国土空间规划对重点开发区域的经济增长效应研究

余亮亮+蔡银莺

摘要 “多规融合”的国土空间规划兼具区域发展规划和环境规制的功能，是经济新常态下国家平衡经济增长和环境保护的有力政策工具，而各地普遍实施的国土空间规划能否促进重点开发区域的经济增长，有待实证检验。以武汉城市圉空间规划为例，本文利用2002-2012年间湖北省74个县（市、市辖区）域面板数据，采用双重差分倾向得分匹配方法研究国土空间规划对重点开发区域经济增长的影响。实证结果表明：第一，国土空间规划显著地促进了重点开发区域经济的增长，但对区域内不同行政级别的市辖区和县（市）的经济增长速度具有不同的推动作用，具体表现为分别提高市辖区和县（市）级GDP增长率2.4和1.1个百分点，这一结论在对研究方法的匹配技术进行稳健性检验后依然成立。第二，对国土空间规划推动重点开发区域经济增长实现机制的进一步分析表明，武汉城市圈空间规划实施后，由于区域经济一体化进程的加快和地区之间经济联系的加强，武汉作为区域经济增长极，对相邻市、县的经济溢出效应更加明显，从而推动相邻区域的经济增长。上述研究结论对目前广泛实施的国土空间规划具有重要的政策含義，鉴于国土空间规划推动市辖区经济增长的速度要明显快于县或县级市，今后规划政策的调整要在保持重点开发区域整体经济不断提升的同时兼顾地区间的协调发展，避免空间规划的实施导致内部区域发展差距拉大；在重点开发区域经济得到发展的同时，要逐渐形成其规模集聚效应，为农产品主产区和生态功能区的人口转移提供基础，进而带动整个国土空间的可持续发展。

关键词 国土空间规划；重点开发区域；经济增长；溢出效应；武汉城市圈

中图分类号 F301；F062.1 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2016）09-0101-09 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2016.09.012

当前，中国经济发展步入新的阶段，经济增长呈现出速度换挡和结构调整的“新常态”。为了有效平衡经济增长与环境保护的关系，迫切需要通过国土空间规划做好顶层设计，抑制盲目无序、不可持续的开发。国土空间规划是依据国家社会经济发展战略和国土自然条件，统筹协调经济发展与人口、资源和环境关系的综合性宏观调控工具，兼具区域发展规划和环境规制的功能。长期以来，国家非常重视国土空间规划政策及制度安排在优化空间格局和促进资源高效利用方面的作用及成效。“十二五”规划提出要“实施区域发展总体战略和主体功能区战略，构筑区域经济优势互补、主体功能定位清晰、国土空间高效利用、人与自然和谐相处的区域发展格局”的目标。十八大也明确提出：“大力推进生态文明建设时，强调优化国土空间开发格局，加快实施主体功能区战略，推动各地区严格按照主体功能定位发展，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局”。《国家新型城镇化规划（2014—2020）》和已经编制完成正在上报国务院审批的《全国国土规划纲要（2011—2030）》都要求建立融合经济社会发展规划、土地利用总体规划和环境规划等多规合一的空间规划体系，发挥不同区域的比较优势，促进区域的协调发展。

从发达国家的实践来看，国土空间规划通常做为区域经济政策的核心，特别是跨行政区空间经济政策的主要手段和方式。实施国土空间规划的目的，在于引导和促进经济社会的区域统筹及协调可持续发展，解决因市场失灵造成的国土空间结构失衡和无序发展困扰。自20世纪80年代以来为解决城市蔓延所带来的严重社会、经济和环境问题，欧美规划界出现了“精明增长”、“增长管理”以及“区域城市”等众多理论和思潮，目的均在于协调经济发展与资源环境保护的关系，试图根据不同区域的比较优势，通过异质区域的分工协作，获得最大规模的综合效益。从以上国家的规划经验可以看出，欧美等发达国家均是依据国土资源禀赋和环境承载能力，根据不同区域特点制定相应的开发方案，其中重点发展区域多以城市群的形式出现，目的在于日益广泛的国际竞争中脱颖而出。借鉴国外发达国家的成功经验，我国新型城镇化规划把城市圈或城市群作为重点进行工业化、城镇化开发的城市化地区，其主体功能是提供工业品和服务产品，集聚人口和经济。国土空间开发方向为扩大城市规模，尽快形成辐射带动力强的中心城市，发展壮大其他城市，推动形成分工协作、优势互补、集约高效的城市群。按照统筹规划、合理布局、分工协作、以大带小的原则，发展集聚效率高、辐射作用大、城镇体系优、功能互补强的城市群，使之成为推动国土空间均衡开发、引领区域经济发展的重要增长极。城市群作为国家推行新型城镇化的主体形态，是支撑全国经济增长、促进区域协调发展、参与国际竞争合作的重要平台，城市圈理应具有更高的经济效率，但因城市群在培育和发展过程中存在“滥圈滥划、拼凑成群”等诸多“城市群病”，且城市群相关政策势能递减会限制其对经济发展的促进作用。我国沿海的三大城市群早已发挥出巨大的集聚和溢出效益，近年来内陆地区大大小小规划的城市群多达二十几个，这些城市群大都以省份城市为首，联合邻近的地级市，形成本省乃至区域的重点发展区域，我们很关心以城市圈为代表的重点开发区域经济发展状况，这是为分析我国新时期区域发展战略经济绩效所绕不开的重要课题。因此，在经济社会双重转型的时代背景下，系统考察国土空间规划对重点开发区域经济发展的影响具有较高现实意义。

1文献评述

国土空间规划一直是发达市场经济国家在大规模推进工业化和城市化发展阶段后依然能够保持国土空间有序开发的重要保障。在瑞典，国土空间规划是在土地利用规划基础上发展起来的，目的是为了促进整个国家的协调和可持续发展。英国以土地利用规划为核心的空间规划，试图通过政策引导的方式保护优美的田园和乡村风光。美国早期经历过为了既要城市经济发展，又要保护开敞空间，由于多种公共政策目标不协调，导致政策工具无法有效融合的经验教训，目前融合多种公共措施的多层次的空间规划体系，能很好的处理经济发展和环境保护的关系。随着经济发展导致的资源环境问题的恶化，国土空间规划被寄予厚望，希望通过空间分区发展的方式倒逼可持续新能源的发展以及可持续空间治理结构的优化。Paulsen利用最新的涵盖美国大都市区的多期面板数据，分析了不同分区以城市建成区面积表征的城市经济发展状况，根据固定效应模型，重点发展区域的土地消费较快且交易量较大，而被管制区域城市的土地消费量则较小，表明重点发展区域的城市发展较好。然而，由于分区规划的不一致性，国土空间规划涉及不同区域、不同群体之间的利益调整问题，重点发展区域因为政策优惠，带来了经济的迅速发展，公平问题令人担忧。规划者越来越倾向于市场化的补贴或补偿方式来平衡不同地区或人群的效用水平，这不仅是基于政府市场化改革的意图，更是市场经济发展到一定阶段的内在要求。从以上分析可以看出，国外关于空间规划的研究，经历了从最初的单纯保护优美的乡村景观、促进重点区域发展和环境保护兼顾、再到后来不同区域和不同群体利益均衡的发展过程。

关于国土空间规划的研究，国内研究大多集中在从理论和技术上介绍西方先进的规划理念，以及分析“多规合一”的必要性和可行性。欧美等西方发达国家的国土空间规划均具有配套法律的完备性、协调机构的权威性、规划层级的系统性以及制定实施的开放性等特点，值得我国空间规划体系借鉴和学习。多种规划间的不协调甚至矛盾性会通过各种方式表现出来，进而影响社会经济系统的协调和稳定发展。近期关于空间区域变化与经济发展关系的研究开始增多，但大多聚焦在行政区划调整、撤县设区或撤县设市等的经济增长效应上面。李郇和徐现祥利用倍差法对中国1990—2007年撤县设区的样本进行了分析，发现撤县设区对城市经济增长具有5年的短期促进作用。唐为和王媛基于2000和2010年人口普查和地级市数据，利用2000—2004年撤县设区实验，研究了行政区划调整与人口城市化的关系，发现撤县设区显著提高了城市市辖区城镇常住人口的增长率。在分离了其他因素对经济增长的影响之后，“省直管县”政策提高了被直管县的经济增长率1.3個百分点，是经济分权而非财政分权构成了增长的源泉。国家高新区的建设显著促进了地区GDP和人均GDP的增长，稳健性检验后依然成立，但是其对经济发展的对动作用呈现“边际效应递减”的规律，相较于较高等级的城市，低等级城市从国家高新区建设中获得了更快发展。通过以上梳理可以看出，鲜有发现关于国土空间规划与区域经济增长关系的文献，因此，本文以武汉城市圈空间规划为例，系统分析了国土空间规划对重点开发区域经济增长的影响，以期为国土空间规划战略的评估和完善提供实证依据。

2实证模型与数据来源

2.1实证模型

武汉城市圈规划可以被看成是一项政策实验，对于政策评估来说，双差分模型（DID）是常用的分析方法。武汉城市圈的范围包括武汉、黄石、鄂州、黄冈、咸宁、孝感、仙桃、天门、潜江9个城市，由于武汉市作为湖北省乃至中部地区的最大城市，其本身的经济总量和增长速度是其他地级市所无法比拟的，因此我们在处理组中没有把武汉市放进去。同时，一方面由于从整个地级市来判断地区经济增长会忽视内部不同县（市、区）的发展差异，另一方面每个地级市都设立了开发区，不把市辖区统一为一个整体，这些开发区的数据是很难收集的。鉴于此，本文把位于城市圈的地级市分成市辖区和各个县或县级市作为处理组，其他未划入城市圈的地级市也分成市辖区和各个县或县级市作为控制组（神农架林区由于性质特殊，没有被放进控制组）。研究表明，由于行政级别的不同导致政府的“偏爱”行为对城市发展有重要影响，因此，在后文分析中我们把市辖区和县或县级市分开来讨论。进一步地将2002--2012年湖北74个县（市、市辖区）划分为4组子样本，即武汉城市圈规划之前的处理组、武汉城市圈规划之后的处理组、武汉城市圈规划之前的控制组和武汉城市圈规划之后的控制组。本文通过设置city和time两个虚拟变量区别上述4组子样本，其中，city=1代表城市圈的县（市、市辖区），city=0代表非城市圈的县（市、市辖区），time=1代表城市圈规划之后的年份，time=0代表城市圈规划之前的年份。根据上述样本界定，可以将DID方法的基准回归模型设定为如下形式：

然而，运用DID方法是有条件的，首先选择对象必须是随机的，其次最重要的前提是处理组和控制组必须满足共同趋势假设，即如果不存在城市圈规划，被划入城市圈的地区与其他没有被划入的地区经济增长的变动趋势随时间变化并无系统性差异，但无论是从经典的收敛理论还是两类地区的经济发展现实来看，DID方法的这一假定很可能无法满足。然而，由Heekman et al.提出并发展起来的PSM-DID方法可以有效解决这一问题。

2.2数据来源

本文所用数据样本为湖北省74个县（市、市辖区）2002—2012年的面板数据。之所以将本文的样本区间确定为2002—2012年，基于两个原因：一方面，武汉城市圈规划于2007年开始实施，但是湖北省2002年之前发生了一些撤县设市或撤县设区的现象，这样有些市辖区的数据就会前后不一致，考虑到数据质量问题，本文选择了从2002年开始。另一方面，由于湖北省2012年12月实施了《主体功能区规划》，为了测度武汉城市圈规划的净效应，排除其他规划政策的干扰，有必要把研究截止时间放在2012年。所有原始数据都来源于历年《中国城市统计年鉴》、《中国区域经济统计年鉴》、《中国县域统计年鉴》、《湖北统计年鉴》，以及湖北省各地级市历年统计年鉴和统计公报。

此外，本文还控制了其他影响地区经济发展的各类经济因素，所有变量的详细计算方法见表1，变量的描述性统计分析见表2。

（1）被解释变量与核心解释变量。为了度量地区经济发展，按照现有文献中的普遍做法，本文将地区实际GDP增长率作为被解释变量。核心解释变量为城市圈规划虚拟变量（d/d），由于本文的数据时段为2002—2012年，因此，2007年以后城市圈内的县（市、市辖区）的did变量赋值为1，其余均赋值为0。

（2）控制变量。在中国转型期的经济发展中，政府规模具有非常重大的作用，按照已有文献的做法，本文用“财政支出/地区生产总值”得到的政府支出比重（gov），用以度量政府规模对经济发展的影响。投资一直是推动中国经济增长的重要动力，外商直接投资和固定资产投资构成了投资资金的主要来源。本文通过fai这一指标来衡量外商直接投资水平，同时用固定资产投资增长率（far）来捕捉固定资产投资对经济增长的影响。此外，内需不足一直是阻碍中国经济持续健康发展的不利因素，以新型城镇化为主的扩大内需政策被认为是我国今后相当长时期经济增长的重要法宝。新型城镇化的本质是人的城镇化，本文用城市化率（urb）来表征。同时，只有合理的城镇产业结构才能为农业转移劳动力提供足够的就业岗位，因此，产业城镇化也至关重要，本文用“地区二、三产业产值/地区国内生产总值”计算得到地区二、三产业发展水平（ind）用以度量产业城镇化水平。最后，储蓄率的高低和储蓄向投资转化的效率关系经济发展质量，因此在控制变量中本文以“地区城乡居民储蓄总额/地区国内生产总值”的地区总储蓄率（sav）来度量储蓄对经济的影响。关于控制变量的选取，需要着重说明的是尽管大量文献已经表明人力资本对经济增长有重要影响，遗憾的是无法收集湖北省所有县级关于人力资本的数据，因此，本文中的控制变量中没有包括人力资本变量。

3实证结果分析

3.1倾向得分匹配

为了有效匹配武汉城市圈内部的县（市、市辖区）与武汉城市圈外部的县（市、市辖区），我们采用Logit模型进行倾向得分的估计。以是否被划入武汉城市圈为因变量，协变量包括城市化水平、二、三产业占比、固定资产投资增长率、政府支出、实际利用外商直接投资和城乡居民储蓄存款等一系列协变量，进行倾向得分匹配分析。对于任一给定的设定，由倾向得分定义并检验是否成功匹配协变量，然后检验协变量的分布差别，并进行统计性检验，如果两个组之间不存在显著性差别，则接受这个假设，Logit倾向得分结果见表3。

3.2匹配平衡性检验

为使倾向值匹配结果更具可靠性和说服力，须满足“条件独立性假设”，即要求城市圈内的县（市、市辖区）与不是城市圈内的县（市、市辖区）在匹配变量上无明显差异。若两者差异显著，则表明匹配方法选用不当，倾向值匹配估计趋于无效。因此，只有在检验倾向值匹配的平衡性之后，才能报告并分析其匹配估计结果。前人研究经验认为标准偏差越小，匹配效果越佳，但目前用于评判倾向值匹配估计是否有效的标准偏差“阀值”仍无统一标准。一般做法是查看匹配变量的标准偏差绝对值是否小于加，若是，则可认为倾向值匹配估计可靠，反之，则匹配效果不好。为判断城市圈内的县（市、市辖区）与不是城市圈内的县（市、市辖区）基于各匹配变量的均值差异是否显著以及检验匹配的效果优劣，本部分计算了市辖区和县（县级市）级所有匹配变量的标准偏差，并进行了T检验，结果如表4和表5所示，6个匹配后变量的标准偏差绝对值都小于20，可见，本文倾向值匹配估计较为可靠。同时对处理组县（市、市辖区）与对照组县（市、市辖区）基于各匹配变量的均值进行均值T检验，以判断二者是否存在显著差异，进一步检验匹配的效果优劣。匹配前城市圈内部市辖区的城市化、固定资产投资增长率、政府规模和实际利用外商直接投资均高于武汉城市圈外部的市辖区且T值显著，表明城市圈规划存在“自选择效应”，若忽略这一问题容易造成估计偏差；而匹配后处理组与控制组市辖区特征变量高度接近，且T值不再显著，表明接受处理组与控制组均值相等的原假设，验证了数据匹配的有效性。

3.3平均处理效应

本文匹配的主要方法为一对一近邻匹配，即控制组倾向得分与处理组县（市、市辖区）倾向得分相近的1个县（市、市辖区）作为匹配样本。从表6中的匹配估计结果我们不难发现：虽然城市圈内的县（市、市辖区）与不是城市圈内的县（市、市辖区）在诸种特征上存在异质性，但通过双重差分PSM方法消减或控制样本的选择性偏误后，武汉城市圈规划对重点开发区域经济增长的影响非常显著。从估计结果的平均处理效应（ATT）可以看出，在消除选择性偏误后，国土空间规划分别提高重点开发区域的市辖区和县（县级市）域经济增长2.4和1.1个百分点，无论是分析型标准误还是自抽型标准误，结果都保持一致，一定程度上也说明了匹配估计结果的稳健性。但是，也应看到的是虽然同为重点发展区域，但由于行政级别的差异，国土空间规划推动市辖区经济增长的速度要明显快于县或县级市，高于后者1.3个百分点。

3.4稳健性检验

为保证估计结果的稳健性和可靠性，我们通过改变匹配方法，来考察匹配结果的稳健性。总体而言，倾向值得分匹配主要有四种匹配方法，包括近邻匹配、半径匹配、核匹配及局部线性回归匹配，我们在稳健性检验中分别用这四种方法进行检验，检验结果见表7和表8。无论是市辖区层面还是县级或县级市层面，四种匹配方法得到的结果均相差不大，一致性较高，这足以說明前文分析结果具备较强的稳健性。据此我们认为，由于匹配方法的改变并不会对估计结果产生影响，本研究的结论具有相当的稳健性和可靠性。

4基于溢出效应的作用机制

4.1模型与变量

从前述各类检验的结果可以发现，武汉城市圈规划显著促进了城市圈内部重点开发区域经济的增长。那么，到底是什么原因促进了城市圈内部的经济增长呢？一个可能的解释是随着武汉城市圈经济社会一体化进程的加快，城市圈地区受惠于武汉的经济溢出效应。一般来说，一个区域的经济发展对其邻近地区的经济都或多或少会产生影响，这种影响有可能是积极的溢出效应，也有可能是消极的虹吸效应。武汉城市圈内部地区的经济增长到底是不是由于区域经济一体化进程的加快，受到武汉经济增长极的正向溢出效应，要通过经验研究来加以证明。借鉴相关研究的经典溢出效应模型，为研究武汉城市圈空间规划实施后，武汉作为经济增长极对邻近区域经济增长的溢出效应，我们把时间段分成城市圈规划实施前后的两个时期（2002—2006，2007—2012），以考察两个时段武汉市对邻近区域经济溢出效应的变化。具体模型如下：

在2002—2006期间即武汉城市圈规划实施前，从表9中的模型（1）、（2）可以看出，在没有加入其他控制变量的情况下，武汉市的经济增长对相邻地区的经济溢出效应为回归系数0.899，而在加入一系列控制变量后，其经济溢出效应变为0.699，且在1%水平下高度显著，显然，如果忽略其他控制变量，则会高估这个时期武汉市对邻近县（市、市辖区）的经济溢出效应。在2007—2012期间即武汉城市圈规划实施后，从表9中的模型（3）、（4）可以看出，在没有加入其他控制变量的情况下，武汉市的经济增长对相邻地区的经济溢出效应为0.322，而在加入一系列控制变量后，其经济溢出效应变为0.864，且在1%水平下高度显著，类似地，如果忽略其他控制变量，这个时期则会低估武汉市对邻近县（市、市辖区）的经济溢出效应。通过对两个时段的比较，我们可以发现，武汉城市圈规划实施后，武汉作为区域经济增长极，对相邻区域经济增长的溢出效应比以前更加强劲。

从表9还可以看出，两个时期滞后一期的实际人均GDP的回归系数均为正，且t统计量均在1%水平下具有显著性，这意味着某一地区初始经济发展水平越高，则其后续的经济增长率也就较高，说明目前武汉城市圈地区经济发展还处在条件收敛之前的阶段。城市化水平在两个时期的回归系数均为负值，且分别在1%和10%水平下具有显著性，然而这并不意味着城市化水平与经济发展呈负相关，需要说明的是，我们在计算城市化水平时，是用该地区的非农业人口除以该地区的常住人口，这样就会由于农民工等农业劳动力转移到市辖区就业，导致县域常住人口减少而市辖区常住人口增加，继而出现有些县域城市化水平上升，市辖区城市化水平反而下降的现象，这属于技术层面的原因，不具有经济显著性。二、三产业占比、固定资产投资增长率、政府规模在2007—2012年武汉城市圈规划实施后对武汉城市圈内部县（市、市辖区）的经济增长呈积极的促进作用。外商直接投资在两个时期对经济发展均是负相关，但是统计上均不显著。城乡居民储蓄存款在2002—2006年时期，回归系数为负值，但2007—2012年时期，回归系数变成正值，虽均显著但系数值不大。

5结论与政策启示

借鉴欧美等发达国家成功的空间规划体系，国内融合“多规合一”的空间规划体系是为了平衡经济增长和资源、环境保护压力而采取的重要空间经济政策。以城市群规划、主体功能区规划为典型代表的国土空间规划在全国各地普遍展开，如何准确地认识和评价国土空间规划对重点开发地区经济发展的作用，是研究者和政策制定者关注的重点问题。本文以武汉城市圈空间规划为例，利用2002—2012年间湖北省74个县（市、市辖区）域面板数据，采用双重差分倾向得分匹配方法对国土空间规划是否促进了重点开发区域经济增长这一问题进行了实证检验。研究结果表明，国土空间规划的实施显著地促进了重点开发区域经济的增长，但对不同行政级别的市辖区和县或县级市的经济增长具有不同的推动作用，表现出明显的政府“偏爱”倾向，具体为分别提高市辖区和县（县级市）级GDP增长率2.4和1.1个百分点，这一结论在对研究方法的匹配技术进行稳健性检验后依然成立。通过对国土空间规划推动重点开发区域经济增长的作用机制分析表明，武汉城市圈空间规划实施后，由于区域经济一体化进程的加快和地区之间经济联系的加强，武汉作为区域经济增长极，对相邻市、县的经济溢出效应更加明显，从而推动相邻区域的经济增长。

上述研究结果对目前广泛实施的国土空间规划具有较强的政策含义。第一，虽然同为重点开发区域，但由于行政级别的差异，国土空间规划推动市辖区经济增长的速度要明显快于县或县级市，就當前的中国现实来看，虽然各个重点发展区域均在国土空间规划推动经济增长的政策下取得了一定的发展，但是依然存在部分地区发展速度缓慢、区域内部差距日趋严重的难题。因此，国家应该从区域协调发展战略出发，把握国土空间规划实施过程中的经验规律，引导产业、资金等要素的合理流动，实现向县和县级市逐步倾斜，这将有利于在保持重点开发区域整体经济不断提升的同时兼顾地区间的协调发展，避免重点开发区域内部由于国土空间规划的实施，导致其经济发展差距拉大。第二，对国土空间规划作用重点开发区域经济增长实现机制的进一步分析表明，区域经济增长极的培育对邻近区域的经济发展至关重要。但是，武汉市作为中部地区最大的城市，其对城市圈内部县（市、市辖区）的经济溢出和带动作用仍有上升和提高空间。利用好武汉城市圈空间规划的政策优势，同时结合湖北省主体功能区划的制度设计，在产业、人口等生产要素逐渐集聚在武汉城市圈等重点开发区域后，要逐渐形成其规模效益，通过合理分工发挥各地区比较优势，加快重点开发区域内部社会经济一体化进程，逐渐扫除阻碍区域融合的体制机制，提高整个重点发展区域的竞争力，争取早日形成重点开发区域对外部的正向溢出效应，为农产品主产区和生态功能区域的人口转移提供基础，进而在整个国土空间范围内促进经济发展与资源、环境保护的协调。

（编辑：田红）