环境公益诉讼主体存在问题及对策

摘 要 2015年1月1日，《环境保护法》正式颁布并生效，该法第五十八条重新规定了环境公益诉讼制度，进一步推动了环境公益诉讼制度的建设。但该条文仍有其局限性，诉讼主体制度不健全，不利于制度的整体构造。在此本文着重介绍了我国环境公益诉讼主体的现状，列举了环境公益诉讼主体制度中存在的不足之处并提出了几点意见。

关键词 环境公益诉讼 诉讼主体 主体资格 主体范围

作者简介：王君，大连民族大学文法学院，学生，研究方向：法学。

中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.10.348

2013年《民事诉讼法》正式颁布并生效，其中规定：损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。该条文首次将公益诉讼制度列入法律条文中。2015年新《环境保护法》正式颁布并生效，其第五十八条条文进一步完善了环境公益诉讼制度，将从事环境保护公益活动的社会组织纳入到环境公益诉讼的诉讼主体范围。但是，多年的司法实践证实，环境公益诉讼制度仍停留在书面形式上。因此，社会各界对于环境公益诉讼制度的关注度不高，而环境公益诉讼的诉讼主体范围过窄就是造成此现象的原因之一。

一、我国环境公益诉讼的诉讼主体制度现状

（一）立法现状

新《环境保护法》第五十五条规定环保社会组织可以作为环境公益诉讼的诉讼主体提起诉讼，但不得以环境公益诉讼来谋取私利，保障了环境公益诉讼的良好发展和运行，更易达到保护环境的立法目的。上述规定，构建了保护环境的主体结构，平衡了政府、民间组织、社会公正间的权利义务关系；进一步维护甚至创设了新的法律秩序，使社会各界可以共同参与到环境保护行列中。

当然，美国的先例，瓦拉赫诉德莱顿案，证明了环保社会组织的参与的优越性：第一，团体性。以组织形式介入影响范围更大，更能产生强大效应。第二，专业性。由于环保社会组织对环境保护事务的知悉是其存在的基础，因此参与法律实施时较为专业。第三，公益性。环保社会组织在维护公共环境利益时，基于设立团体的宗旨具有履行公益诉讼制度的应当性。

（二）司法现状

除了新《环境保护法》规定的环保社会组织外，司法实践中新增的诉讼主体还包括环保政府部门、检察机关和社会公民。根据笔者调查，我国环保社会组织众多。截至2011年底，共有457000个是全国登记在册的各类社会组织，其中民办非企业单位有202000个，社会团体有253000个，基金会2510个。尽管环保社会组织众多，但在环境公益诉讼相关案件中，检察机关提起诉讼比例最大。其实在现实生活中，社会公众提起的环境公益诉讼案件众多，但由于诉讼主体不适格，使得许多案件被人民法院驳回起诉。

二、我国制定环境公益诉讼主体制度的缺陷

（一）原告资格的界定过于严格

无论是修订后的《民事诉讼法》，还是新修订的《环境保护法》，均要求提起环境公益诉讼的诉讼主体与环境侵权行为具有直接利害关系，该环境侵权行为给当事人造成了危害后果。这些要求使环境公共利益得不到及时的保护，侵权行为造成的危害后果也将不断的扩大，同时也大大的减少了环境公益诉讼主体提起诉讼的可能性，与保护环境公共利益这一最终目标相违背。

此外，2014年我国立法机关重新制定了《行政诉讼法》，规定公民、法人或者其他组织的合法权益如果被行政机关及其工作人员的行政行为侵犯，即有权依照相关规定向人民法院提起诉讼。该条文扩大了行政诉讼的可诉范围，将“具体行政行为”修改为“行政行为”。但修改后的行政行为仅指行政机关针对特定人发布的文件或者决定。即使行政机关所做的有关环境的抽象行政行为违背了保护环境原则，如果其行政行为没有侵害相关个人或社会组织的合法权益，公民、法人或者其他组织没有提起行政诉讼的权利，这难免显失公平。

（二）原告范围过窄

1. 社会公民：

随着污染环境的日益严重，公民应当承担保护环境的责任。公民个人直接参与社会运行、积极参与社会管理，有利于监督政府实行相关规范；但是关于环境公益诉讼主体的问题，新修订的《环境保护法》和《民事诉讼法》规定只有法律规定的机关和符合条件的有关组织可以提起环境公益诉讼，公民不可以提起环境公益诉讼。

2. 检察机关：

十二届全国人大常委会第十五次会议作出的决定为检察机关提起公益诉讼提供了直接法律依据。但在现行的法律法规中，仍然没有赋予检察机关提起公益诉讼的权利。而检察机关作为最能代表我国广大群众利益和公共利益的监督机关，只能通过抗诉或者以刑事附带民事的方式实现环境公益诉讼中的监督职能，这不符合宪法中对检察机关职能的基本规定。实践中，检察院提起环境公益诉讼的案件也很少，远远没有发挥检察机关应有的监督职能。

3. 行政机关：

环境保护行政机关作为我国环境公共利益的最具有权威性的代表，可以直接对环境侵权行为作出行政处罚，但是仍没有具体的法律条文确认行政机关的诉讼主体地位；而且环境保护行政机关也往往怠于行使其最基本的环境保护和监督职能，最后往往损害的是社会公众利益和人类的生存环境。其中，内蒙古呼伦贝尔河流污染就是典型案例：

2016年4月21日，有网友在网上称内蒙古呼伦贝尔河流不再清澈，而是像墨汁一样的黑，河面上还大量漂浮着死鱼，味道难闻，并附上了图片以证实事情的严重性。4月22日，呼伦贝尔市环保局称已经开始调查，目前确认死鱼源于莫日根河，原因仍在调查中。在这里，笔者想问一问，呼伦贝尔河流占据如此大的面积，即使是普通人也会经常路过，也会认识到河流污染的严重程度。那么在网友发帖前，呼伦贝尔市环保局在哪里？行政机关在行使环境保护职能时，应该主动的去行使职权。若代表我国公民行使权利的行政机关在发现河流污染等环境侵权行为时，及时采取措施查找其源头，阻止该违法行为的继续实施，那么内蒙古呼伦贝尔河流也不至于污染的如此严重。

三、建立和完善我国环境公益诉讼的诉讼主体制度

（一）放宽主体资格的认定

通常来说，环境侵权行为与其他的侵权行为存在着较大的差距。第一，损害结果的持久性。在环境公益诉讼案件中，大部分损害结果在环境侵权行为实施后不会马上显现出来。这就很难由损害后果证明或者反推出由哪个环境侵权行为造成的；第二，因果关系的复杂性。环境污染损害后果一般会由多个环境侵权行为造成，而这些损害后果的表现形式也各有不同，这使得侵权行为与损害后果之间的因果关系不好判断；第三，间接性。环境侵权行为是先由侵权人实施了环境侵权行为，中间又由环境侵权行为造成的环境损害后果，缺乏直接性。

（二）扩大环境公益诉讼主体范围

1. 赋予公民以原告资格：

新《环境保护法》将环保社会组织列为环境公益诉讼的原告，并界定了其提起诉讼的条件。但随着社会经济的进步，环境污染也愈发严重，仅仅规定环保社会组织可提起诉讼，与保护环境的目标实现相距甚远。因此笔者认为《环境保护法》应当规定公民个人可以作为环境公益诉讼的原告提起诉讼，扩大公民的诉讼范围和权利。

此外，相关法律法规应赋予公民个人监督权和举报权。但实践证明，我国对于公民的举报权没有统一的规范。因此，笔者认为可以通过立法机关在制定相关法律时规定举报人享有的权利等措施，使公民举报权的行使可以落到实处，进而达到保护环境的目的。

2. 提高环保组织的诉讼能力：

如今中国正处于经济结构转型的重要时刻，解决环境问题必须以公众参与作为实践基础。在当下社会，环保社会组织针对环境侵权行为提起诉讼，在客观上可以充分发挥协调部分商家追求利润与环境保护之间的矛盾。因此，笔者认为可采取以下措施提高环保组织的诉讼能力：第一，加强环境法律教育，培养环保社会组织在面对环境侵权行为时的法律思维；第二，增强公众法制建设意识，提高环保社会组织的法律素养；第三，环保社会组织应发挥积极的舆论引导作用，加强和培养致力于环境保护的行政机关、企业、社会组织与公众之间的沟通和共同意识。

3. 督促行政机关行使职权并赋予其诉权：

当行政机关积极行使其自身具有的职能时，对于大部分环境污染等问题就会防患于未然。在美国瓦拉赫诉德莱顿一案中，据法院调查得知，在瓦拉赫作出决定的时候，纽约颁布一条针对全州水力压裂法在环境和健康风险方面研究使用的临时禁令。在作出决定的六个月后，紧跟着是一项为期两年的公开审查，据此国家卫生署发表了一项研究：由于高容量的水力压裂对人们的健康具有重大的风险，建议禁止水力压裂法的活动。2014年12月17日，在一次国家的内阁会议上，国家卫生署专员霍华德糖描述了这些发现，同时环境保护部专员马丁宣布了他的决定：在纽约州发布一个有约束力的研究成果用来禁止水力压裂。在这里，纽约政府在发布禁令时，是出于社会公众利益而积极行使职能，更好地维护了当地的环境。若我国行政机关做到积极行使职权，笔者认为环境污染问题可能在源头上得到解决，内蒙古呼伦贝尔河流污染等严重环境污染现象也会大大减少。

但是当单位及个人不执行行政机关做的决定时，就涉及到环境公益诉讼制度问题。而现行法律中唯一的确定诉讼主体只有海洋环境监督管理部门；同时，法律中规定的“有关机关”的界定也较为模糊。因此，在此笔者认为环境行政机关有权对单位及个人在拒不执行行政机关做的决定时，有权提起环境公益诉讼，要求侵权行为主体消除影响、恢复原状并赔偿损失，使得环境行政机关可以有效的履行职责，达到保护环境的效果。

（三）设立保证金制度

环境公益诉讼主体资格的界定是人民法院审理环境公益诉讼案件的重要依据。放宽环境公益诉讼主体资格的界定，相当于在环境公益诉讼制度的发展中赋予其良好的起点，将有利于环境公益诉讼制度的完善。这样既节约了司法资源，又保护了社会公正的人身利益和财产利益，有利于达到保护环境的目的。如此可以比较容易的协调经济发展与环境保护之间的矛盾。

但是，任何事物都是有利弊的，环境公益诉讼主体以及其诉讼主体资格的放宽同时也伴随着滥诉可能性的提高。为了减少滥诉的可能性，笔者认为有必要建立保证金制度。环保社会组织等诉讼主体提起环境公益诉讼时，诉讼主体需要预先交付保证金；人民法院在审理其案件时，查明有环境侵权行为的存在可能性时，退还全部已交付的保证金，无论在最终的判决结果中原告是否胜诉；经过审理，若发现不存在该环境侵权行为的可能性，则没收保证金。保证金收取的标准，既要考虑地方的经济发展水平和案件标的额，又要兼顾原告的经济能力。以保证设立保证金制度可以起到一定的威慑作用，最终保障环境公益诉讼制度的健康发展和抑制滥诉的发生。

四、结语

《环境保护法》的立法宗旨是保护环境，其中环境公益诉讼制度就是其重要的保障之一。但如何完善环境公益诉讼制度呢？这需要我国司法机关在实践中不断的发现其中存在的问题、不断提高立法机关在保护环境方面的意识。环境公益诉讼制度目前在我国处于正在发展时期，需要吸取经验，不断地完善。我们相信，随着相关配套制度的构建和司法实践经验的日益丰富，环境公益诉讼不会只停留在法律法规的纸面上。相反未来的环境公益诉讼的诉讼主体制度会更加健全和完善，我们期待着环境公益诉讼制度建造完成的那天。

参考文献：

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