“双碳”下县城发展新思维

杨晓怿

自今年宏观政策层面提出“到2030年实现碳达峰、2060年实现碳中和”的国家目标以来，许多领域的政策都出现了非常大的变化。

一方面是实现碳中和需要全行业领域进行多方面的配合;另一方面是碳中和导致许多行业的目标出现了重大变化，必须进行对应的调整。

县城作为这一轮新型城镇化吸纳人口的重点区域，其建设目标与理念同样受到了极大的改变。在这样的背景下，住建部出台了《关于加强县城绿色低碳建设的意见》（征求意见稿，以下简称《意见》），标志着县城未来的面貌与建设目标将出现重大变化。

同时，新一轮政策变化也对地方政府是个非常大的挑战，工作目标与内容将出现实质性的变化。这就要求地方主政领导需要理解“双碳”下发展新思维，并且在新思维的引领下，带领县城建设、县域经济发展走上新路子。

摆脱“大城市梦”

过去，许多县城都有一个“大城市梦”，即以大城市的模式与样板来建设县城核心区。于是，一个个商业综合体、高密度社区在许多县城内拔地而起。虽然展现了经济发展的成绩，但也与县城的综合环境显得有些格格不入。

如流行于一二线城市的品牌商业综合体开始下沉到“县城”，但动辄数十万方的商业面积，与县城的实际消费能力格格不入;对于建设用地并不紧张的地区来说，成片的高层住宅，不仅从高度上有些“违和”，也并不符合当地居民的居住需求。

同时，在县城不断吸纳人口、且继续作为下一轮城镇化吸纳人口的重点区域后，县城的建设规模纷纷达到了瓶颈。基层农村却不断面临人口流失、乡村空心化的问题，许多宅基地、集体建设用地开始闲置或低效利用，土地利用不平衡的问题持续突出。

在这样的大背景下，近期的土地制度改革与县城绿色低碳建设开始结合。

一方面《意见》提出，“县城建设应疏密有度、错落有致，既要防止盲目进行高密度高强度开发，又要防止摊大饼式无序蔓延。县城人口密度应控制在每平方公里0.6万至1万人，县城建成区的建筑总面积与建设用地面积的比值应控制在0.6至0.8。”这将推动县城规模开始向外扩张。

另一方面是农村土地制度改革的推进，通过城乡建设用地指标增减挂钩、农村集体建设用地入市，将农村的富余建设用地指标、建设用地市场化，实现县域建设用地总量不变情况下的建设用地分布变化。并且，在这个过程中也使得县城发展的红利与当地农村进行共享，讓更多的居民享受到发展成果。

绿色出行是降低碳排放的重要组成部分，要实现“碳中和”的目标是艰巨的，这不仅需要能源结构转型，还需要改变整个社会生产及居民生活的方式。

因此，在县城低碳建设的过程中，也将推动广大农村、集体的发展，通过土地这一根本性资源要素，来实现更为公平的红利分配。对广大县城来说，这是推动区域新一轮发展的核心因素，也是新思维中的“牛鼻子”。

如何更好的引导农村闲置建设用地指标的有价退出，是解决县城建设瓶颈的核心问题，也是平衡城乡收入差距、提高农村人均可支配收入的关键。各地区应当关注后续省一级政府对农村土地要素改革、县城绿色建设的文件，并根据地方实际情况细化方案，通过市场化改革促进县域新一轮发展。

低碳和谐新县城

在上一轮城镇化的过程中，“大拆大建”问题较为突出。

虽然棚户区、老旧城区改造免不了进行拆迁，但挖山填河等非必要的改变自然环境却也十分普遍。如许多地区为了提升区域价值，借水利工程在县域中新建人工湖;或人为将自然山体破坏，不仅花费甚大，也是对自然环境的破坏。

因此，《意见》提出，“县城建设应充分利用原有地形地貌，不挖山、不填湖，不破坏原有的山水环境，保持山水脉络和自然风貌。县城绿化美化主要采用乡土树种，实现县城风貌与周边农林牧业景观有机融合。充分利用县城自然环境，推进生态绿道和绿色游憩空间等建设。”

这既是建设环境友好型社会、进行可持续发展的要求，也是“碳中和”宏观目标带来的、不进行非必要的碳排放的具体要求。未来的县城建设，将根据不同的现实与地理环境，建设与自然融为一体、低碳和谐发展的新型县城。

对县城来说，这意味着在进行新一轮发展规划时，需要从“双碳”目标、政策引导、可持续发展等多方面重新思考。用新时代新思维去建设绿色经济、可持续发展、以人为本的环境友好型城市。

小型化、分散化、生态化

近年来，城镇化不再强调推进速度，而是强调质量，以及“以人为核心”。在后城镇化时代，提高城镇化的质量，才能支撑县域经济得到有效发展。

因此，去年发改委就提出了关于支持县城进行“补短板、强弱项”的各项建设目标，并为县城建设提供新型城镇化专项债券、地方政府专项债券、县城补短板强弱项专项信贷支持，提供多渠道的资金来源，帮助县城提高公共服务的质量，实现城乡公共服务的均等化。

同时，《意见》中还强调：县城基础设施建设要适合本地特点，以小型化、分散化、生态化方式为主，降低建设和运营维护成本。倡导大分散与小区域集中相结合的基础设施布局方式，因地制宜布置分布式能源、污水处理等设施，减少输配管线建设和运行成本，并与周边自然生态环境有机融合。

这使得未来的县城，基础设施与公共服务布局也将出现很大的变化，既要跟随县域规模的扩大、为流入的人口提供更好的公共服务;又要根据“碳中和”的宏观目标与实际情况，选择低排放、绿色环保、低运行成本的基础设施建设与运营方式。

当然，这一改变也是县级城投随之市场化转型的良好机会。根据蓬勃发展的公共服务需求，从政府融资平台逐渐转型为城市公共服务的运营商、产业基础设施的提供者。在转型的过程中，同样可以凭借绿色债券、碳中和债券为地方建设获得更低成本的融资。

在近期国务院下发的《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》中，也明确提出“清理规范地方融资平台公司，剥离其政府融资职能，对失去清偿能力的要依法实施破产重整或清算”。

对于县级政府来说，新一轮基础设施提升以及市场化运营，是促进地方经济转型的机会，也是推进地方城投公司转型的最佳契机。

建设“小而美”社区

要实现“碳中和”的目标是艰巨的，这不仅需要能源结构转型，还需要改变整个社会生产及居民生活的方式。

其中，绿色出行是降低碳排放的重要组成部分。对于大城市来说，将进一步推进公共交通的发展;而对县城来说，则是建设“小而美”的社区，发展“步行可达”的县城生活。

因此，《意见》中提出，要打造适宜步行的县城交通体系，建设连续通畅的步行道网络。打通步行道断头道路，连接中断节点，优化过街设施，清理违法占道行为，提高道路通达性。完善安全措施，加强管理养护，确保步行道通行安全。

要合理确定县城居住社区规模，加强市政基础设施和基本公共服务设施配套，因地制宜配置生活污水和垃圾处理等设施。探索以街区为单元统筹建设公共服务、商业服务、文化体育等设施，加强社区绿化、公共活动空间场所建设，打造尺度适宜、配套完善、邻里和谐的生活街区。

这意味着未来县城建设的目标与规划理念，也将出现很大变化。一切围绕着“绿色低碳”的发展目标与生活方式，构建“小而美”社区与环境友好型的县城。

“十四五”期间，县城作为这一轮城镇化吸纳人口的主力军，即将面临新一轮建设。同时，“碳中和”的目标也将改变县城的发展目标与建设方式。这将是县城发展面临的新挑战，自然也是新的机会。

在这些系统性转变的过程中，未来五年县城的发展方式将产生非常大的变化。地方政府必须以新政策、新理念为根本，在新目标下改变传统思维，用更市场化的模式、更灵活的手段、更因地制宜的策略，实现县城新一轮发展。