原告资格探究

董亮亮　董红

摘 要：构建我国环境公益诉讼制度的核心是诉讼主体的原告资格问题。检察机关的原告资格尽管存在争议，但是通过国家诉权分配理论以及其自身性质分析，检察机关的原告资格适格。

关键词：检察机关；原告资格；环境公益诉讼

环境公益诉讼被认为是保护环境公益最有效的途径，其核心是环境公益诉讼的原告资格问题，即谁有权提起环境公益诉讼，该权利由谁进行分配。我国北京、内蒙古、吉林等13省市检察机关“试水”环境公益诉讼已然展开。在此之前，贵州、云南等少数省份就有检察机关提起环境公益诉讼，希望以实践倒逼检察机关的环境公益诉讼原告资格立法确立。因此，检察机关环境公益诉讼原告资格值得深究。

一、 检察机关原告资格障碍

相比较环保社会组织和环保部门已经具有的环境公益诉讼主体资格，检察机关能否提起环境公益诉讼一直是环境法学界具有争议的问题。有学者认为，检察机关是我国宪法规定的法律监督机关，检察机关提起环境公益诉讼可能引发角色冲突，影响检察机关监督权的行使。检察机关作为法律监督机关理应是客观、中立的地位，是与诉讼没有实质利害关系的第三方角色，而作为原告的检察机关应该积极举证自己的主张来追求胜诉结果，希望获得法院支持。另有学者认为检察机关的监督职责和原告资格根本不冲突。应该对检察机关具有绝对的支持，正是宪法赋予检察机关超然的法律地位，才促使其能够站在公益的角度便利地保护环境公益。

二、 检察机关原告资格分析

（一） 国家诉权分配理论

环境公益诉权由谁进行分配是研究环境公益诉讼原告资格的首要障碍。在理论上，可以引用国家诉权分配理论进行诠释。美国学者萨克斯认为，水、空气等环境基本要素归社会成员共同享有，为了达到便于管理的目的将共有财产委托给政府管理，即建立公共信托关系。在此基础上，国家有义务保护信托财产不受侵害。除此之外，公民将自己的部分诉权也托付给国家，形成诉讼信托。诉讼信托依据公共信托理论产生，诉讼信托又为公益诉讼原告资格奠定了理论基础。但国家作为众多机关的集合体，不可能自己亲自起诉、出庭应诉，于是将诉权分配给具体国家机关，由特定国家机关代表社会公共利益提起诉讼。因此，国家可以将维护环境公益的诉权进行分配给合适的国家机关。检察机关是我国公共利益的代表机关，是合适的公益诉讼主体。

（二） 检察机关的公益性质

根据《中华人民共和国检察官法》规定，检察官的职责为依法进行法律监督、代表国家公诉、对起诉至检察机关的案件进行侦查以及法律规定的其他职责。《中华人民共和国检察院组织法》规定，检察机关通过行使检察权维护社会主义法制，维护社会、生产、工作、教学科研和人民群众生活秩序，保护全民所有财产和劳动群众集体所有财产。检察权的性质在理论界一直存在争议，是行政权、司法权、法律监督权？也有学者指出，我国检察权是一种区别于行政权和审判权的独立的国家权力，是包含于广义司法权之下的法律监督权。检察权的行使旨在维护国家运行秩序，由于环境问题日益突出，由环境资源所引发的矛盾日益尖锐，检察机关理应有维护之责。

（三） 检察机关原告资格的合理性

既然检察机关通过内部各部门分工，能够将监督权和公诉权同时兼顾，在保护环境公益方面也可以通过制度的规范设计和内部合理分工，实现环境保护的目的。如仅认为检察机关提起公益诉讼的地位是法律监督者或者公益代表人，只重视了检察机关提起诉讼的共性，没有体现出其个性特性。代表国家对侵犯环境公共利益的违法作为或者不作为向法院提起诉讼，可以被看作是行使检察监督权的一种方式。表面上看这会造成“官告官”的困境，实质上检察机关的起诉可以看成是法律的一种拟制。除此之外，对于检察人员队伍应该持有绝对的制度自信，检察监督自身的权威性、公信力还是值得肯定的，检察机关会本着实事求是的态度参与到诉讼中，具有实质上的合理性。

三、 检察机关原告资格实现

（一） 明确检察机关起诉顺位

检察机关提起环境公益诉讼是对环境侵权的一种辅助救济。一方面，根据最新的《中华人民共和国环境保护法》规定，对于行政机关危害环境作为或者不作为，由公民、法人和其他组织向不依法履行职责的行政机关的上级机关或者监察机关举报，或者由上级主管部门主动对下级部门进行监督。另一方面，环保社会组织提起环境行政公益诉讼应该优先于检察机关提起环境行政公益诉讼。环保组织的成立主旨就是保护环境公共利益，而检察机关囿于刑事公诉、法律监督等职责，适合在没有人提起环境行政公益诉讼时起诉。所以，检察机关提起环境行政公益诉讼绝对不是解决环境保护的首选途径。

（二） 设置诉讼前置程序

在行政机关怠于行使环境保护责任之时，检察机关提起环境公益诉讼不是根本目的。以提出检察建议的方式督促行政机关依法履行职责，限其在合理的期限内办理并将具体情况回复检察院，不仅能够给行政机关重新履行职责的机会，同时也能减轻司法机关诉累。改革试点方案中院将这一期限规定为一个月，即行政机关应该在收到检察建议一个月内进行处理并且答复检察机关。除此之外，试点期间地方检察院决定起诉需要层报最高检察院批准。我们可以看成这是国家在逐步放宽原告资格时的慎重，但层报最高检察院批准的必要性也有待考察。

（三） 构建诉讼保障机制

我国检察机关的经费来源于同级政府，而污染企业往往是政府保护的对象，政府干预检察权独立行使的可能性较大。构建诉讼保障机制能够坚定检察机关能动司法的效能。首先，划拨环境公益诉讼专项资金。环境侵权案件调查、取证专业性强、难度大，一般需要花费大量资金借助专门的技术机构。其次，建立诉讼费用减免制度。检察机关提起公益诉讼代表社会公共利益，提起公益诉讼时可以缓交诉讼费用，被告败诉应该被告承担诉讼费，原告败诉可以进行减免诉讼费，才能体现公平正义。最后，提高检察人员公益诉讼素养。组织学习培训，对环境行政公益诉讼有突出贡献的组织或者个人予以奖励。（作者单位：西北农林科技大学）

参考文献：

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[2] 颜运秋，张金波，李明耀.环境行政公益诉讼的逻辑和归位[J].环境保护，2015，Z1：40-45

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[4] 侯宇.《美国公共信托理论的形成与发展》，《中外法学》2009 年第4 期

[5] 郭亚男.检察院提起公益诉讼的法理探析.法制与社会.2015年3期上