以案例分析视角浅议工程结算以政府审计为准的法律问题

杜玲莎 李鑫宇 蔡文坤

[摘 要]2017年前，多地地方法规规定政府投资工程项目的结算需以政府审计为准，大量发包方以政府审计未完成为由拒绝办理工程结算，导致承包方无法按时收取工程款项，严重损害工程承包方权益，引发了立法界对此种地方性法规的探讨。本文从政府审计性质与工程结算性质入手，论证政府审计与工程结算无必然关系，并结合司法判例，研究司法实践中法院如何认定建设工程合同关于政府审计的条款，探讨政府审计不及时、审计错误时承包方的司法救济方式。

[关键词]政府审计；工程结算；结算依据

一、政府审计与工程结算的关系

（一）政府审计的性质

审计是独立地检查财政、财务收支的真實性、合法性、效益性的行为。根据执行主体的性质，可将审计划分为政府审计、独立审计以及内部审计。政府审计是国家政府审计机关根据国家法律法规，针对各级财政、金融保险、公共投资、行政部门等开展的审计活动，目的在于监督财务行政行为的实施，保证其符合国家政策法规，提高使用效益。政府审计的权力来源于《宪法》，《审计法》是政府审计的母法。对政府投资工程项目开展政府结算审计的直接依据来自《中华人民共和国审计法》第二十三条规定：“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，对其他关系国家利益和公共利益的重大公共工程项目的资金管理使用和建设运营情况，进行审计监督。[1]”

（二）工程结算的性质

工程结算是根据工程合同，结合规程规范，结算已完工程量，确定工程价款的经济行为。通常会对工程价款开展分批次结算，如中间结算、年终结算、竣工结算，以确保承包人所耗用资金可及时获得补偿。本文所探讨的“工程结算”为受政府审计影响的竣工结算。竣工结算是竣工验收完成且经检验质量合格后，发包人和承包人对该工程发生的应付、应收款项做最后清理结算。政府投资项目的发包人是政府，所运用的资金为财政资金，审计机关对政府投资项目预算执行情况、决算及资金管理使用情况的审计正是通过对竣工结算情况的审计来达到事后监督政府投资行为的目的。

（三）政府审计不得直接作为工程结算的依据

基于《审计法》第二十三条的规定，为了不违背审计监督结果，大量地方法规要求政府投建项目必须直接以政府审计结果作为工程竣工结算的依据。此规定饱受建筑行业诟病，常导致竣工结算工作受政府审计影响迟迟无法完成，严重侵害施工单位的收款权益。中国建筑业协会向全国人大常务委员会法制工作委员会提出审查建议。支持此规定的立法者从审计重要性出发，认为根据“财政资金用到哪里，审计就跟进到哪里”的审计原则，必须对政府投资项目开展结算审计监督，可直接有效控制财政资金支出，避免工程建设中的贪污腐败现象[2]。

法工委《关于对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定提出的审查建议的函》（法工备函〔2017〕22号）声明了地方性法规不得超越地方立法权限对民事权利进行限制，不得直接以审计结果作为竣工结算依据，并明确必须纠正要求以政府审计结果为竣工结算依据或要求建设单位应当在招标文件和合同中约定政府审计为竣工结算依据的地方性法规[3]。

必须对政府投建项目开展审计监督，但此种监督的对象应当是政府投资建设行为，不应将其监督效力扩大影响至与政府签订工程合同的承包方[4]。不同类型的法律关系应适用不同的法律规范，建设工程合同属于《民法典》第十八章明确的有名合同，此种合同应当是政府和承建单位在平等自由原则下意思自治的结果，在此合同法律关系中，政府方和承建单位为平等的民事主体。而合同价格是合同成立的必备要素，如果仅仅依据地方政府所出台的地方性法规，直接以政府审计为政府投资项目工程结算结果，承建单位将完全丧失意思自治空间，与《民法典》基本原则相违背[5]。且此规定不属于行政法规的强制性规定，即使工程建设合同的结算条款未以政府审计结果作为结算依据，结算条款也不应违背地方性法规而无效。

二、政府审计作为工程结算依据的司法认定

最高人民法院《关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的电话答复意见》（〔2001〕民一他字第2号）中已明确政府审计不可直接影响建设工程合同的效力。工程结算价款的确定应当根据合同约定，只有合同明确约定政府审计结果为工程结算依据，才能将政府审计结论作为判决依据。后最高人民法院《关于人民法院在审理建设工程施工合同纠纷案件中如何认定财政评审中心出具的审核结论问题的答复》（〔2008〕民一他字第4号）再次重申了此立场。

经在裁判文书网检索，政府审计相关工程合同条款发生争议的主要有以下情形：

（一）在进度款条款中约定以政府审计价的一定比例支付

在成都兴城投资集团有限公司（以下简称“兴城公司”）诉四川泰兴装饰工程有限责任公司（以下简称“泰兴公司”）建设工程施工合同纠纷案中，兴城公司为发包人，泰兴公司为承包人，双方合同专用条款第17.3.5条第（1）项明确约定：“政府审计完毕后，发包人根据政府审计结果支付尾款（支付政府审计预留金）。”兴城公司依据此条款，以政府审计结果低于已付款为由拒绝支付泰兴公司剩余工程款，并诉至法院要求泰兴公司退还超付款项。一审法院认为前述专用条款第17.3.5条第（1）项仅是对工程尾款支付时间的约定，双方未就以政府审计结果作为工程结算的依据达成一致，故政府审计结果不是本工程结算依据，最终判定不存在超付款项，泰兴公司无须退还。后兴城公司上诉至成都市中级人民法院，中院判决驳回上诉，维持原判。

（二）在合同价格条款中约定工程总价以政府审计为准

在沈阳市恒哲建筑工程有限公司（以下简称“恒哲公司”）诉辽宁中冠环境工程股份有限公司（以下简称“中冠公司”）等建设工程施工合同纠纷案中，恒哲公司诉请各被告支付工程款。双方合同约定：“工程总价暂定600万元（以政府审计结果为准，且含9％增值税专用发票），结算时，经政府审计后工程总造价下浮10％为结算结果，甲方收取10％管理费，同时乙方给甲方开具9％的增值税专用发票，工程材料价格以政府审计价格为准，但须进行质量认定。设计变更、现场签证计价方式以政府审计为准。”据此，法院认定工程结算应以政府审计结果为准。由于工程目前没有竣工、没有验收、没有进行决算、没有完成政府审计，恒哲公司主张给付工程款的诉讼请求因没有达到约定的给付条件，故法院驳回诉讼请求。

在恒锋信息科技股份有限公司（以下简称“恒锋公司”）诉重庆市黔江中心医院（以下简称“黔江医院”）建设工程施工合同纠纷中，黔江医院为工程发包方，恒锋公司为承包方，双方合同约定“工程结算以政府审计为准”。恒锋公司认为双方合同约定以政府审计作为结算依据限制了其权利，要求黔江医院立即支付工程款。一审法院认为，双方当事人意思表示真实，且建设工程施工合同内容不违反法律、行政法规的强制性规定，属有效合同，对双方当事人均具有法律约束力。按照合同“以政府审计为准”的约定，工程应当待政府审计后以审计结果为依据进行结算。黔江医院没有恶意阻拦政府审计的行为，恒锋公司请求工程结算的条件还未达成，判决驳回恒锋公司诉讼请求。

（三）在相关合同条款中仅写明了“竣工结算审计”

在北京城建建设工程有限公司（以下简称“北京城建”）诉兰州市城市发展投资有限公司（以下简称“兰州发展”）、兰州南山路建设开发有限公司（以下简称“南山公司”）建设工程施工合同纠纷中，兰州发展和南山公司为工程发包方，北京城建为工程承包方，双方合同约定：“待竣工结算审计后，按审定的金额扣除质保金后在一个月内支付”，兰州发展以此为由主张工程结算需经过政府审计并拒绝支付北京城建工程款，北京城建认为各方已经签订《工程决算书》，并于2015年将施工资料及决算书报送兰州市审计局所委托的单位，但迟迟无审计结果，遂提起诉讼要求发包人按《工程决算书》审定价格支付工程款。一审法院认为，“待竣工结算审计后，按审定的金额扣除质保金后在一个月内支付”的约定不是对工程结算依据的约定，其次，也并未将“竣工结算审计”明确为“政府审计”，应将其理解为工程最终决算价需通过专业的审计方式确定真实合理性，而不是需在业主接受国家审计机关审计后，依据审计结果结算。而三方所签署的《工程决算书》上，均在各自的审定造价处进行签章，是三方真实意思表示的体现，应认为南山公司、兰州发展经过内部审定后做出的审定造价。因此，应在合同约定时间内以决算书上的审定价格支付工程款。

（四）合同实际履约过程中选择其他结算依据

在武安市交通运输局（以下简称“交通局”）与武安市二建集团有限公司第十工程处（以下简称“武汉二建”）建设工程施工合同纠纷中，交通局为发包单位，武汉二建为承包单位，双方合同约定工程款的结算报武安市财审部门评审确定，工程结算方式为可调价。但之后，双方共同委托德蓁公司进行工程造价鉴定结算，后德蓁公司完成了造价结算。一审、二审法院均以德蓁公司造价结果为依据，判决交通局支付工程款，后交通局以造价结算存在问题已被其撤回为由申请再审。最高院认为在合同实际履行中，双方委托德蓁公司进行造价鉴定结算，视为双方以新的履约行为变更原合同约定的以财政评审结论作为工程结算依据，而交通局所主张的德蓁公司造价结算结果已经撤回，无证据支撑，故驳回交通局再审申请。

综上，条款中仅有“审计”字样，未点明为“政府审计”，法院不会以此条款认定政府审计为工程结算依据；在进度款支付中约定以“政府审计结算”的一定比例计算进度款的，法院认为其仅为进度付款金额及时间的约定，与合同结算依据无关；只有在“合同价格”处，明确工程结算以政府审计为依据，才能认定政府审计的结算效力，若可提前确定审计部门的，还应直接明确审计部门。

三、政府审计不及时、不准确的司法救济

（一）未按期出具审计意见

发包方和承包方均有提起、配合工程结算工作开展的义务，如收集、报送资料，参加询问和澄清会议等。若发包人一方恶意地阻碍了“政府审计”此生效条件的成就，则根据《民法典》第一百五十九条“附条件的民事法律行为，当事人为自己的利益不正当地阻止条件成就的，视为条件已经成就；不正当地促成条件成就的，视为条件不成就”之规定，视为付款条件已成就，承包人有权突破该条款限制，通过与业主协商、造价鉴定、提起民事诉讼等方式确定工程结算价款。

各高级人民法院均对审计延期下工程结算价款的支付依据进行了明确，如江苏省高级人民法院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干问题的解答》第十条、重庆市高级人民法院、四川省高级人民法院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干问题的解答》第五条等。

若是政府审计部门的原因导致未按期出具审计意见，如政府审计部门明确表明无法开展结算审计，或无正当理由迟迟不开展结算审计的，法院可以函告，要求相关审计部门尽快开展审计工作，在合理期限内出具审计意见。若符合司法鉴定申请条件的，当事人可以申请司法鉴定，以司法鉴定结果作为工程结算依据，若是发包人的原因导致未按期出具审计意见；如发包人未及时向审计部门提出审计申请、未向审计部门报送完整的审计资料等，此种主动阻碍条件成就的行为意味着支付条件已达成，承包人请求以申请司法鉴定的方式确定工程造价的，人民法院予以支持；若是承包人的原因导致未按期出具审计意见；如承包人未按约定报送审计资料等，此种情形下，法院将不支持承包人提出的司法鉴定以确定工程款的主张。

（二）政府审计结果错误

《审计法》第五十三条规定“被审计单位对审计机关做出的有关财务收支的审计决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”。但受政府审计结果影响的实际是工程承包单位，而不是作为被审计单位的发包人。在司法实践中，有行政机关以此为由拒绝承包单位的复议申请主体资格。根据《审计法》第五十三条可知，审计机关的审计行为是可诉的具体行政行为。根据《行政复议法》第二条及《行政诉讼法》第二条规定可知，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，可以向行政机关提出行政复议申请，也可以向人民法院提起行政诉讼。因此，若政府审计结果错误的，承包人可以提请行政复议，也可以提请行政诉讼，要求撤销或更改政府审计结算结果。获得相应结果后，可向人民法院提起民事诉讼，要求发包人按正确审计结果支付工程款。

结束语

除非合同中明确约定以政府审计结果作为工程结算依据，否则政府审计结果对工程结算不产生效力。若政府审计不及时的，可提起民事诉讼通过司法鉴定维护权益；若政府审计结果错误的，可提起行政复议、行政诉讼修正审计结果，再提起民事诉讼，要求发包人按正确结果付款。

参考文献

[1]李金华.审计干部审计知识读本[M].北京：中国审计出版社，2000.

[2]何红锋，王金阁.结算、决算与审计的关系探析[J].财政研究，2014（4）：77-80.

[3]程乃胜.论审计机关建设项目审计结果的法律地位：对全国人大常委会法制工作委员会“复函”的剖析[J].会计之友，2018（10）：4.

[4]刘国柱.探讨“审计作为工程结算依据”的影响[J].建筑技术开发，2017，44（2）：36-38.

[5]韩世远.合同法总论[M].北京：法律出版社，2019.

作者简介：杜玲莎（1986— ），女，汉族，四川乐山人，中国电建集团成都勘测设计研究院有限公司，二级企业法律顾问，硕士。

研究方向：法制史、公司法、境内外建工糾纷。

李鑫宇（1996— ），女，汉族，四川宜宾人，中国电建集团成都勘测设计研究院有限公司，硕士。

研究方向：合同法、公司法。

蔡文坤（1989— ），女，汉族，四川成都人，中国电建集团成都勘测设计研究院有限公司，硕士。

研究方向：国际经济法、国际仲裁。