《审计法》修正条款的九大要点

仲怀公 陈双

【关键词】 审计法; 国家审计; 政治属性; 研究型审计; 高质量发展

【中图分类号】 F239;F276.1;F275  【文献标识码】 A  【文章编号】 1004-5937（2022）04-0137-05

1982年12月，第五届全国人民代表大会第五次会议通过《中华人民共和国宪法》，确立我国实行审计监督制度并予以保障。1994年8月31日，第八届全国人大常委会第九次会议通过《中华人民共和国审计法》（以下简称《审计法》）。2006年2月28日，第十届全国人大常委会第二十次会议通过了对《审计法》修改的决定，这是关于《审计法》的第一次修订。2021年10月23日，第十三届全国人大常委会第三十一次会议审议通过了关于修改《审计法》的决定，并于2022年1月1日实施，这是对《审计法》的第二次修订，将党中央、国务院对审计工作的有关要求转化为法律规定，是贯彻落实习近平总书记法治思想的重大举措，对于全面推进依法审计有着划时代的意义。

一、坚持党对审计工作的领导，政治属性更加鲜明

党的十九大明确提出要改革审计管理体制。2018年5月习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上强调，改革审计管理体制，组建中央审计委员会，是加强党对审计工作领导的重大举措。2020年1月13日，习近平总书记在十九届中央纪委四次全会上指出，要以党内监督为主导，推动人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、群众监督、舆论监督有机贯通、相互协调。2021年6月，中央审计委员会办公室、审计署印发了《“十四五”国家审计工作发展规划》，提出了加快构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系的目标。《审计法》将此目标增加到总则部分，明确开展审计工作要坚持中国共产党的领导，体现出作为国家治理体系中的重要监督手段，国家审计的政治属性越来越鲜明。审计机关作为行政机关，首先是政治机关，要提高政治机关意识。《审计法》修正条款紧紧围绕着国家审计的政治属性而展开，全面贯彻了“以人民为中心”的发展思想和党中央、国务院关于推进依法行政、建设法治政府的精神，始终绝对服从服务于党的政治主张和中心任务[1]。

《审计法》修正条款针对审计范围和业务类型的显著拓宽，紧紧围绕习近平总书记对审计工作的重要指示批示精神以及党中央重大决策部署，强化了对使用公共资金、国有资产、国有资源及行使公权力的单位或者个人实施有效监督，进一步提高了国家审计的政治站位。《审计法》修正条款强调要加强审计队伍建设，统筹审计资源，审计问题的整改要建立健全协调联动机制。内外联动和贯通协作必须在党的集中统一领导下，立足审计工作全国一盘棋。在赋予审计机关和审计人员相关权限的同时，与《民法典》《个人信息保护法》《公务员法》等法律法规制度相衔接，进一步规范了审计行为，把讲政治体现在审计人员的言谈举止上。《审计法》修正条款强调审计关口前移，在充分发挥国家审计的风险防范功能的同时，坚持科技强审;明确审计整改和监督责任，从源头整治普遍性和突出性的问题，坚持一切为人民服务、对人民负责、受人民监督。国家审计应将政治属性贯穿于审计计划、实施、报告和后续审计各个阶段，将其作为行动指南，努力打造让党和人民满意的审计铁军。

二、显著拓宽审计范围和业务类型，审计全覆盖纵深推进

党的十八届三中全会首次提出要“对领导干部实行自然资源资产离任审计”，这项要求在我国政府环境审计发展史上具有丰碑意义，标志着审计监督开始向全覆盖审计阶段迈进。2015年12月《关于实行审计全覆盖的实施意见》提出要实现包括公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情況在内的“四个审计全覆盖”。2018年5月习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上强调，要加大对党中央重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计力度。2021年10月24日中共中央、国务院《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》发布，对做好碳达峰、碳中和工作提出相关意见，旨在着力解决资源环境约束突出问题。

《审计法》的修订拓宽了国家审计的范围和业务类型。第二十二条改为第二十三条，拓展了包括对其他关系国家利益、公共利益的重大公共工程项目在内的审计监督①。第二十三条改为第二十四条，新增审计机关对“国有资源、国有资产、社会保险基金”进行审计监督的内容。第十八条第二款、第二十条、第二十一条合并作为第二十二条，将与国家财政金融重大利益、国家经济安全有关的其他金融机构包括在审计范围之内。新增第二十六条，强调了对“贯彻落实国家重大经济社会政策措施情况”的审计监督。第二十五条改为第五十八条，增加了“领导干部自然资源资产离任审计”。

坚持和发展新时代马克思主义实践观，回应时代关切，促进实践发展。我国的国家审计是为民而审、为国而计，维护广大人民群众的根本利益。随着时代的变化、国家治理需求的变化，《审计法》的修订立足中国实践，顺势拓宽审计监督范围和业务类型，不仅包括财政、财务方面的监督，而且拓展到资源、环境、金融、民生、经济责任、政策落实等多个领域。《审计法》从审计实践中来又回到审计实践中去，为各领域、各业务类型的审计工作提供强有力的指导。

三、突出审计重点，强调审计效率效果

“全覆盖”并不意味着无重点、全面平均配置审计资源。2022年1月6日，全国审计工作会议在北京召开，会议强调做好2022年审计工作，要立足“审计监督首先是经济监督”定位，聚焦财政财务收支真实合法效益审计主责主业。我国国家审计的审计范围广、体量大、内容繁多，审计对象复杂，因此在审计实施过程中，要聚焦主责主业依法履行监督职责，突出审计重点，优化审计流程，提高审计工作质量和效率。《审计法》总则新增“坚持中国共产党对审计工作的领导，构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系。”其中“高效”强调要优化审计管理流程。新增第二十六条“根据经批准的审计项目计划安排，审计机关可以对被审计单位贯彻落实国家重大经济社会政策措施情况进行审计监督。”增加一条作为第二十八条：“审计机关可以对被审计单位依法应当接受审计的事项进行全面审计，也可以对其中的特定事项进行专项审计”。第三十一条强调“应当防止不必要的重复审计”。新增第三十五条“审计机关通过政务信息系统和数据共享平台取得的电子数据等资料能够满足需要的，不得要求被审计单位重复提供。”将第三十八条改为第四十二条，指出“遇有特殊情况，经县级以上人民政府审计机关负责人批准，可以直接持审计通知书实施审计”，优化了持审计通知书开展审计的审批流程。如上种种修正条款，均表明国家审计工作的开展，要紧紧围绕“高效”，要注重提高审计效率和效果。

要实现审计效率和效果的提高，应加强审计计划统筹协调，合理制定审计计划，对一些涉及全局的重大审计任务或事项，要突出重点，充分调动各层级审计机关的资源和力量。既要保证在一定周期内实现全覆盖，又要根据阶段特征、区域情况和行业特点明确跟踪审计的重点[2]。抓取各个审计领域和审计业务中最显著的事项展开深刻且透彻的审计，避免浮光掠影式审计，既要关注哪些事项应该审计而没有审计，亦要关注哪些事项没有展开深入审计，在审计全覆盖推进的同时，突出审计重点，优化审计程序，避免重复性无效率的工作，实现高效审计。

四、加强审计队伍建设，提高依法审计能力

2014年国务院《关于加强审计工作的意见》（国发〔2014〕48号）明确指出要“推进审计职业化建设”，2015年《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及配套文件、2016年《“十三五”国家审计工作发展规划》等对此明确了进一步的要求。2021年《“十四五”国家审计工作发展规划》指出要加强审计干部队伍建设。习近平总书记在2021年9月中央人才工作会议上强调，要深入实施新时代人才强国战略，深化人才发展体制机制改革。我国国家审计经过三十多年的改革发展，基本形成了财务标准化、专业化、规范化和制度化等固化的工作状态，基本具备了职业化要素特征和实施职业化的基本条件[3]。

《审计法》增加一条作为第十二条：“审计机关应当建设信念坚定、为民服务、业务精通、作风务实、敢于担当、清正廉洁的高素质专业化审计队伍。”更加强了对审计机关自身建设的重视，引领了国家审计职业化的方向。作为国家审计人员，要有信念，政治立场要坚定，做到坚决听党话，跟党走。要经常展开政治学习，实时把握时政大事，明了国家发展大势;要有情怀，积极奉献，为人民服务，在审计工作中，面对困难要迎难而上，挺身而出，要坚持原则，敢于担当。

《审计法》修正条款对国家审计人员提出了更高的要求。增加一条作为第十四条：“审计机关和审计人员不得参加可能影响其依法独立履行审计监督职责的活动，不得干预、插手被审计单位及其相关单位的正常生产经营和管理活动”，强调审计机关和审计人员应提高审计独立性，保持客观公正不偏不倚的态度。第十六条、四十条指出在执行职务和结果报告时，对工作秘密、个人隐私和个人信息的保守，增加了审计机关和审计人员保密义务的范围，这与《民法典》《个人信息保护法》等法律法规制度相衔接。第四十三条指出，向被审计单位调查时，审计人员不少于两人，进一步规范了审计行为。国家审计监督的内容涉及各领域，针对的是关乎国家安全的苗头性、倾向性、全局性问题，因此审计人员必须牢固树立总体国家安全观，在审计过程中应当履行保密职责和义务。另外，要牢牢把握稳中求进的工作总基调，在确保客观性和独立性的同时不妨碍被审计单位的正常经营过程，依法行使审计监督权，确保经济社会平稳运行。

国家审计人员既要讲政治，又要精通业务，从政治和能力等方面，肩负起共产党人的责任担当，传承和弘扬尽责奉献、精益求精、知行合一的“工匠精神”。

五、统筹审计资源，实现内外联动

聚焦党和国家重大工作部署，审计范围和审计内容在不断拓宽，审计重点也处在持续变化之中，对审计机关和审计人员来说，审计体量和审计难度加大，审计工作要求提高。然而，目前审计人员数量明显不足，审计经费、审计技术和方法、审计人员的业务能力等人财物资源水平受到限制，这意味着审计资源供给不充分而且供給和需求匹配水平相对不高，这对审计工作的开展造成了较大的阻碍，因此，为实现审计“全面覆盖”，为“权威高效”完成审计工作，要综合利用各种审计资源来满足审计需求。

一方面，可以采取国家审计购买社会审计服务的方式，也就是审计业务外包。《审计法》将第十二条改为第十三条，增加一款作为第二款：“审计机关根据工作需要，可以聘请具有与审计事项相关专业知识的人员参加审计工作”，为国家审计购买社会审计服务的实践提供了法律规范和指引。从整体上讲，把国家审计范围内的某些审计业务外包出去，能提高审计覆盖率，拓展审计监督的广度与深度。至于哪些项目可以外包，部分外包还是全部外包，外包给谁，外包价格如何确定，如何控制外包的效率和效果，应进行利弊之权衡，慎重斟酌。

另一方面，重视内部审计、相关部门联合审计亦是充分调动审计资源的途径。《审计法》将第二十九条改为第三十二条：“被审计单位应当加强对内部审计工作的领导，按照国家有关规定建立健全内部审计制度。审计机关应当对被审计单位的内部审计工作进行业务指导和监督。”将第三十七条改为第四十一条：“审计机关履行审计监督职责，可以提请公安、财政、自然资源、生态环境、海关、税务、市场监督管理等机关予以协助，有关机关应当依法予以配合。”将第五十三条改为第五十九条：“审计机关和军队审计机构应当建立健全协作配合机制，按照国家有关规定对涉及军地经济事项实施联合审计。”《审计法》修正条款强调了对内部审计的重视、强调审计机关和相关机关单位的协作配合，为审计工作联动效应的提升提供了重要的制度内容保障。

“兵马未动，粮草先行。”做好国家审计人力、物力、财力等基本的组织工作和准备工作，是审计工作得以顺利开展的先决条件和基础。《审计法》的修订强调要坚持党对审计工作的“集中统一”领导，统筹审计资源，实现内外联动，建立健全覆盖全国、上下贯通、执行有力的组织体系。通过协调配置和整合内外部监督和治理资源，推动国家审计、社会审计和内部审计实现协同;通过联合审计工作的实施，促使不同类型审计工作之间相互取长补短，从而提高审计工作质量和效率，提高审计结果的社会认可度和信赖度。

六、审计关口前移，风险防范功能进一步凸显

当前国际形势复杂严峻多变，世界面临百年未有之大变局。全球性问题和世界治理难题凸显，需要中国发挥更大作用，贡献中国智慧、中国力量。习近平总书记在党的十九大报告中指出，防范化解重大风险是三大攻坚战的首要之战。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》指出要深刻认识错综复杂的国际环境，增强机遇意识和风险意识。在此背景下，国家审计的审计关口前移，从事后监督向事前监督、事中监督延伸，实现动态全面审计，风险防范功能进一步凸显已成必然。

《审计法》增加一条作为第三十条：“审计机关履行审计监督职责，发现经济社会运行中存在风险隐患的，应当及时向本级人民政府报告或者向有关主管机关、单位通报。”古语有云，防微杜渐，《审计法》的修订进一步凸显了国家审计风险防范功能，为更好地发挥国家审计在防范化解重大风险、维护国家经济安全方面的重要作用提供了法律依据。

“备豫不虞，为国常道。”国家审计是经济社会运行中具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，更早地感受风险、更精准地发现问题，健全并筑牢防线是其义不容辞的职责。国家审计不仅要“查病因、治已病”，还要“防未病”，在各项审计中，审计机关必须坚持底线思维，及时识别、评估和分析各种内外部风险，并提请有关单位采取应对之策，以防止倾向性苗头性问题愈演愈烈。有效发挥国家审计风险防范功能，预警和防控经济社会运行出现全局性、系统性风险，对于构建国家免疫系统，维护国家财政安全、金融安全、国有资产安全起着举足轻重的作用，对于实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益有着至关重要的意义。

七、坚持科技强审，推动审计信息化建设

国家审计风险防范功能的发挥，既要统筹各种审计资源，做好审计计划安排，又要借助有效的技术方法，尤其是在“互联网+”和大数据的时代背景下，应充分利用前沿科学技术。2013年，审计署指出要积极关注国内外大数据审计分析技术的相关研究，寻求大数据技术在实务应用的途径，为推动审计信息化建设打好基础[4]。2016年12月，国务院办公厅《“互联网+政务服务”技术体系建设指南》（国办函〔2016〕108号）中指出推进“互联网+政务服务”工作，各地区各部门应结合实际统筹推动“互联网+政务服务”技术体系建设，不断提升网上政务服务水平。党的十九大报告强调要“改革审计管理体制”，“推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合”。

首先，《审计法》修正条款表明被审计单位的信息化建设，国家政务信息系统和数据共享平台的建设已取得较大成果，将第三十一条改为第三十四条，增加对“电子数据和有关文档”的获取权限，增加一条作为第三十五条：“国家政务信息系统和数据共享平台应当按照规定向审计机关开放”。要开展大数据审计，数据先行是关键。没有充足和系统化的信息和数据，要利用信息技术开展国家审计工作进而提高审计的效率和效果均是妄谈。被审计单位的信息化建設、国家政务信息系统和数据共享平台的建设为开展大数据审计奠定了坚实的基础。

其次，开展大数据审计要注重数据的安全。《审计法》修正条款赋予审计机关获取国家政务信息系统和数据共享平台相关数据的权限，然而利用信息系统存储数据，在提高便捷性的同时也带来了安全隐患，往往会牵一发而动全身。国家审计涉及的数据关乎国计民生，必须合法利用，从数据采集、存储、提取、分析环节入手，保障审计数据的安全性。《审计法》将第三十二条改为第三十六条，增加对“被审计单位信息系统的安全性、可靠性、经济性”的检查权利，从调整审计机关检查权范围的角度，明确加大对被审计单位信息系统的监督力度，保障其安全、高效运转，确保相关数据的质量性和安全性。

作为国家审计人员，要坚持科技强审，树立大数据审计思维。要不断学习数据挖掘、大数据分析与处理、人工智能等技术并应用于审计实践，努力将自己打造成既有审计专业知识，又熟练掌握计算机技能的复合型、专家型人才，以适应综合性强、复杂性强、系统性强的审计工作。

八、明确审计整改和监督责任，深化审计成果运用

2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及配套文件，除对完善审计制度提出若干意见外，还明确提出要建立听取和审议审计查出突出问题的整改情况报告机制。习近平总书记多次强调要着力打通联系服务群众的最后“一公里”，对工作狠抓落实。对于审计工作而言，其最后“一公里”就是审计发现问题的整改。审计整改是审计工作的落脚点，是全面履行审计监督职能，维护审计权威的必要保证。

《审计法》修正条款显著拓宽了审计范围和业务类型，审计报告的内容也相应拓宽。第四条新增报告“决算草案、国有资源、国有资产”的审计情况。新增一条作为第三十条，增加了“向本级人民政府报告或者向有关主管机关、单位通报风险隐患的情况”的规定。关于审计报告和审计决定的移送，将第四十一条修改为第四十五条，增加了“报上一级审计机关”的规定。关于审计发现问题报告、整改以及审计结果运用，新增一条作为第五十二条，明确被审计单位对审计查出问题的整改责任，规定各级政府、有关主管机关单位和审计机关对被审计单位整改情况的监督责任;明确健全审计结果及其整改情况的运用机制，以及拒不整改、虚假整改的法律责任[5]。

审计监督的主要目的并非揭短，更主要的是分析问题产生的根源、提出富有建设性的建议和意见、进行跟踪整改。党中央、国务院高度重视审计整改工作，《审计法》修正条款深入贯彻落实习近平总书记对审计整改工作的重要指示批示精神，为审计整改工作提供了制度遵循，对于如何聚焦审计整改，做好审计“后半篇文章”，明确了相关单位的责任，深化了审计成果运用。

深化审计成果的运用，一方面，对于被审计单位，需要根据建议或者意见针对查出的问题按照规定进行整改。被审计单位承担审计整改的主体责任，要严格执行审计整改要求，针对其领域内或行业内存在的普遍性、突出性问题，从源头进行整治。要坚决整改、持续整改、长效整改，避免久拖不决。注重从自身分析原因，对未尽职等主观因素导致的问题，要及时进行整改;对体制机制不健全等客观因素造成的问题，要加强与有关部门的沟通，推动相关体制机制建立健全。另一方面，对于各级政府、有关主管机关单位和审计机关，必须建立和完善审计整改检查跟踪机制。审计整改是一项复杂的系统工程，要加强相关方的贯通协作，建立健全协调联动机制和整改跟踪机制，持续加强跟踪督促检查，统筹解决整改中的困难，推动党中央、国务院决策部署落实落地。相关单位和部门应严格落实问责制度及整改情况公告制度，防止被审计单位对审计整改工作敷衍了事、避重就轻、不了了之。

九、做好研究型审计，助力国家审计高质量发展

2021年1月15日，审计署《关于印发全国审计机关2021年度工作要点的通知》（审政研发〔2021〕6号）提出要积极推进研究型审计。做好研究型审计，推动审计工作提质增效是新时期的新要求，是全面贯彻落实习近平总书记关于审计工作的重要讲话和重要指示批示精神以及党中央重大决策部署的新思路。

首先，研究型审计顺应审计范围扩大化。《审计法》的修订拓宽了审计监督对象，拓展到包括国有资源、国有资产、其他关乎国家利益和公共利益的重大公共工程项目、决算草案、政策措施落实情况、领导干部自然资源资产等在内的审计监督，审计范围的拓展和党中央、国务院重大经济决策部署息息相关，国家审计要想高效完成，必须深入透彻地探究和把握这些重大经济决策部署为什么出台？其战略意图是什么？改革目标又是什么？只有把这些全局性、根本性和方向性的问题研究透彻，才能知道为什么审？审什么？审计时才能一针见血，对问题的认识才能更加深入，才能更加透彻地找病因，提良方。

其次，研究型审计对审计主体提出了更高的要求。研究型审计并非纸上谈兵，要深入研究重大政策、改革要求、发展方向，做好审计计划，让审计更有针对性，为开展审计工作打好基础。同时也要深入审计实践，总结分析审计工作中存在的问题，建立健全审计质量保证和评估程序。另外，对于审计查出的问题，要深入探究导致问题产生的体制性障碍、机制性缺陷和制度性漏洞，坚持触类旁通，推动相关体制机制的不断完善。在研究中进行审计，在审计中开展研究，将研究融合于审计工作的始终，促进审计工作质效的波浪式前进、螺旋式上升[6]。

最后，研究型审计助力审计程序高效化。开展国家审计，必须把研究工作作为谋事之基、成事之道。只有把审计的内容研究透彻，才能更好地去把握哪些地方更可能出现风险，对更好地发挥国家审计的风险防范功能提供支持。积极地开展研究型审计，需要去研究国家审计如何有效利用国家政务信息系统和数据共享平台以及被审计单位提供的数据，即研究透彻如何审计？这样才能做到高效而又有质量地完成审计工作。

2021年12月8日至10日，中央经济工作会议在北京举行。会议指出2021年是党和国家历史上具有里程碑的一年，在充分肯定业绩的同时，也针对2022年的工作做出了政策部署，强调必须坚持高质量发展。法律的生命力在于实施，法律的权威在于执行，在贯彻落实新修订《审计法》的过程中，应积极做好研究型审计，做好常态化“经济体检”工作，坚持审计高质量发展，不断提高审计工作的法治化水平，奋力开创新时代审计事业新局面。

【參考文献】

[1] 罗萌.健全审计监督机制[N].中国审计报，2021-12-22（005）.

[2] 李磊，杨道广.国家审计高质量发展：内涵、现状与路径[J].审计研究，2021（5）：9-15.

[3] 程安林，梁芬莲.国家审计职业化逻辑路径与机制研究[J].审计研究，2017（1）：29-33.

[4] 王海洪，吕登辉，任美，等.我国大数据审计研究综述——基于中文核心期刊文献研究[J].会计之友，2021（14）：134-139.

[5] 黄跃进.强化审计查出问题整改[N].中国审计报，2021-12-22（008）.

[6] 王永梅，许莉，周旭东，等.研究型审计：内在逻辑与实践探索[J].会计之友，2022（1）：119-123.