效率与正义：行政诉讼审限制度实现的类型及其优化路径

任 怡 刘康磊

（济南大学 政法学院，山东 济南 250022）

行政机关不仅是公共服务的供给者，也是公共秩序的维护者，承担着繁重的社会职责，使得行政机关越发注重执法效率的同时，权力滥用现象并发，价值导向从只注重结果正义转向为同时注重程序正义和结果正义；同时在“人少案多”的司法背景下，法院注意到程序空转对司法效率的影响，更加强调实质化解纠纷，效率与正义的矛盾愈发凸显。审限制度作为贯穿诉讼程序始终的重要制度工具，在平衡效率与正义价值上发挥着重要作用，因此，本文试图以审理期限为切入点，观察和分析司法实践中审限制度运行状况，并就审限制度的优化与实施提出路径方案。

一、行政诉讼审限的制度现状及价值取向

通过对行政审理期限制度的梳理，其发展历程可以分为四个阶段，第一阶段（1986-1988 年）以行政法规的形式规定行政诉讼审理期限,第二阶段（1989-2009 年）审理期限以法律形式予以了明确,第三阶段（2010-2017 年）则是在法律层面增加了简易程序，并规定了审理期限,第四阶段（2018 年至今），通过司法解释进一步完善了审理期限的内涵。总的来看，我国行政诉讼制度已经走过了约37 年的历程，价值取向也随着社会生活的变化在不断变化。

（一）我国行政诉讼审限的规定

1986 年，我国通过了《中华人民共和国治安管理处罚条例》，同年，最高人民法院颁布司法解释《人民法院审理治安行政案件具体应用法律的若干问题的暂行规定》规定，对处以拘留的治安处罚类案件应当在受理后10 日内审结，罚款和警告类行政类案件应当在20 日内结案①，是我国第一次就行政诉讼审理期限作出规定。

1989 年，我国颁布了第一部《行政诉讼法》，规定一审行政案件基层人民法院应当在立案后3个月内审结。需延长的，应当经高级人民法院批准。高级人民法院审理的一审案件需延长的，应经最高院同意②，而二审行政案件应当在2 个月内审结；延长的应当经上一级法院批准③，这是我国第一次将行政诉讼审理期限写入法律之中。虽然本部《行政诉讼法》仅75 条，许多程序中的细节都没有明确，但在诉讼程序立法思想上解决了“行民”不分的问题。

2000 年，最高人民法院发布《关于严格执行案件审理期限制度的若干规定》延续了89 年行政诉讼法中关于审理期限的规定，第3 条规定一审行政案件的审理期限为3 个月，经高级人民法院批准可以延长3 个月，二审案件期限为2 个月，同样经高级人民法院批准可以延长2 个月。

2010 年11 月17 日，最高人民法院发布了《关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》，标志着我国行政诉讼简易程序制度的开始，其中第6 条规定简易程序应当在立案之日起45 日内结案。

2014 年我国对《行政诉讼法》进行了修正，共103 条，将一审3 个月的审理期限延长至6 个月④，保留了审限延长批准权交由高级人民法院和最高人民法院，以避免任意延长。同时，该次修正正式将简易程序写入法律之中，第83 条规定简易程序的审理期限为45 天，比民事诉讼简易程序3 个月审理期限减少一半，主要是因为考虑到行政诉讼要体现行政效率的特点，不能让行政行为的效力总是处于待定的状态，较短的审理期限能降低相对人的诉讼成本，保障其诉权。同时，第88 条规定二审的审理期限为3 个月。

2015 年，最高人民法院通过并发布了《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》，未涉及审理期限制度，但对起诉期限制度进行了完善。2017 年，我国又对《行政诉讼法》做了修正，但第81 条、83 条和88 条未作改动，普通程序一审的审理期限仍为6 个月，简易程序仍为45 天，二审审限仍为3 个月。但2018 年最高人民法院发布了《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》，第50 条定义了审理期限的含义，并规定公告、鉴定、调解、中止、管辖异议等期间应当从行政诉讼法第81 条、83 条和88 条规定的审理期限中扣除，进一步优化了行政诉讼审理期限制度，使审理期限的计算更加精确。

（二）审理期限的价值功能

在讨论审限制度价值之前，需要明确的是行政诉讼的价值。一般认为，行政法是公法，行政诉讼是针对行政权利运行中设定的一种救济制度，它在解决问题的同时，既要体现保护的目的，又要维护行政法律秩序，防止权力的不当行使，起到警示作用，预防在先[1]9-10。而审理期限制度作为行政诉讼贯穿始终的程序，支持着行政诉讼目的的实现，审限制度则既为他服务，又具有独立价值。

1.审限制度具有秩序构造价值。首先，体现在公民行为秩序的构造上，审理期限能快速解决纠纷，稳定社会关系，保护公民合法权益。审限制度是诉讼程序有效运行的保障，保障诉讼程序的效率就是保障社会生产的效率。行政诉讼作为一种救济手段，本身就是公民纠正政府不正当行为的工具。法院及时审判，有助于当事人及时取得争议结果，使当事人从诉累中解放出来，回归社会角色，继续生产生活，积累财富。其次，是对行政执法秩序的维护。在第一部《行政诉讼法》尚未颁布之前，根据《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》第3 条第2 款的规定，行政诉讼适用民事诉讼的相关规定，以行政相对人诉讼请求为中心进行审判的，自《行政诉讼法》颁布后，行政诉讼从民事诉讼中独立，审判起点变为行政机关的具体行政行为，审查行政行为合法性，即从行政诉讼诞生之初，就肩负着监督公权力的重任。最后，是在司法秩序上，审理期限能够规范法官行为。审理期限的约束主体明显是国家或者说代表国家的司法机关，更具体地说是法官的行为[2]66-69。权力若不受限制，无论单个个体道德多么高尚，最终也只会导致社群的专制和暴政。审限制度对掌握审判权的法官提出了要求，既防止其不作为，也防止其延迟作为。

2.审限制度具有效率价值。审限制度的独立价值一方面体现在程序效率上，《关于严格执行案件审理期限制度的若干规定》开宗明义，强调了审限制度的目的是为提高诉讼效率，保障司法公正。司法如果没有效率，就会放任违法者有更多的时间继续违法，这将会进一步伤害被害人的身体和心理，不仅如此，延迟的正义可能会导致权利救济实现的可能遭受落空[3]363，同时正如法谚“迟到的正义是非正义的”所表达的那样，正义的实现需要效率为其提供保障。以牺牲效率来实现公正，不仅浪费有限的司法资源，而且从他人利益角度上讲本身就不是正义的，它挤压了他者的资源空间，一定程度上损失了他者的“正义”。审限制度天然地蕴含了对效率的追求。但是，应当看到的是，过度追求效率，不仅损害公正，还损害了效率本身。个案效率的提高，很可能是牺牲质量换来的，必然造成上诉、信访数量等其他救济通道的拥挤，从社会效益上讲，个案“劣质”的高效带来的是社会效率的损害。所以，审理期限制度不仅平衡着公正与效率的偏好，还体现着对效率价值本身的控制。

3.审限制度体现正义价值。审理制度是人们对正义追求的成果。在我国审理期限制度发展的第一阶段，尚未制定专门行政诉讼法之前，国家就专门针对治安管理处罚的案件进行了审理期限的规定，除此之外的行政诉讼案件皆适用民事诉讼的规定。而同期的1982 年《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》未将审理期限写入法律，其他司法文件也未进行规定，说明我国行政诉讼对效率的关注先于民事诉讼，比民事诉讼更早意识到审限制度的价值。在这个阶段，适用审理期限的仅限于拘留、罚款或警告三类行政处罚，因为这三类行政处罚对行政相对人权益的减损较为严重，审限制度始于对当事人合法权益的保护和人们对正义追求的初步成果。第二阶段起始，我国将行政诉讼从民事诉讼中独立出来，首次在《行政诉讼法》中系统性规定了一审应当在3 个月内审结，二审应当在2 个月内审结。相对于1986年仅针对治安管理处罚类行为，本次规定将所有行政行为全部纳入审限制度的规制范围，既延续了对公民重大权益的特别保护，也开启对公权力的全面监督。第三阶段，我国将一审案件审理期限由三个月延长为六个月，并正式引入了简易程序，在保证公正的前提下对审限提出了更高的要求。根据当时的修法意见，多数人认为行政案件普遍较为复杂，协调难度也大，三个月的审限多数案件做不到，使得审限超期和高院批准延期成为常态[4]228，为进一步保障行政相对人的合法权益，保留了延长审理期限的批准程序。同时，在试行简易程序后的4 年后，实践证明简易程序在45 日内结案具有可操作性，规定较短的审理期限更能减轻当事人的诉讼成本。在第四阶段，我国明确了审理期限的定义，又对内涵做了完善，进一步明确了审限制度的约束对象，强调了公民权益保护、公权监督和司法效率在正义价值上的统一。

二、行政诉讼审限制度执行的现状及类型化分析

审理期限的适用、执行和价值实现以及实现的程度需要从具体的司法实践中去判断。本文从比较分析的视角，通过统计案件，研究样本，量化分析行政诉讼审理期限的司法现状，以期发现审理期限制度在实践运用中的不足，指出优化行政诉讼程序、实现实质化解纠纷和实现行政诉讼目的的必要路径。

（一）样本选取

通过观察全国各省市行政判决公开情况，本文选择上海市行政判决为本文的研究对象，理由是一方面上海市行政诉讼结案文书较为规范地写明了诉讼进程中的时间节点，另一方面上海市的经济发展和司法文明程度都走在各省市前列，以上海市为本文的研究对象具有一定可行性和代表性。根据《最高人民法院关于人民法院在互联网公布裁判文书的规定》⑤的规定，我国2016 年10 月1 日对文书公开制度做了完善，公开更加规范。同时，时间跨度为10 年的案件也与5 年的案件数量相差不大，故选取“2017 年1 月1 日至2021 年12 月31 日”5 年作为研究区间。在选取的文书类型上，根据初步检索，2017 年1 月1 至2021 年12 月31 日结案的判决书7992 件，裁定书3299 件（排除撤诉裁定），调解书123 件，案件数量较大，虽然部分裁定书系经过开庭审理或听证程序研判后作出的，但判决书更为规范，环节更为完整，对期限消耗情况的展示也更为明晰，总体上仍是判决更能反应我国行政案件公正与效率的关系，故笔者仅选取了判决书进行研究，同时根据学者的研究，我国由于行政案件公开的数量呈现逐步下降的趋势，许多敏感的行政案件法官往往选择不予公开，故样本上可能存在一定误差，但较大的样本数量将减少统计误差，具有合理性和可行性。

另外，由于判决书是非结构化数据，各个法院存在披露不一致的问题，故本文将部分案件中当事人提交诉讼材料的时间作为了立案日期，进行了简化处理。综上，本文实证样本选取的关键词为：“2017.1.1-2021.12.31”“行政”“上海市”“一审”“判决书”。

（二）审理期限的计算方式

审理期限是法律或者司法解释规定的司法审判机关处理案件必须遵守的法定期限。审理期限是司法效率标准在诉讼中的体现之一，有着独立的法律价值，它是司法公正和效率的集合体。根据《最高人民法院关于严格执行案件审理期限制度的若干规定》第8 条第1 款以及第10 条的规定，审理期限为立案之日次日起至裁判宣告之日止，并以送达最后一名当事人的日期为结案日期。同时，有学者认为，审理期限是从立案庭将案卷移交业务庭之日起算，至结案日为止[5]56-57。但是，一方面由于法院内部业务流转时间不一致和结案文书送达时间不统一，另一方面也无完备的信息化工具进行核实和统计送达最后一位当事人的时间，以上两种计算方式使得审理期限的计算具有重大不确定性，操作性较低，故实际上法院通常是将行政案件从案件受理通知书上时间的次日至结案文书上载明的时间作为审理期限进行计算，并予以业务考核。这种量化方式更加便捷和准确，故本文也采用该种计算方式。

（三）样本观察与分析

剔除数据爬取有误的民事案件后，上海市2017 年1 月1 至2021 年12 月31 日的5 年内结案的行政判决书共计7983 件，普通程序5475 件，简易程序2508 件。进一步数据清理后发现2898件未披露立案受理时间也未披露诉讼材料提交时间，故有效案件为5085 件，其中普通程序的案件为3595 件，简易程序1490 件。详细分析如下：

1.平均审理期限

本次实证首先分析了上海市近五年的平均审理期限。根据图1 可以发现，2017 年至2021 普通程序的平均审理期限分别为110、141、122、140和122 天，简易程序则为42、41、42、39 和40 天。从整体走势上看，虽然2021 年有小幅下降，但由于新冠疫情防控政策，收案量显著下降，排除该异常因素后，2017 年至2021 年普通程序审理期限呈逐步上升趋势，同时结合2017 年至2021 年普通程序案件分别为2178、1563、1256、1085、411 件，也就是说，即使收案数量减少了，但审理期限基本上普通程序维持在130 天左右，简易程序维持在40 天左右，一定程度上体现出案件的复杂性的增加，人民监督向司法监督的进一步延伸，也反映出公正与效率在司法案件中的博弈越发激烈。

图1

2.程序适用

从2017 年至2021 年，简易程序在有效样本中的适用率分别为12.07%、12.44%、26.16%、26.04%、25.68%，普通程序占比为87.93%、87.56%、73.84%、73.96%、74.32%。整体上看，普通程序占总样本的70.7%，占有效样本的68.6%，简易程序在总样本的适用率为29.3%，在有效样本下适用率为31.4%。综合看来，普通程序的适用度大约占法院收案量的七成，简易程序大约占三成左右。我国从2010 年开始进行行政诉讼简易程序的试点，但从图2 可以看出，到2019 年简易程序的适用才得到了显著提升。对比民事案件的程序适用，根据《最高人民法院关于民事诉讼程序繁简分流改革试点情况的中期报告》⑥，试点法院简易程序适用率已达到63.8%，从横向对比来看，行政案件简易程序的适用仍有提升空间。笔者认为简易程序适用率低的主要原因是我国《行政诉讼法》第83 条仅中规定了四种情形可以适用简易程序，即行政处罚中依法当场作出的、案件涉及款项2000 以下的、属于政府信息公开的以及当事人双方同意的，但在实践中，行政相对人会对适用简易件程序有异议，适用后部分相对人也会要求变更审理程序，因为他们认为时间的长短能代表法官对其案件的审慎程度，故会要求法官变更程序或者在法官征求其同意时拒绝。同时，我国《行政诉讼法》还规定，审理中发现不适宜用简易程序的应当转为普通程序，如当事人改变或者增加诉讼请求，导致案情复杂化的；当事人依法申请人民法院调取证据、申请证人出庭等。

图2

3.案件类型

为了探究简易程序的适用是否还有提升空间，经整理，如图3 所示，笔者首先发现适用普通程序的案件类型中，以行政处罚和行政确认为案由的案件不仅在数量上居于前列，在审理期限上也低于平均值。进一步分析发现，统计期间行政处罚698 件案件中多数为治安类和交通处罚类型，行政机关败诉数量仅为52 件，败诉率仅为7.4%,这一事实一方面说明行政处罚类案件普通案情简单明了，另一方面说明我国执法机关在此类具体行政行为上切实做到了事实清楚、证据确实充分、程序正当。另一类案件，行政确认共计657 件，以工伤资格认定为核心，从这一维度也反映出上海地区劳资矛盾的尖锐。同时，发现行政机关败诉量为20 件，仅为3%，比行政处罚的败诉率还低，可以看出上海地区人力资源与社会保障部门在执法上水平较高，该类执法程序较为规范和成熟。

图3

进一步观察，适用普通程序的案件中审理期限少于45 天的案件数量为392 件，占比10.9%，行政处罚类案件86 件，行政确认82 件，两类案件占比42.9%，也即在行政处理和行政确认两类案件上还存在进一步效率优化的空间。另外，交通处罚和工伤资格认定在程序上和判决上，相对其他类型的行政行为更加程式化，如果能在保障公正的前提下，进一步提升该两类案件的诉讼效率将更有利于司法资源的合理分配。

另外，笔者还观察到在以不履行法定职责为案由的普通程序中，约6%案件审理期限都低于45 天；而在适用简易程序案件中，出现了7 件以不履行法定职责为案由的案件，属于符合当事人各方同意适用简易程序的情况，研读后发现这类案件都属于程序性不作为。

4.审限延长情况

按照我国行政诉讼的相关规定，一审案件审理期限的延长必须报请高院同意，报中院备案⑦从监督程序上对延长审限做了限制，理论上讲超过一审6 个月审理期限的案件应当较少，但实际上有17.19%的普通程序案件超过6 个月，在简易程序中超过45 天的，占14.03%，这种现象的发生无疑违背了审限制度的初衷。经分析发现：在普通程序中，审限延长的案件有62.78%都涉及房屋征收或征用，如图4,其中审理期限最长的为1288 天⑧，历时三年半，原告终于获得了“正义”，但付出的成本却难以估计。

图4

简易程序的延长通常与政府信息公开有关，占比为64.11%，如图5 所示，但其中令人奇怪的是一个简易程序审理的政府信息公开居然有259 天的审理期限⑨。阅读判决书后发现，原告于2020 年12 月10 日向法院提起行政诉讼，由于原告起诉不符合法定要求，被告补正后，法院于2021 年7 月1 日才受理。由于该案的结案日期为2021 年8 月26 日，故该判决载明的起诉时间“2020 年12 月10 日”可能非法官笔误，也就是说立案材料补了近7 个多月，在实践中属于及其特殊的情形，实际审理期限为56 天，仍超过了简易程序的一般规定的45 天。另外，有案件原告于2020 年12 月2 日向法院提起行政诉讼，但2021 年2 月7 日才立案受理⑩，原因是经过了诉前调解。我国民事诉讼中，部分地区司法实践强制诉前调解，时间为1 个月，一定程度上能过滤部分民事案件，通过分流缓解法院办案压力，但当事人对强制诉前调解颇有怨言，学界对当事人是否有程序选择权更是存在争议。而行政诉讼诉前调解机制仍处在初步阶段[6]112-124， 尚无明确的法律规定政府信息公开类案件可以适用调解，且根据《中华人民共和国行政诉讼法(2017 修正)》第60 条的规定，除行政赔偿、补偿和自由裁量类可以适用调节外，行政案件不适用调解，当然包括诉前调解，采用诉前调解隐形延长了审理期限，明显损害了相对人合法权益。

图5

4.长期未结案案件

超审限是指办案人员在审理案件过程中，超过法律固定的各诉讼阶段可以持续的最长时间，包括显性超审限和隐形超审限[7]84-89。 隐性超审限是指法官通过滥用自由裁量权，或者以某种手段掩饰案件审理超过法定期限的情况[8]20-22。具体可以采用的手段，如变更程序、追加第三人、院长批准、中止、假撤诉等。随着立法的完善和立法改革的加快，实践中显性超审限问题逐渐减少，但仍存在隐性超审限现象。长期未结案即是其中之一，在法官绩效考核中，它是指超过一年仍未结案的诉讼。

根据统计，普通程序中超过一年未结案的共有115 件，行初96 件，行赔初19 件。2017 年中超过365 天未结的案件分别有5 件，审理期限分为是386、545、514、645、645 天，2018 年长期未结案数量为63 件，平均审理期限为547 天，2019 件为13 件，平均审理期限为538 天，2020件31 件平均审理期限为589 天，2021 年3 件分别为885、487、497 天。在115 件判决书与征收征用的包括行政强制（包括行政强制措施和行政强制执行）数量为46，占40%，行政赔偿为案由的共计23 件，约占20%，包括行政征收征用和行政补偿等，可以看出长期未结案的案件类型主要是与房屋拆迁有关。

同时，如图6 所示，在有政府作被告的案件会比无政府做被告的案件审理期限更长。在政府做被告的案件中，有75 件案审理期限超过1 年，其中审理期限最高为1093 天，其中与征收征用相关的行政赔偿和补偿就占56 件，行政复议1 件，故行政复议不是影响行政诉讼审理期限的关键，具体行政行为才是。另外，从上海市发布的历年行政白皮书看，一审行政案件结案率屡创新高，这无疑意味着司法效率的逐步提升，但应当看到的是，高结案率的背后却是由于长期不结案、长审理期限导致的高上诉率和强信访压力，同时，法官审理期限违法往往缺乏有效的司法救济途径，一定程度上阻碍了正义实现的可能性。

图6

三、行政诉讼审限制度优化及实施路径

人们对公正的追求是无限的，但资源是有限的，实现资源的优化配置是解决公正与效率价值冲突的不二法门，是解决当前司法资源匮乏的唯一路径，是调和多元化司法需求和不充分司法供给之间的矛盾的必然选择，也是实现行政诉讼多重目的和价值的重要保障。

（一）加强制度工具的类型化利用

社会生活的复杂性决定了执法的多元化、也就影响了司法行政案件证明标准的多元性，故分类分层解决不同类型的行政案件有其必要性，同时我国现行行政案由是按照行政行为分类的，为类型化解决行政诉讼问题提供了可能性。

1.扩大简易程序的适用范围

我国行政诉讼简易程序的适用率远低于民事诉讼，笔者认为主要原因是我国对简易程序适用范围规定采用列举式的立法模式，范围过于狭窄，应当进行适当调整。实证发现，程序性行政不作为案件，一方面审理期限在45 日之内，另一方面当事人有将该类案件适用简易程序的心理基础，并且这类案件法院只需审查行政机关是否负有职责、相对人是否提出过申请、行政机关履行法定职责是否逾期等程序性要件即可，故笔者认为可以纳入简易程序范围。另外，根据《最高人民法院关于推进行政诉讼程序繁简分流改革的意见》第19 条的规定，不履行法定职责、不予受理或者程序性驳回复议申请等行政案件，在一定条件下，法院可以进行要素审查，制作要素式裁判文书，即对上述类型的行政案件可以采用较为便利的方式进行审判，将它纳入简易程序符合改革精神。

2.加强速裁机制的运用强度

我国《行政诉讼法》并未规定法院可以对一审行政案件径行裁决，但根据《最高人民法院关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》第6 条的规定，对于明显不属于案件受理范围，无法进入实体审理的案件，可以径行裁定驳回起诉，以加快诉讼效率，而对于无法明确判定是否具备实体审理要件，则应当开庭审理。而对于需要实体审理能否仅进行书面审理，根据我国《中华人民共和国行政诉讼法》第86 条的规定，人民法院仅可以对上诉案件在经过阅卷、调查和询问当事人，没有提出新的事实、证据或者理由，认为不需要开庭审理时，可以不开庭审理，可见我国对一审行政案件书面审理持否定态度。德国早在1997年的《德国行政法院法》就制定了“法院裁决”制度，其规定在一审诉讼程序中对于事实和法律无特别困难，或事实内容已经明确的案件，可以不经言词辩论，以法院裁决为裁判[9]855。故笔者认为，对于我国而言，对于进入实体审理的案件，由于行政机关执法必须遵守“事实清楚、法律法规适用正确、程序正当”的基本原则，必须要遵循先取证后裁决的案卷排他主义，但在某些案件中法官通过对案卷进行书面审查即可全面掌握案件事实，无需进行开庭审理。特别是在政府信息公开案件中，对于是否属于政府信息、是否属于被告掌握或应当掌握的政府信息、是否已经告知行政相对人获取途径等基本事实均可以通过被告的举证证明予以判断，能进一步发挥书面审理的作用。

（二）完善审判辅助人员的职能

我国现行法院审判团队的组织形式通常是一个员额法官，一个法官助理和一个书记员的模式。法官助理通常是通过法律职业资格考试的体制内人员或者合同工，而书记员的来源既包括汉语言文学等其他非法律专业的外包人员和包括法院自行聘用的人员。在我国台湾地区，书记员作为一种公务人员是需要取得法律职业资格，并经过书记员考试的[10]107-111，而在大陆地区虽不用考试，但也建立了相对完善的书记员和法官助理制度，故笔者认为在现有制度框架下可以进行适当调整，以提高司法效率。

在庭前效率上，法官助理和书记员功能互补能够实现庭前效率的提高。根据《中华人民共和国人民法院组织法》第39 条，《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》第19 条、第20 条关于法官助理和书记员职责的界定，法官助理的职责定位是处理研究性、裁判性法律事项，书记员的职责中心在于处理程序性、事务性的任务。在多数的审判团队中，法官助理和书记员只从事自己职责领域内的法律事项，对对方的工作不甚知情，或不熟悉，当有一人缺位时诉讼程序就无法推进，拉长了审理的期限。虽然法官助理与书记员有着清晰的职能定位，但两者不应当“各自为政”，而是既有分工负责又有协作配合的双方互动的关系。当一人缺位时，另一方能且应当及时临时补位。当然，这对我国现存的书记员机制的现状提出挑战，对法官助理和书记员自身的能力提出了更高的要求，但在既审理民事案件又处理行政案件，以行政案件为主的业务庭里有必要对审判辅助人员提出更高的要求。

在庭审效率上，主要是通过优化法官助理的工作范围减轻法官的办案压力来实现庭审质量和效率的提高。根据《关于在部分地方人民法院开展法官助理试点工作的意见》第4 条的规定，法官助理可以在法官指导下进行：组织庭前证据交换、代表法官主持庭前调解，达成调解协议的，须经法官审核确认、依法调查、收集、核对有关证据；协助法官采取诉讼保全措施等事项，但在很多基层法院法官助理仅是草拟法律文书，功能单一。原因是有些法官担心法官助理权力过大，影响审判质量，于是并未充分利用法官助理[11]110-117。故在现有框架下，由法官助理发挥庭前会议制度功能能有效缓解法官压力。具体而言，法官可以指导和授权法官助理主持召开庭前会议，解决核对当事人身份、明确诉讼请求、组织交换证据或证据目录、初步释明等相关程序性事项，对于存在调解空间的案件，经授权的法官助理可以通过庭前会议促成当事人和解或者达成调解协议，调解需充分尊重当事人双方的自治，虽然该行为非利用审判权事项，但最终达成的和解或调解协议应当经员额法官审查通过。对于在庭前会议中确认的无争议事实和证据，在庭审中作出说明后，可以简化庭审举证和质证；对于有争议的事实和证据，应当在庭审中质证和论证。另外，根据《中华人民共和国人民法院组织法》（2006修正）第36 条的规定，在我国法官人员管理改革之前，助理审判员是可以在特定情形下承担部分审判职能的。现在，助理审判员名义上变为了法官助理，但职能却未得到延续和发展，甚至通过列举式的规定进行了限制，但根据实证，笔者发现如交通道路违法的行政处罚类行政案件，案情简单、争议焦点集中、法律关系明晰，且案件数量占比较大，如果能让法官授权助理处理该类简易案件，将会更有利于员额法官专注于征地拆迁、房屋补偿赔偿类重大、疑难案件。

（三）保障审限变更的救济途径

审理期限作为一项规范审判权或者说法官行为的制度，要保障当事人应有的公正，应当设置必要制度保障对审限变动的知情权和异议权，同时还需要构建拖延办案致害赔偿制度让审限制度得以有效的落实。

1.建立审限变更异议制度

实践中，不论是简易程序变更为普通程序，还是延长或扣除审理期限，都没有通过正式的裁定通知当事人，通常是不告知或者询问时告知。但是，一方面诉讼法理论上的程序参与原则要求当事人对重要程序事项的知情权，这是对当事人诉讼权利的基本尊重，以及对实体权利的形式保障；另一方面，行政诉讼中涉及审限变更的案件通常复杂、繁难，对当事人权益有较大影响，不少行政相对人对审限变更有异议时，审理中会选择信访、投诉或者结案后层层申诉，导致审判并没有实现其实质终结。故审限变更后，应当告知当事人变更理由、变更结果和异议方式。知情是当事人提出异议、维护自己程序利益的前提和基础。最高人民法院可以通过司法解释方式明确审理异议的主体、异议方式、异议时间等。

2.构建拖延办案致害赔偿制度

不论是超审限还是长期未结案问题都是拖延办案的一种表现，本质上都是法院的一种“不作为“。

2009 年实行的《人民法院工作人员处分条例》第47 条和第84 条的两条规定的是“超审限”问题的后果，即对拖延办案的和超期结案的，给予纪律处分，实践来看由于适用率较低，故对遏制超审限、长期未结案等问题的作用不明显。同时，《中华人民共和国法官法》第46 条明确规定法官有拖延办案，贻误工作的应当给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任，侧面将超审限及长期未结案等情形列为禁止行为并规定了相应的责任形式，《中华人民共和国法官职业道德基本准则》第18 条也明确规定法官应当遵守法律规定的诉讼期。但我国《国家赔偿法》并没有就这种“拖延办案“导致的损失作任何规定。根据我国宪法规定，因国家工作人员造成公民权利损害的，可以申请国家赔偿。行政相对人不能因非合理的时间成本导致的损失主张国家赔偿，这不符合正义价值。如果人民法院没有在法定期限内对纷争作出处理结果，理应赔偿行政相对人相应损失，对加重结果予以补救[12]17，故有必要建立拖延办案致害赔偿制度。

首先需要明确的是该种赔偿的性质。能以明确法院作为审判机关因职务行为侵害了当事人权益的，应该适用《国家赔偿法》中的司法赔偿。其次是，程序的启动主体上，如在德国法律中，因法院过错导致国家赔偿的，由司法部代理诉讼[13]83-86。 根据行政诉讼法规定基层行政诉讼审限的延长是由高级人民法院批准，这意味着我国对延长审理期限有着较为严格的限制，在实践中审限的延长多是隐性的，多为通过扣除审限的方式进行，只需要经过本院院长同意即可，同时我国中级法院设置了人民赔偿委员，故由中级人民法院依职权启动更适合，可以由作为监督机关的基层人民检察院在业务监督过程中逐级报送上一级中级人民法院来启动，或者由行政相对人向中级人民检察院申请启动。中级人民法院发现应当属于高级人民法院管辖的，移送管辖。另外，程序启动时间上，为了不干扰法官办案过程，赔偿程序的启动应当在案卷归档后。再次，在举证责任上，法官与诉讼参与人之间的权利义务是不对等的，法官掌握着诉讼程序的控制权，在举证能力上也存在着明显的不平等，故申请人应当就法官拖延办案进行初步举证，由法院举证证明超期审理的合理性和合法性。然后，在赔偿范围上，我国司法赔偿以财产损害赔偿为主，比如当事人的住宿费、复印费、交通费以及资金占用利息等，拖延办案致害赔偿制度范围应当与司法赔偿保持一致。最后，在赔偿主体上，根据《国家赔偿法》的规定，对审判职权的机关以及看守所、监狱管理机关及其工作人员在行使职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该机关为赔偿义务机关，所以故意拖延办案致当事人损害的赔偿主体应当是法院，但确认法官存在重大过错的，法院在赔偿后可以进行追偿。

四、结语

行政诉讼审理制度运行中面临的挑战，根源于公正与效率、司法资源供应与需求的矛盾与冲突，要实现审理期限的制度价值和行政诉讼的终极目的必须“该简即简，该精则精，该用则用，该赔则赔”，即符合简易程序条件的案件就适用简易程序，需要速裁的就采用速裁方式；能够利用法官助理辅助案件审理的，应充分发挥法官助理职能；因法官原因致使审限延长对当事人造成损害的，应当予以赔偿。只有这样审限制度才能更好地在实现程序正义、实质解决纠纷、保护公民的合法权益以及保障行政执法的质量上发挥作用。

注：

①参见《人民法院审理治安行政案件具体应用法律的若干问题的暂行规定》第3 条。

②参见《中华人民共和国行政诉讼法（1989）》第57 条规定。

③参见《中华人民共和国行政诉讼法（1989）》第60 条规定。

④参见《中华人民共和国行政诉讼法（2014）》第81 条规定。

⑤参见《最高人民法院关于人民法院在互联网公布裁判文书的规定法释》〔2016〕19 号。

⑥参见中国人大网网站,http://www.npc.gov.cn，2022 年12月1 日访问。

⑦参见《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第50 条。

⑧参见上海市第二中级人民法院(2017)沪02 行初468 号上海亚日工贸有限公司与上海市青浦区人民政府案行政判决书。

⑨参见上海市闵行区区人民法院（2021）沪0115 行初746 号蒋宗柱与上海市闵行区市场监督管理局政府信息公开案行政判决书。

⑩参见上海市闵行区人民法院(2021)沪0112 行初142 号王士良与上海市奉贤区金汇镇人民政府案行政判决书。

⑪上海市高级人民法院，http://www.hshfy.sh.cn/shfy/web/search_zh.jsp，2022 年12 月6 日访问。