论法治现代化视角下的我国《审计法》修改背景

[摘 要]法治现代化是中国式现代化的法治篇，审计法治现代化是法治现代化的重要组成部分。《审计法》修改的理论依据是习近平法治思想，法律依据是《宪法》，实践依据是我国国家审计事业的发展。《审计法》的修改为审计事业的发展提供了坚实的法治保障，新修《审计法》是中国特色社会主义审计法治现代化的新起点。

[关键词]审计法治现代化；审计法；审计法修改

中国式现代化是中国共产党领导的社会主义现代化，中国式现代化蕴含着中华文化传统、立足于中国的基本国情，既有各国现代化的共同特征，也具有鲜明的中国特色、中国风范[1]。中国式现代化将彻底改写现代化的世界版图，为世界发展提供持续动力与全新经验[2]。法治现代化是中国特色社会主义现代化的法治篇[3]，自全面推动依法治国战略以来，我国的法治建设在现代化的道路上不断发展，具体来说，法律规范体系不断完善，法律实施过程更加高效，对法律运行的监督愈加严密，法治保障更加有力。法治建设的各个环节稳步发展，为我国社会的发展与建设提供了法律依据与法治保障。近年来在反腐反贪的高压形势下，纪检监察成为我国法治建设中的重要内容，不仅进行了监察委员会的改革，纪检监察更是成为一门独立的专业方向。审计自古以来是我国重要的经济监督活动，审计法律法规也是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，要健全严密的监督体系，更好地完善权力监督的制约机制，审计作为一项重要的监督手段，将充分发挥其重要作用。

《审计法》是我国审计领域的基本法律，规定了审计监督的目标任务与具体的审计制度，包括审计机关及人员的职责、权限，审计的程序，以及法律责任等。《审计法》《审计法实施条例》《国家审计准则》等法律法规共同构成了我国审计法律体系，为审计事业提供坚实的法制保障。新《审计法》总结了近十几年来审计领域的实践经验，为新时代审计法治的发展提供了科学的法律依据。《审计法》的新修条款，增加了新時代对于审计法治现代化的要求，改变了原条文中与我国审计事业发展不相适应的部分，回应了当前审计实践中关于修法的呼声。《审计法》此次修改距首次修改已有十五年之久，在此期间，我国审计事业突飞猛进，审计工作的大环境也有了许多新的变化，具体地看，习近平法治思想是《审计法》修改的理论依据和指导思想，《宪法》是《审计法》修改的根本法依据，我国国家审计事业的发展是《审计法》修改的实践动因。新时代新征程，从我国法治现代化的视角来看，新《审计法》作为新起点必将引领审计事业蓬勃发展，开启审计法治现代化的新篇章。

一、习近平法治思想是《审计法》修改的理论依据和指导思想

习近平法治思想是新时代法治国家建设的指导思想。自建设法治国家成为我国的战略部署以来，我国的法治建设在法律制定、法的运行、法律监督等方面都进行了一系列的改革和发展。党的十八大以来，党中央将国家审计纳入法治国家建设的总体框架之内。2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将加强审计监督列为全面深化改革的重大问题，重视对主要领导干部的监督和制约，防止权力滥用。2014年，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》把审计监督列为了“八大监督”之一。这是我国第一次把审计监督纳入全面依法治国的框架之内，要求审计监督和其他监督一道形成严密有效的权力监督制约体系，不断增强监督实效。

加强党对审计工作的领导。2012年11月17日，习近平总书记在主持十八届中央政治局第一次集体学习时，就对坚持党的领导提出了明确要求。党的十九大以后，成立了党的中央审计委员会，将国家审计纳入党中央的直接领导之下。习近平总书记在2018年中央审计委员会上强调：“审计机关要树立‘四个意识，自觉在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致，坚决维护党中央权威和集中统一领导，落实党中央对审计工作的部署要求。”

明确国家审计全覆盖。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出要完善审计制度，实行审计全覆盖。2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》，国务院办公厅印发《关于实行审计全覆盖的实施意见》，“审计全覆盖”成为审计工作的重要指导方向。2018年，中央审计委员会成立[4]，后审计委员会办公室还印发了《关于深入推进审计监督全覆盖的指导意见》，明确规定了“公共资金、国有资产、国有资源、领导干部履行经济责任情况和领导干部履行环境与资源保护责任情况实行审计全覆盖”，国家审计权的监督范围从财政收支和国有企业事业组织的财务收支扩大到全部公共资金，从“国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支”扩大到全部国有资产，同时对于国有资源和领导干部履行经济责任情况也要进行审计。

习近平总书记关于审计工作的重要论述和党的十八大以来关于审计工作的重要文件，是习近平法治思想的有机组成部分，是《审计法》修改的理论依据和指导思想。

二、《宪法》是《审计法》修改的根本法依据

在我国的法律体系中，《宪法》具有最高的法律地位与效力。我国以《宪法》为核心，包括《民法》《刑法》《行政法》《诉讼法》《审计法》《监察法》等一系列法律在内，构成了中国特色社会主义法律体系。我国《宪法》除规定了人民主权原则、基本人权原则、权力制约原则、法治原则等基本原则外，主要规定了公民的基本权利与义务、国家机构及权力。《宪法》的原则和规范是其他法律的制定修改的根本法律依据。

作为国家审计领域的最高层次的法律，《审计法》必须遵循《宪法》的原则和精神，将《宪法》中关于国家审计的规定具体化，并予以贯彻落实。所以我国《审计法》的第一条不但明确了《审计法》的目标任务，也指出了该法修改的依据。该条指出《审计法》的目标任务是维护财政经济秩序、提高财政资金使用效率、促进国民经济和社会健康发展。该法的制定修改依据是

《宪法》。

同时作为国家审计领域最高层次法律的《审计法》，是审计法律法规、规章、地方性法规和其他规范性文件等整个审计法律体系和法治运行协调统一的基础，是指导审计工作和审计事业发展的法律保障[5]。所以，《审计法》修改之后，其他审计法律规范中与《审计法》精神不相符合的规范也应当进行相应的修改调整，也为审计工作的开展提供了更为充分的法律依据。

2018年3月，我国通过了新的宪法修正案，这是我国《宪法》第五次修改，修订后的《审计法》充分体现了《宪法》的最新变化，在其第二条中写进了党对审计工作的领导。除此之外，《审计法》的此次修改，还新增了关于拓宽审计范围和业务类型、构建高效审计监督体系、加强审计队伍建设、统筹审计资源、明确审计整改和监督责任等内

容[6]。《审计法》的新修条款可以从《宪法》的基本原则与精神中找到依据，新修的内容既遵循了宪法逻辑，也符合新时代审计法治现代化的发展要求。

三、我国国家审计事业的发展是审计法修改的实践动因

国家审计监督作为一种独立性经济监督活动，在我国法治国家建设中发挥着无法取代的重要作用。与国家财政财务收支有关的国有资产、国有资源等公共资产的损失与浪费，是权力滥用的重要表现之一。审计机关具有进行经济监督的专门技术和方法，审计是进行经济监督的重要方式。只有审计监督与其他监督方式协调配合，才能增强监督合力与实效，更好地实现对权力的监督。

新世纪以来，随着经济和社会的快速发展，我国审计事业也取得了长足的进步，2004年6月，国家审计署审计长李金华在全国人大常委会上做出了一份篇幅较长、内容详尽、目次清晰的审计报告，其中列举了许多与公共资金管理使用有关的违法违规问题，涉及多个部门的权力滥用问题。这份报告的内容一经报道就引起了全国人民的广泛关注，公共资金的滥用问题成为热议话题之一，“审计风暴”也由此开始。为了适应“审计风暴”带来的新变化，我国《审计法》与《审计法实施条例》分别进行了修改，依法审计成为主旋律，国家审计事业进步明显。

党的十八大以后，审计工作的地位凸显，同时审计也面临着许多新问题、新挑战，其中最大的挑战就是在党和国家监督体系框架内如何实行国家审计全覆盖。所谓国家审计全覆盖是指“通过在一定周期内对依法属于审计监督范围的所有管理、分配、使用公共资金、国有资产、国有资源的部门和单位，以及党政主要领导干部和国有企事业领导人员履行经济责任情况进行全面审计”[7]。十八大以来，我国的审计法治进入了稳步发展的新阶段。十八届三中全會、四中全会的重要文件均强调了审计监督的重要地位，中共中央办公厅、国务院办公厅以及中央审计委员会办公室均印发了与审计相关的文件，这些关于完善审计制度的重要文件，面对审计实践中出现的问题与新时代审计法治现代化的要求，对审计监督工作进行了全新的部署与安排。这些文件中均明确指出实施审计全覆盖的要求，具体地讲，就是把公共资金、国有资产、国有资源列入国家审计的范围中，并且对领导干部经济责任也要进行审计。首先，公共资金的管理使用情况涉及公权力的行使，通过对公共资金进行严格审计，可以提高公共资金的使用效率，使有限的财政资金取之于民用之于民[8]。审计法治现代化意味着审计监督更全面更完善，财政资金的使用更安全更高效，这就必须对公共资金进行审计。其次，我国国有企业实力雄厚，维护国有资产安全，促进提高国有资产运营绩效，将国有资产的管理使用情况纳入审计范围也是非常必要的。最后，国有资源的审计监督关系到资源的开发利用和生态环境的保护，绿色是高质量发展的要求，对于重点国有资源进行专项审计、进行自然资源资产离任审计，有利于防止国有资源流失、促进生态环境保护。对公权力进行监督是法治建设的应有之义，审计范围扩大到公共资金、国有资产、国有资源等符合“审计全覆盖”的要求，能够促进审计实践的发展。在我国社会现代化的发展过程中，由于实践中出现的各种复杂情况，有限的法律规定不足以应对，且修法也需要经历一定的程序，往往需要先制定一些政策措施来解决实践中的问题，指导新的社会现实发展。相关的政策文件作为修法前的桥梁，实现滞后的法律条文与新出现的社会问题之间的过渡。等待时机成熟时，再适时地上升为具体的法律规定。审计领域也是如此，《审计法》需要适时进行修改，将上述文件中的目标、任务、措施予以法律化、具体化。

随着国家审计实践的不断发展，原有的《审计法》已经不能适应新时代审计工作的要求，党的领导、审计范围的扩大都无法在原有《审计法》中找到相应的法律规范依据。因此，我国国家审计事业的发展是《审计法》此次修改的直接动因。2021年，我国《审计法》第二次修改通过，修改后的《审计法》吸收了自2006年修改以来我国审计理论和实践研究的最新成果，将新时代审计实践中的制度创新进行了法律确认，将审计制度改革成果法制化。

结束语

近年来审计实践、廉政建设都有了突飞猛进的发展，法律具有一定的滞后性，原有的法律法规不适应实践发展需要的情况必然会出现。如果一直保有原有的法律规定，必将限制与影响审计事业的发展，对审计事业的现代化进程形成掣肘。只有顺应审计实践的需要，合理地规范审计监督现代化进程中出现的各种情形与问题，以科学的立法技术进行法律的修改，才能为审计事业的发展提供有力的法制保障，为审计法治现代化提供充足的动力。《审计法》自1994年制定以来，2006年进行了第一次修改，2021年进行了第二次修改。本次修法，习近平法治思想是理论依据与指导思想，《宪法》是根本法依据，我国国家审计事业的发展是实践动因。

新时代全面依法治国战略启动了我国法治建设的新征程。良法是善治的前提，首先要建立完善的中国特色社会主义法律体系。这就需要以《宪法》为核心，各部门法进行具体规范，做到科学立法、民主立法。审计法治现代化首先意味着审计法律现代化，只有以科学的立法技术建立健全完善的审计法律法规体系，审计实践工作才能有法可依。

参考文献

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[4]谢冬慧.新中国七十年审计法治发展之回瞻[J].中国法律评论，2019（5）：140-155.

[5]孟伟.为强化审计监督提供法治保障[J].中国人大，2022（2）：48.

[6]仲怀公，陈双.《审计法》修正条款的九大要点[J].会计之友，2022（4）：137-141.

[7]程乃胜.论《审计法》的修改与完善[J].江海学刊，2020（6）：248-253.

[8]李克强谈依法审计：使有限财政资金取之于民用之于民[J].中国注册会计师，2021（6）：6.

作者简介：胡蝶（1999— ），女，汉族，湖北荆州人，南京审计大学，在读硕士。

研究方向：宪法学与行政法学。

基金项目：江苏省研究生科研与实践创新计划项目“审计法”的合宪性问题研究——以“审计法”新修条款为例（项目编号：KYCX22_2141）。