我国中小学作业减负政策的历史嬗变与未来展望

孙宽宁 孙静怡

（山东师范大学 教育学部，山东 济南 250014）

现阶段，我国中小学教育在基础教育新课程改革的指引下稳步发展，但仍存在一些问题。随着人口数量的增加，就业压力增大，学校教育被社会各界寄予厚望。学生学业压力不断增加，学生的课业负担逐渐成为困扰学校教育的问题之一。过度的压力会扼杀学生兴趣，戕害学生的创造力，损害学生的长远利益，不仅影响学生的发展和教育的质量，也会激化家庭和社会矛盾。《深化新时代教育评价改革总体方案》明确将“学业负担”作为中小学校评价指标之一，作业负担作为其中最显著的特征，既关乎学校管理评价，又与学生评价改革互相牵引。当作业逐渐显现出与学生成绩呈正相关时，社会各界对作业负担的关注与日俱增，政府和相关教育部门意识到有必要尽快解决。因此，国家针对减负问题发布了一系列政策文件，为减轻学生负担进行了不间断的努力，但减负效果并不尽如人意。新中国成立以来，减轻作业负担是我国减负政策历史演进过程中的重要内容，对作业减负政策进行历史回溯，总结国家作业减负政策的演变特点和变化规律，能够从历史发展的角度反思政策不足，展望未来政策制定方向，从而减轻学生学业负担、提升学校教育教学质量、促进学生全面发展；为新课程改革提供抓手，早日实现学校教育“减负增效”的目标，实现学校、家庭和社会三方的高效联动。

一、我国中小学作业减负政策的历史嬗变

“教育政策的制定过程不能简单地理解为线性的以及理性的过程，相反它是一个受较多影响因素制约的动态循环的过程。”[1]37教育政策的制定具有动态性，随着社会的发展，教育政策问题也随之变化。从教育政策问题的发布背景、具体内容和实施结果三个方面，对新中国成立以来的作业减负政策进行梳理，了解减负问题出现的社会背景和时代特征，分析作业减负政策颁布后社会与教育领域的变化，以期更好地分析学生课业负担屡减不止的原因，为解决当代减负问题提供新思路。

（一）单一视域下减轻作业负担——开基创业期的仿苏阶段

1949 年至1966 年的中国正处在社会主义改造和建设时期。新中国成立后，经济与政治状况百废待兴，文化事业也是如此。“向现代科学大进军”这一口号使得一些地区的教育行政部门操之过急，盲目进行教育改革；加上受当时官僚主义与主观主义的影响，一些政策制定不切实际；许多地区的非教学活动也增大了正常的教学压力。这一时期的作业在理论上深受苏联教育家凯洛夫的影响，强调作业要“以注重巩固与完善单一知识技能和培养学生的独立学习能力”[2]9为主要目的；实践上，作业设计重量不重质，缺乏深层次的思考和本土化的转变。

基于上述教育中出现的问题，国家发布一系列政策对学生学业进行“减负”：1955 年7 月《关于减轻中、小学校学生过重负担的指示》中提到造成学生负担的主要原因是“学生的课外作业繁重和考试多”，为此提出了针对课业负担繁重的解决措施：一是要求教师努力钻研教材和改进教法；二是要求学校领导经常了解及检查课外作业情况，以便随时发现及解决问题。1964 年5 月《关于克服中小学学生负担过重现象和提高教学质量的报告》中对学生负担进行了具体分类：中小学生课业负担过重最突出的现象有“三多”，其中之一就是课外作业多，剩下的“两多”是课程门类多和测验考试多。

在70 年的历程里，作业减负研究最初是融汇在减负研究当中的，而针对减轻作业负担问题提出的措施停留在单一作业视域下。政策只是就作业负担谈作业负担，视域过于狭窄。不论是对作业负担的描述还是针对此提出的解决措施，都是将作业负担看作一个整体，并没有将其作为一个学术问题剖析开来，进而提出专门的、具体的、全面的解决措施。但这标志着国家开始将作业负担的上一级（即学业负担）进行细化，把作业负担作为学业负担的主要来源之一，有其进步性；且从一开始，解决作业负担的措施就不仅仅局限在作业上，不论是从制定严格的课标下手，还是从提高学校教学质量下手，政策制定者就将作业设计的质量和教学质量挂钩，表明政策制定者意识层面对作业负担的重视程度加强。作业负担逐渐成为一个独立研究的话题。

新中国成立初期的中国，国情与苏联国情并不相同，教育领域的情况和出现的问题也不尽一致，因此简单的照搬并没有使中国教育走上常规化的发展道路，对作业负担的减轻也只是从单一视角出发进行简单的研究，停留在表面并未深入。

（二）教育视域下减轻作业负担——改革开放期的重塑阶段

1977 年高考制度的恢复，为有理想的青年人提供了一个继续深造与发展的机会。大家对接受高等教育的认可度提高，但由于入学机会相对较少，全国上下再次陷入学业负担的压力中。有学者一针见血地指出我国当时作业中存在的四大弊病——分量过多、费时过长、出题过细、答案过死。[3]71

新一轮的“减负”政策应运而生：1988 年5月发布的《关于减轻小学生课业负担过重问题的若干规定》中减轻作业负担的措施如下：一是要按照教学计划布置课外作业的量，这为教师布置作业提供了基本依据。具体在时长上要做到：一年级不留书面课外作业；二三年级每天课外作业量不超过三十分钟；四年级不超过四十五分钟；五六年级不超过一小时，即在时长上逐年级递增。二是要求教师不布置机械重复和大量抄写的练习，也不可以布置惩罚性作业。三是要求学校和班主任老师对学生每日的课外作业总量进行控制和调节。教师在课表内的自习时间不得授课或进行集体补课，交由学生自己支配；寒暑假布置作业要适当。1993 年3 月《关于减轻义务教育阶段学生过重课业负担、全面提高教育质量的指示》中的减负措施更加具体：首次涉及作业难度，政策中要求作业的分量和难度要适当。对各年级作业时长的具体规定与1988 年的政策并无出入，但扩大了学段范围，首次对初中和高中各个年级的作业量进行统一规定：初中各年级不超过90分钟，高中各年级的每日作业量由各省进行个性化制定，并附加说明以上提到的作业时长均按中等水平学生完成作业的时间计算。

该时期政策中的作业负担被放到相对广阔的教育视域下进行研究。在这一视域下的减轻作业负担政策内容呈现出如下特点：首先，对作业本身的维度划分逐渐清晰，政策制定者先是把作业的量分解出来，要求各地各学校各班老师依据实际情况对作业量进行控制。对不同年级的作业时长也有了具体的、可操作的规定。同时涉及到作业难度，虽然被简单提及，没有提出更加具体可操作的措施，但较之以往已是一大进步。其次，关于作业的性质和作用，该时期虽已提出不应将作业作为惩罚手段，不允许布置重复、机械性作业等要求，明确了实际教学中存在的实然问题和错误观念，但并没有指出作业的应然样态。其进步之处在于为定位作业性质起到了启蒙作用。最后，在作业结构方面，按照教学大纲布置作业为教师布置作业提出更为具体的要求，同时提供了依据和抓手。总之，现阶段的作业负担和学生学业负担问题已经被看作一个教育问题，研究视域有所扩大，对从整体上解决作业负担问题起到了一定的积极作用。

教育秩序的重塑时期同样也是作业负担急速上升的时期，高考制度的恢复和升学的压力使得全社会不得不在课后对学生的休息时间进行压缩。我国人口基数大，地区发展不平衡等特点，与苏联和美国均不相同。改革开放以来，党和国家积极鼓励走中国特色社会主义发展道路，教育领域也逐渐不再简单机械学习其他国家，开始结合国情进行自我认识和发展。此时期的教育领域将中国特色融入到课程建设和作业设计中，重塑了过去学习他国的教育发展模式，较以往有很大的进步性。

（三）社会视域下减轻作业负担——新世纪的创新阶段

知识经济时代的到来，使学生们更加注重知识技能的学习和考试成绩的优劣；人口的高速增长增加了对有限教育资源和就业岗位的竞争压力。世纪之交的种种社会现实，使得中小学生的学业负担愈发沉重，作业也由辅助教学工具逐步沦为盲目强化知识的手段，被负担笼罩着的学校教育无法发挥其最大效益。同时，学生负担过重引发的一系列不可忽视的社会问题，使得“减负”政策的制定刻不容缓。

2010 年5 月颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020 年）》中对如何解决中小学生负担提出了要求：教师应致力于增强课堂教学效果，提高教学质量，从而减少课下作业量和考试次数。家长要加强与学校的沟通配合，通过家校联合共同减轻学生课业负担。 2013 年8 月《小学生减负十条规定》征求意见稿里提出更加有针对性的措施：不得给小学生留书面式家庭作业；并在实施主体方面强调家校社联合，增加社会这一主体，要求其在确保安全的前提下，因地制宜地安排学生参观博物馆、图书馆、文化馆等社会设施，组织参加力所能及的手工劳动、农业劳动。2018 年12 月《中小学生减负措施》（减负三十条）中对书面作业总量进行严格的控制：小学一二年级依旧不布置书面家庭作业，三至六年级家庭作业不超过60 分钟，初中家庭作业不超过90 分钟。为作业难度提供衡量标准，其难度水平不得超过课标要求。同时再次强调教师不得布置重复性和惩罚性作业，不得给家长布置作业或让家长代教师评改作业。2021 年7月《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》中的措施进一步具体化：首次涉及作业结构，鼓励布置分层、弹性和个性化作业，克服机械、无效作业，杜绝重复性、惩罚性作业。在校内建立作业公示制度，加强对作业的质量监督。在作业难度方面，要求学校进行合理调控，确保难度不超过国家课标。在作业时长方面对各学段作业要求给出具体时长限制。同时对教师提出要求：严禁给家长布置或变相布置作业，为家长减负。对其他教育主体也提出了要求：学校和家长都要引导学生放学回家后完成剩余书面作业，进行必要的课业学习，但同时也要从事力所能及的家务劳动，开展适宜的体育锻炼，开展阅读和文艺活动，以此保证学生的五育均衡发展。

现阶段，人们认识到减负问题已然不再是一个单纯的教育问题，需要将它放在更高视域下寻找解决出路，在社会视域下解决作业负担问题是大势所趋。从国家政策发布时间的间隔和发布内容的具体程度可以发现，作业负担被高度重视，成为解决学生学业负担问题无法避开的话题。针对作业量和作业难度分别提出不同要求的同时，政策内部也形成了较为鲜明的特点：一是从2010年的政策开始，减轻作业负担的手段上升为一种长期的、更高位次的教育政策甚至是国家政策，发布的政策更加系统，有指导方针和理论依据做支撑。因此，需要学校、家庭和社会形成一个统一整体，各个社会主体积极参与，进行系统性“减负”。从“家长要加强与学校的沟通配合”到“积极与家长、社会资源单位联动”，有效解决作业负担问题需要更多主体的积极参与。同时，后期政策中注重减轻家长负担，更加明确教师责任，在促进家校联合的同时，以学校教育为主阵地，更加强调学校教育的主体作用。二是政策中对劳动、体育等方面的实践性作业提出了具体的布置要求，为五育并举的教育观念提供了更加具体可操作的依据。例如在劳动教育方面，学校可以通过组织学生参加力所能及的手工劳动、农业劳动提高学生对劳动的理解，让学生爱上劳动。家庭教育除了要进行必要的课业学习，还应让学生从事力所能及的家务劳动，开展适宜的体育锻炼，开展阅读和文艺活动。值得注意的是，国家永远将学生的身心健康安全作为第一要事，而后再尽量因地制宜地安排学生参观图书馆、博物馆等社会设施，以期达到开阔学生眼界的目的，促进学生的全面发展。这些具体政策细则旨在加强学校课内书面作业和课外实践作业的结合，真正为现实问题服务，提高学生的问题解决能力，促进学生身心全面发展。三是在2021 年“双减”政策发布后，国家又发布了一系列相应的配套政策，同时教育行政部门要求各地按照实际情况进行有地方特色的政策制定。北京、山东、江西等多个省在“双减”政策的统领下，制定了符合本省特色的相关政策，高度重视作业负担在减轻学业负担中的地位和作用。政策不再搞“一刀切”，给予地方充分的自主权和操作权，使得政策落实更有可能，也使得政策落地后与当地教育现状更加吻合，更有针对性地解决实际教育问题。

新世纪以来，教育的意义远不止完成高考，人们逐渐意识到教育是需要每个人坚持一辈子的事业。五育并举发展学生的综合素质，根据个性发展学生的特长，成为这个时代教育追求的更高目标。更高位次的目标随之而来的是要求更高质量的教育。学校教育作为主阵地，应继续发挥其重要作用，同时家庭教育与社会教育也要承担起相应的责任。作业负担的减轻也需要系统性措施，作业设计需要创新性举措。

二、我国中小学作业减负政策的演变特点

随着社会大环境不断变化，教育领域在不同时期也面临着不同挑战，对作业减负也提出了不同的要求和措施。总体来看，随着国家政策的发展，作业减负政策正逐步向着系统化方向发展，主要表现在政策划分维度清晰化、政策治理深度根源化、政策落实主体多元化三个方面。

（一）政策划分维度：由模糊到清晰

新中国成立以来，减轻作业负担的政策经历了从最开始仅仅存在到后来逐步具体化的过程。作业负担不再是被笼统模糊地提及，而是被清晰地分成作业的量、时长和难度几个维度进行更加具体系统的分析。

从1988 年开始，国家减负政策开始涉及对减轻作业总量和时长的具体规定：对学校和班主任老师控制和调节学生每日的课外作业总量提出了要求；进一步对作业时长进行了规定，从而用更加可操作化的手段监控作业量的多少。不同年级的作业时长要求也不同，但总体来说小学生的作业时长均被要求控制在一小时以内。此后，各个时期的政策均涉及对作业总量和作业时长的具体要求，但被规定的对象范围由小学扩大到了中小学（包含高中），从1993 年政策中“初中各年级不超过1.5 小时”等政策中可以总结出年级越高，作业时长越长，进而反映出作业负担随年级递增的趋势。作业负担总量和作业负担时长二者关系总体呈现出正相关，即作业量越多，作业时长就越长，因此2021 年“双减”政策中虽未涉及对作业总量的要求，但进一步强调了对各年级的作业时长的具体规定和阶段划分。作业总量和作业时长是两个不可分割的要素，而政策的制定也经历了从只涉及总量到二者兼顾再到现在强调可操作性更强的作业时长三个阶段。

1993 年以前，减轻作业负担的政策中并不涉及作业难度。直到1993 年3 月《关于减轻义务教育阶段学生过重课业负担、全面提高教育质量的指示》中虽提及作业难度，但没有具体的阐述。2018 年的“减负”政策中规定了“作业难度水平不得超过课标要求”，为作业难度的设定提供了新的实施抓手。2021 年的新政策有了更加明显的进步：“鼓励布置分层、弹性和个性化作业”。政策在重视作业难度的同时，不搞难度“一刀切”，而是因人而异，重视学生在学习水平上的差异性，充分体现了尊重学生的个性和差异，在实践中也显得更加合理，从而更易推广，更加具有针对性。“作业内容应按照难度分开梯度，分层作业备受青睐。”[4]54基于因材施教这一教育基本理念提出作业分层，也是有效走出作业繁多、千篇一律这一难题的有效手段。这一想法至今在理论层面已得到广泛认同，但仍需进一步在教育教学实践中检验其合理性。

因此，自1993 年开始，政策中作业的维度由原来的整体一维性变成立体三维性，在作业时长、作业总量和作业难度三个维度上进行了清晰的划分和处理。其中，“作业总量和作业时长成正比，作业时长和作业难度也成正比”。政策维度划分呈现逐渐清晰的发展态势，这提高了政策发布后在实践中的可操作程度，也使学校教师在作业布置时有“法”可依。

（二）政策治理深度：由表层到根源

新中国成立以来，政策治理开始由表及里。从一开始的就课业负担谈作业负担，到后来涉及到教育理念、作业本质、作业设计等深层原因，政策制定愈加触及到作业负担产生的本质和根源，为更好地解决作业负担问题，提高学校教学质量提供了可行化治理路径。

政策治理所遵循的教育理念经历了一个从无到有、从单一到多元的发展过程。1964 年的政策开始涉及到教育理念，“改变思想”“以思想政治教育为主”，传统观念中的教育是服务于政治的，教育的主要内容也以思想政治教育为主。当时的国情要求受教育者帮助实现社会的政治目标，要求受教育者提高自身的思想政治性。改革开放后，思想大解放，教育理念也有所进步，1994 年的政策中指出：“解决问题的关键，在于转变教育思想，更新教育观念。”自此，教育不再仅仅为政治服务，而是作为一种发展人的工具，重视对人本身的发展。作业不再以惩罚性和重复性为主，作业时长和难度被严格控制，作业只是一种强化手段而非惩罚工具，教育不仅仅是统一思想的工具，更多的是帮助人找到自己的发展之路。

随着政策治理的不断深入和教育理念的不断进步，作业的定位愈发清晰：作业被强调为一种促进学生个体发展的手段。教育教学过程中，作业逐渐回归其基础作用，即以巩固课内知识和拓展学生能力为主要目的，以促进个体的成长与发展为目标。1988 年政策中明确提出“不布置机械重复和大量抄写的练习，更不得以做作业作为惩罚学生的手段”，减少功利化和工具化的目的，但缺少明确的解决措施。1990 年有研究者提出“作业设计的内容要做到激发兴趣和指导学法相结合”[5]34，1995 年有学者提出“作业对巩固知识，培养技能与发展逻辑思维能力起着重要作用”[6]14，2021 年政策中进一步提出“合理调控作业结构”，“鼓励布置分层、弹性和个性化作业，坚决克服机械、无效作业，杜绝重复性、惩罚性作业”，作业不再仅仅作为一种简单的、以重复性为主要途径强化知识的表面性手段，而是更加关注对学生学习动机的激发，对学生兴趣的关注和学生主体性的发挥。因此作业也越来越有综合性、开放性、创造性和注重个性化的特点。作业定位的视野开阔了，作业的功能也扩大了，作业为什么制定清楚了，作业负担的根源也就找到了。因此，找准作业定位是为了更好地回归作业本质，从而减轻作业负担，一切以提高学生能力为最终目标。

（三）政策落实主体：由一元到多元

作业负担由一开始处在单一视域到后来处在社会视域下，其重要性和棘手性日渐凸显。就作业谈作业，只依靠学校教育和教师来解决作业负担问题行不通，只有将政策主体扩大到社会视域下，多方共同努力配合，才能以学校教育为主阵地，发挥作业的最大作用，发展学生的个性特点，使教育效能最大化。

1955 年，作业负担提出后的落实主体主要以学校教师和领导为主，这与从单一作业视域下解决作业负担问题的理念保持一致。从2010 年的政策开始，减轻作业负担的手段已不仅限于在教育视域中提出相应的要求。作业负担需要学校、家庭和社会形成统一整体，社会各主体积极参与，进行系统性“减负”。参与主体多元化是视域扩大后的必然结果。

同时，“减负”问题从来不是单一的简单政策就可以解决的。从前的减负政策仅仅是发布一个或几个固定的国家政策，但由于地方在实施过程中抓手太少，实施过程很难落实。单一政策虽多，却一直解决不了现实中负担过重的问题。2021 年“双减”政策发布后，国家进而发布了一系列相应的配套政策，教育行政部门也要求各地按照实际情况进行具有地方特色的政策制定，例如北京地区在11 月2 号发布的《提高站位看“双减” 系统思维抓落实》、江西省在10 月29 日发表的《江西探索推广“智慧作业”进一步提升义务教育学校作业质量》都是在“双减”政策下根据各地的实际情况提出的减少负担的具体政策，其中都有涉及作业减负的具体措施。政策的针对性越来越强，政策的制定和实施阶段越来越重视教育情境的多元化和多变性，体现了政策发布配套化的发展趋势，减轻作业负担上升为一种长期的、更高位次的教育政策甚至国家政策，地位和亟待解决程度都呈上升趋势，这要求社会各方积极参与到解决作业负担问题上来以增强政策落实程度。

三、对“减负”政策中作业负担的改进建议

针对以上作业减负整体呈现出的演变特点，政策制定者需要从以下三个方面努力：政策制定上，扭转传统观念，形成科学减负系统；政策实施上，统筹参与主体，提供抓手因地制宜；政策偏向上，加大教育投资，提高课堂教学质量以争取早日实现减轻学生作业负担、促进素质教育全面推进的目的。

（一）政策制定上，扭转传统观念，形成科学减负系统

制定减轻作业负担的政策时，应从转变整个社会的考试和评价观念出发，同时与我国新高考招生评价方向保持一致。

从前制定的政策并未触及到使学生产生压力的根本政策；在减轻作业负担甚至是整个“减负”政策中，提出的总是作业、补课、课后服务等比较浅层的教育现象，而真正影响学生包括家长的负担是考试制度带来的。从古代的科举取士到1977年高考制度的恢复，并没有从根本上改变“一考定终身”的升学压力。只要有高考这一衡量标杆存在，学生们家长们的思想就不会怠惰，压力自然“只增不减”。现代社会大学生就业率低，许多技术岗位缺乏技术人才，这种就业供求关系不平衡的问题是由于政策的发布与实施并未转变传统的观念与思想造成的。一系列供需关系的不平衡，从根本上来说是传统“万般皆下品，惟有读书高”的思想导致的。既然强调学生的“个性化”，当有些人不适合读书时，便可以学习一门技艺。职业教育在社会上发展不完善，地位不高，不受人们重视是导致这一现象的重要原因之一。

因此，根本上要解决的是教育评价问题和职业教育的发展问题，从根本上解决家长、学生焦虑的根源。当观念上有一定转变，负担问题也会迎刃而解。新基础教育改革提倡“五育并举”“以人为本”等发展学生个性的理念，就要有相应的配套政策来落实。只有最后的评价制度有所改变，作为过程的作业负担才会相应减少。当作业不再仅仅是一个考试的“傀儡”，而变成一个可以让学生发挥能力、与教师互动参与的过程时，学生对作业的实体负担和思想负担才会减少。同时应在全社会树立一种职业平等的观念。不是只有读书才能出人头地，也不是只有做白领才是“体面的”工作。国家应该将一部分精力花在发展职业教育上，提升职业教育的质量，提高学生的就业率和就业待遇，以此提高职业教育的社会地位，慢慢转变社会“唯分数”“唯大学”的观念，缓解千军万马过独木桥的教育负担。因此，下一步政策制定的方向和目标是从转变观念出发，以提高各类教育质量为目标，形成科学减负系统。

（二）政策实施上，统筹参与主体，提供抓手因地制宜

制定一个完美的政策但无法落地是没有任何意义的。因此，首要问题是如何将政策在实践中的实际效用发挥到最大。由于政策施行主体的理解能力参差不齐，很容易导致实施结果不尽人意。事实上，大打折扣的现象在“减负”政策中更容易出现。例如有些教师单纯认为减少作业负担就是减少作业量，不在课堂上进行教学质量的提高，只是一味地减少作业，使学生无法及时巩固所学知识，从而导致学习成绩下降。有的教师认为分层作业就是好的学生做的多，成绩不是很理想的学生就只做最简单的作业。分层作业的制定是要以“最近发展区”、合作学习等基本理念为依据。政策在制定时只是提出总体要求，便很容易导致一些理解力不高的教师在实践中出现错误，不但不会减轻负担，还会使学生成绩下降、家长在校外报辅导班等恶性循环。因此，制定政策时可以适当将操作具体化。虽然有些死板，但为能力一般的教师提供实施政策的抓手，减少实践中方向性错误的做法，保障在减轻负担的同时发展学生的个人能力。对于能力较强的老师来说，可以在此基础上增加自己对教育的感悟，运用先进的适用的教育思想，在实践中加以改良并实施。

其次，减轻学生学业负担已不是一个单纯的教育问题，只靠学校里的教师和管理者已无法彻底解决。政策实施中应将社会上的各个主体纳入减负系统中。政策制定后，教师应有属于自己的教学思考，在尊重教学传统的基础上积极配合教学变革，同时提高自身教学能力和课堂效率，培养作业设计和作业管理的能力，争取使学生在课堂上掌握并巩固好知识，课下的作业进行拓展与实践；学校管理者要严格控制作业时长与作业难度，积极使用新型作业方法，并结合当地实际，因地制宜进行作业设计。在“互联网+”背景下，将线上作业和线下作业相结合，设计“综合作业”，将各科老师统筹在一起形成一本考察多科知识的作业本等；家长要做到放平心态，不以自己焦虑的情绪影响孩子，不插手孩子的成长，让孩子自己选择爱好和未来。同时为孩子做表率，学做家长，掌握基础的教育学和心理学知识，更好地做学生成长的陪伴者而非决策者；社会机构和其他人员不应该渲染焦虑情绪，不应以营利目的开设辅导机构，配合其他主体为学生的全面发展服务。博物馆、图书馆等地方免费对学生开放，在实践中验证知识的正确性，不将作业局限于书面，扩大作业的功能，在巩固知识的同时增加情感认知，让学生对所学知识更感兴趣；政府也应该加大教育投资，发展基础教育和高等教育的同时，不忘提高职业教育的质量，从而使每个学生都有最适合自己的发展道路。同时，提高做教师的门槛，让真正有教学能力和科研能力的优秀毕业生成为教师，积极推动教育教学改革，落实各项政策。

总之，减轻作业负担需要全社会共同努力，需要在政策的制定和实施方面更加全面和科学。

（三）政策偏向上，加大教育投资，提高课堂教学质量

要想真正解决作业负担问题，国家应在总体政策中偏向文化投资，积极推进我国文化建设和教育建设的进程。不管是加大投资还是减轻负担，最终归宿永远要落实在提高课堂教学质量上，为学生的全面发展服务。

加大我国教育投资时应注意以下两个问题：一是区域差异的存在固然难以消除，但应在政策方面体现出对教育均衡发展的追求。二是均衡发展不等于平均发展，在区域间和个体间还应注意差异性的存在。教育均衡发展一直是我们国家教育发展追求的理想状态，但由于地大物博，区域差异尤其是城乡差异变得越来越突出。“寒门再难出贵子”的问题引起全社会的恐慌，阶层逐渐固化使得中下层的子女背负着比同龄人更大的压力。在此背景下，作业负担的压力似乎变得不值一提了。因此，加大教育投资，大力发展乡村教育，追求教育公平是我们一直努力的方向。但切勿将教育的均衡发展等同于教育的平均发展。个体发展既有阶段差异性又有个体差异性，因此用统一标准看待每个人的发展本来就是错误的。不论是区域发展还是个体发展，都应在追求教育公平基础上结合地方和个体特色，进行个性化发展。比如沿海学校在开设特色课程或者课后服务时，可以带领学生进行赶海以丰富学生的实践能力和赶海知识；而革命基地的学校可以向学生讲述历史，从而传承中华优秀传统文化，使中国的文化自信之根源远流长。这样既使学生学习到应有的知识，又发展了能力；既使学生减轻了学业负担作业负担，又使学生开阔视野看到了更大的世界。

这一切都应落脚到学校的教学质量提高和学生的个人能力发展上，不能视负担不管，也不能盲目提出减负政策。只有最终的政策可以促进学校教育主阵地的发挥，对学生有根本上、实质上的帮助，政策的接受度才会提高，实施主体也会积极推动落实，政策的效果才会早日显现。