聚焦新时代养老 用法治托起幸福“夕阳红”

李智 刘惠珍 叶晓丹

摘  要：近年来我国老龄群体数量不断增大，人口老龄化呈现出新特点、新形势，当前养老服务、新型养老模式发展正面临着诸多风险与挑战。养老工作关乎国计民生，老年人权益保障是人权事业的重要内容，将涉及老龄工作的各项事务纳入法治化轨道是全面依法治国、建设法治国家的应有之义。福建省积极响应十九届五中全会关于“实施积极应对人口老龄化国家战略”，努力贯彻落实关于养老服务的新要求，持续推进《福建省养老服务条例》立法工作。

关键词：养老服务法治建设；新型养老模式；老年人权益保障；《福建省养老服务条例》

中图分类号： D922.7 文献标识码：  A 文章编号：1674-8557（2023）01-0001-04

2022年8月18日，由福建省文化经济交流中心、福建省涉台法律研究中心、福州大学法学院、厦门大学法学院、福建省法学会、福建省律师协会、福建江夏学院法学院、福建社会科学院习近平法治思想研究所、福建师范大学法学院、中国文化大学法学院、台湾华冈法学基金会、香港律师会、澳门经济法律学会等19家单位联合主办的，福州大学法学院具体承办的2022年海峡法学论坛在福州市圆满落幕。两岸四地的法学专家、学者汇聚一堂，本次论坛以“养老服务法治保障”为主题，与会人员围绕新时代养老立法、养老新模式、养老权益法律保障、《养老服务条例（草案修改二稿）》展开研讨。

一、应对人口老龄化新形势，专门立法正当时

新时代养老立法应以规范养老服务为立法目标，以科学性为原则，促进立法与老年学、社会保障学和人口学等学科的高效融合。完善养老服务法律法规体系应加强养老服务立法的顶层设计，解决当前存在的以法规性文件、规章和政策为导向等问题。与此同时，在立法过程中，要正确处理立法与先前法规、规章和政策之间的关系，实现有效衔接。

在老龄化的趋势之下，我国存在许多养老方面的挑战，推进养老领域立法是我国法治体系发展完善的必经之路。十二届全国人大法律委员会主任委员、全国人大常委会原秘书长乔晓阳莅临会议并发表致辞，他表示，当前我国老龄化面临着诸如老龄人口人数多、规模大、老龄化增速快、老龄化水平城乡不平衡、未富先老等新形势、新特点，为积极应对人口老龄化给我们带来的风险与挑战，应当加强养老服务方面的法治建设，不断完善、健全相关的法律制度，专门立法正当时。

法律应当保护每一个公民的合法权益，老年人权益是公民权益的重要组成部分。湖北省高级人民法院党组书记、院长游劝荣指出，“老年人防诈”是实务中的重、难点问题，生活中保健品骗局、健康讲座骗局、理财投资骗局层出不穷，立法、执法机关应织牢“防护网”守护好老年人的钱袋子，推动相关法治建设，为老年群体的权益保驾护航。

法律的生命在于实施，法律的权威也在于实施。北京大学法学院劳动法、社会保障法研究所所长叶静漪教授表示，应坚持一体化推进“有法依、依法养、养得好”的养老法治向度，在全社会形成敬老、爱老、尊老的风气与氛围。从国家实现法治建设方面来看，仅有法律条文的规定是不够的，还需要在法律实践过程中真正践行养老法治的要求，运用法治的力量守护民生福祉。

建立统一的城乡居民基本养老保险制度，是实现党的十八大“全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系”目标的重要举措，是落实党的十八届三中全会关于社会保障领域重点改革任务重大部署的实际行动，也是我国经济社会发展的必然要求和推进“新四化”建设的需要。中国社会科学院法学研究所副所长、研究员谢增毅强调，当前我们首要工作是抓紧完善、健全基本养老保险制度，实现养老金全国统筹，推进养老保险制度的统一、协调。最有效的方式是改变之前养老保险制度主要以政策为导向的做法，加快实现养老保险制度的法制化。

北京老龄法律研究会会长、北京合川律师事务所管委会主任陈洪忠指出，养老服务应构建法律养老的思维方式，但法律养老绝不是用法律去替代生活照料服务、医疗、康养服务，而是用法律保护老年人以及养老服务参与人的合法权益。他呼吁广大律师作为法律工作者应提升专业素养，积极充当法律的践行者、弘扬者，努力成为老年人以及养老服务参与人合法权益的守护者，为应对老龄化问题贡献自己的力量。

福建知望律师事务所律师黄诚浩指出，当前我国机构养老服务在规范上存在“政策为主导、法律缺失”的问题，我国还没有针对机构养老服务的专门立法，老年人只能在《民法典》《老年人权益保障法》及《消费者权益保障法》等普适性法律规定中寻求权益的保障与救济，专门立法的缺失造成了机构养老服务在执法、司法上的滞后。因此，急需进行规范机构养老服务的专门立法。

二、创新养老模式，以法治护航“朝阳产业”

“十三五”期间，全国各类养老服务机构（包括养老机构、社区养老服务机构）和设施从11.6万个增加到32.9万个，床位从672.7万张增加到821万张。老龄化的加剧一方面给我国养老服务带来巨大压力的同时，也为养老产业的发展带来了前所未有的发展机遇，因此，养老服务是“夕阳”事业，但却是“朝阳”产业。居家社区养老是大多数老年人养老的首选，然而仅靠单一的居家社区养老根本无法满足老年群体多样化的养老需求。智慧养老、以房养老、互助养老等新型养老模式的出现在一定程度上缓解了供需不一的矛盾，同时也带来了新的行业乱象，当务之急是建立起多样化、现代化、智慧化的养老服务体系，法律应当对此种现象进行回应，发挥规范作用，护航养老产业的创新与发展。

（一）居家社区养老、智慧养老等新型养老模式法制化的迫切需求

居家社区养老是老年人养老的最重要、最基础的方式，是现实需求，也是宏觀设计。社区居家养老服务实现了居家养老与社区养老的紧密结合，在应对当前人口老龄化方面具有独特优势。在实践中，社区居家养老服务工作者探索出了医养结合、智慧养老融合的发展道路。

然而社区居家养老服务当前亦存在着规则设计未与服务主体的供给能力挂钩；从业人员稳定性较差且专业性有待提高；可持续发展能力不足等困境。武汉大学法学院副教授班小辉指出，后续发展过程中我们应当注重对其制度规则的适当矫正与效力发挥，保障资金来源的多元性，合理防范社区居家养老服务法律风险。

对于居家社区养老服务存在的困境中南财经政法大学法学院教授刘引玲提出了以下解决措施：一是养老服务社会体系的建设；二是提升居家养老服务信息化平台的功能；三是完善居家社区养老服务的各项硬件设施；四是增加居家社区养老有偿服务项目；五是大力培养居家社区养老服务人才；六是增加居家社区养老服务内容。

传统养老存在老年人长期照顾服务供不应求、医疗系统的人力和物力资源负担重、社工及物理治疗师不足等现实难题，这些难题可以借助智慧养老得以解决。所谓智慧养老，是将科技运用到养老服务之中，借助科技手段为老年人提供方便、快捷的养老服务。澳门大学法学院高级导师、葡萄牙米尼奥大学法学院研究员翁文挺倡导智慧养老，并指出在提倡智慧养老的同时，立法机关应当完善相关法律法规，充分发挥立法的前瞻性，关注智慧养老法律依据的存在性和远程医疗的合法性等问题。

《民法典》居住权制度的设立使得“以房养老”成为可能。居住权具有公示性强、期限长久、不易被轻易解除、撤销的优点，这就使得其具备现行养老金融产品无法比拟的优势。福建师范大学法学院副教授郑丽清表示，“以房养老”虽然能够迎合养老保障的需要，但是具体制度在我国的发展并不成熟，立法较为模糊，司法解释及司法实践经验不足，仍然有许多解释学上如“房屋全面翻新导致客体不明”“违约处分”“居住权人以外的其他人是否有权入住”等问题需要予以明确。

在台湾地区“时间银行”被视为一种补充长期照顾体系的互助养老模式，我国大陆可以吸收借鉴相关经验教训。福建社会科学院王铀镱通过分析营利性机构主办的时间银行以及行政机构主办的时间银行的优势与劣势，提出我们可以借鉴福利多元主义理论，将时间银行纳入社会保障补充体系，由非营利机构提供服务支持，由行政机构提供政策支持，通过政社合作的方式发展时间银行。

（二）依靠法治健全机构养老，立法工作聚焦农村养老

传统的个人养老与家庭养老已经无法满足当前的养老需求，养老机构得到快速发展，而养老机构的有关法律问题也日益突出，因此处理好养老机构的法律问题是关乎中国养老行业健康发展的重要环节，养老机构的综合监管制度是我国应对老龄化社会的重要制度之一。

如何建立高效的机构养老综合监督体系？福建社会科学院法学研究所陈业业提出以下建议：有关行政机关应定期或不定期对养老机构展开现场深入检查活动，依法依规从严惩处养老机构违法违规经营以及严重侵害老年人合法权益的行为。同时，加强对养老服务人员的职业教育和法治教育，定期组织从业人员开展职业道德教育培训，提升从业人员的职业技能与水平，加大监督惩戒力度。建立养老服务人员、养老服务机构白名单、黑名单并向社会公布，发挥社会监督力量，建立起全方位、综合性的监管体系。

农村养老是我国养老体系的重点与难点，福州大学法学院刘嘉玲同学认为，在农村养老保障上我们应构建“国家、家庭、个人”三位一体的制度体系。在制度体系中，国家发挥主导性作用，家庭发挥基础性作用，个人发挥补充性作用。养老保障制度体系的建设应满足普遍性、福利性等养老属性，要加大对农村养老保障的资金投入，规范资金运营，着力解决地区、城乡养老保障发展不平衡的问题。

立足于农村养老的现状，北京大学法学院叶静漪教授指出，农村互助养老是推进农村养老事业发展的关键模式，为该模式提供扎实的法律保障应当遵循以下原则：一是坚持党对法治体系建设的领导，明确农村互助养老法治保障的时代意义；二是立足普惠型养老与適老化改造相结合的导向，建设多主体、战略性全方位的协同支持体系；三是贯彻以人民为中心的发展思想，构建人民主体的社会治理共同体；四是深耕多样化人性关怀，强化因地制宜、因事而化的理念。

三、多方面、多角度关注老年人权利，勿让法律缺席

老年人是弱势群体，其合法权益易受侵害，维权也较困难。与会专家以老年人权益保障为根本点，积极探讨法律在老年人权益保障中的角色定位，探寻制定与老年人权益保障相关的法律规范。

总体上看，老年人权益保障涉及经济与非经济两个层面。辽宁大学中国老龄政策法律研究院院长、教授任际表示，我们要提倡对老年人的全方位扶助。所谓全方位扶助不仅是对老年人提供经济层面的帮助，非经济层面往往容易被我们忽视，更要尊重、爱护老年人，帮助充实他们的老年生活，丰富他们的精神世界。中南财经政法大学法学院教授刘引玲指出，老年人需要的法律服务是全方位的，有关组织机构应当为老年人定期开展涉老普法宣传，预防老年人被诈骗，维护老年人的合法权益。我们还要在司法鉴定、公证、法律援助等方面，根据老年人特殊性给予相应的温馨便捷服务。

老年人数据保障权是智慧社会的一种新型权利。华侨大学法学院副教授骆旭旭从该项权利出发，指出老年人相对于年轻人来说属于数字弱势群体，他们更容易遭到算法歧视，产生数字鸿沟，这种现象的普遍存在已经给中国老龄社会带来了严峻的挑战。解决问题的关键是采取直接入法模式，即在法律中直接创设权利规范，同时构建行政保障、司法救济等多方面的实施体系，使老年人数据保障权得到全面实现。

相对于在信息、经济地位等方面处于强势一方的金融业而言，高龄者因认知功能减退或者认知障碍总是处于弱势地位，两者之间易产生金融剥削。中国文化大学法学院院长、教授王志城立足于高龄者金融权益保障，指出立法机关在构建法律规范体系时应对高龄者进行倾斜性保护，以保障“最美夕阳红”的合法权益。除建立完备的法律体系外，还应敦促各金融行业修订相关的自律性规范，以此鞭策金融业为高龄者提供更具体化、精细化的金融产品或者服务，全方位维护高龄者的金融权益。

面对人口红利逐步消失、人口老龄化，我们应当鼓励退休劳动者以各种方式再就业，但现行法律法规和司法实践却将达到法定退休年龄劳动者排除在劳动法保护范围之外，这种做法会严重打击退休后劳动者再就业的积极性。中国政法大学民商经济法学院博士研究生齐一多从劳动法视角出发，关注退休劳动者的再就业权益，他表示应完善劳动法相关法律规范，如设置更为合理的退休年龄、将退休后劳动者纳入劳动法保障范围之内等，以实现对此类群体平等就业的保障。北京大学法学院研究生周思伟表示，银发经济以老年人的物质需求与精神需求为根本出发点，兼具经济性与社会性的法律属性，我们应当构建以社会法为引领，其他部门法适当参与的法律保障体系。

四、《福建省养老服务条例（草案修改二稿）》专家座谈会

为贯彻落实国家积极应对人口老龄化战略，从容应对福建省人口老龄化带来的挑战，促进养老事业、产业可持续发展，福建省始终坚定不移地推进养老服务相关立法工作，借本次海峡法学论坛向专家、学者征集《福建省养老服务条例（草案修改二稿）》（以下简称为《条例》）修改建议。本次座谈会首先由福建省涉台法律研究中心副主任郑凌燕对条例的修改工作进行说明、汇报，接着由喻术红、叶静漪、刘建、刘引玲、班小辉以及王书娟等专家、学者对条例提出修改、完善建议。

武汉大學法学院教授、博士生导师喻术红在聆听汇报工作后表示，条例内容全面，具有鲜明的时代性与先进性。她建议，针对高端养老、面向平民大众的养老这两种不同的养老服务类型，在具体条例规范中应当凸显政府不同的角色定位，以确保条例的社会实效。对于高端养老应当由市场主导，充分发挥市场经济的力量，政府不要过多干涉；而对于面向平民大众的养老，政府应发挥主导作用，强化政府的主体责任，充分保障养老服务供给，引导养老服务持续健康发展。

北京大学法学院教授叶静漪的修改建议则集中于特殊老年群体的保障方面。她指出要建立完备的社会福利体系，在省财政条件允许的范围内对因病、因残致贫的老人给予经济帮扶，解决他们的温饱、看病问题。

北京老龄法律研究会副秘书长及理事刘建指出，修改稿中部分法律语言比较模糊，比如《条例》第6条“县级以上地方人民政府应当增加基本养老服务供给，定期发布根据财政承受能力，指定基本养老服务清单……”中“根据财政承受能力”的表述较为模糊。他强调法律语言的模糊将严重影响法律的社会实效，正如法谚云：“法律不明确，等于无法律”，明确性是立法语言最基本的要求，建议在后续修改中应对存在模糊性的词语加以明确清晰。

武汉大学法学院副教授班小辉指出，应在《条例》第1条立法依据中加上“《中华人民共和国民法典》以及《中华人民共和国宪法》”作为立法依据与支撑，增加《条例》合宪性、合法性。

福建台湾法律研究院副院长、教授王书娟认为，条例规范中应明确政府在社会养老服务供给中的主体地位，而对于其他市场主体参与养老服务供给的强制性应予以减弱。政府提供全面、基本和普惠养老服务将减轻家庭服务，也能促进生育意愿，实现社会的良性循环。

与会专家、学者们集思广益，为《福建省养老服务条例》的立法积极建言献策，进一步夯实了《福建省养老服务条例》立法理论基础，提升了立法的科学性。

五、结语

本次海峡法学论坛汇集研、政、产各领域专家，既有学术理论的深入探讨，又有养老服务法律实践的宝贵经验分享，为大家呈现了一场精彩纷呈的学术盛宴。论坛积极响应党和国家对养老工作的号召与战略部署，深刻回应新时代养老服务发展过程中显现的法治问题，深度探寻两岸四地关于养老法治建设的共性问题，为养老服务产业的发展、老年人群体的合法权益保驾护航。

（责任编辑：刘  冰）

【作者简介】李智：福州大学法学院教授，博士生导师。刘惠珍：福州大学法学院法律硕士研究生。叶晓丹：福州大学法学院副教

授，硕士生导师。