从审计法的修改看我国审计政策的变化

□方 妮

一、审计法修订的背景

党的十八大以后，为维护国家经济安全，推动全面深化改革，促进以法治国，推进廉政建设，党中央、国务院颁布了一系列发展经济、改善民生的方针政策。与此同时，为适应不断发展的经济社会，不断完善审计制度亦是国家治理能力和治理体系现代化其中不可缺少的一个重要环节。2014年，在中共第十八届中央委员会第四次会议上审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》率先提出要完善审计制度，它指出完善审计制度，要保障依法独立行使审计监督权。之后，2015年12月，中办、国办印发的《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》再次提出要完善审计制度，该《意见》分总体要求、主要任务、加强组织领导三个部分。其加强组织领导方面，推动和完善相关的法律制度就提出要修订和完善审计法及实施条例。2018年5月，中央审计委员会成立，习近平总书记在中央审计委员会上强调，要深化审计制度改革，解放思想、与时俱进，创新审计理念，及时揭示和反映经济社会各领域的新情况、新问题、新趋势。随后，全国人大常委会将审计法的修改列入第十三届全国人大常委会立法规划，正式开启了新审计法的修订阶段。修改后的审计法(以下简称“新审计法”)于2021年10月23日重新颁布，自2022年1月1日起正式实施。

二、新审计法增加的主要内容

(一)坚持党的领导。党的十八大以来，全面从严治党成为中国共产党的基本治国方略，为了落实全面从严治党的政治战略，新修订的审计法加入了坚持党的领导的法律条文。在原先审计法第二条的基础上明确规定审计工作接受中国共产党的领导，同时明确了审计工作的最终目标，是坚持集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系。

(二)审计内容的延伸。旧审计法所针对的主要是对财政或财务收支，预算执行情况以及其他财务收支情况进行审计，对其资产、负债、损益的真实性、合法性及效益性进行审计监督。新审计法在原审计法第四条基础上修改为：“审计工作报告应当报告审计机关对……重点报告对……的审计情况。”不只包括了对预算执行的审计，还包括了对其绩效情况、决算草案进行的审计，不只包括了对国有资产的审计，还包括了对国有资源的审计，不只包括了对关系国家和公共利益的重大工程项目的资金管理使用和建设运营情况的审计，还包括了对贯彻落实国家重大经济社会政策措施情况的审计，体现了审计内容的延伸。

(三)审计对象的扩大。旧审计法主要对国有企业、国有金融机构和国有资本占控股地位或者主导地位的企业、金融机构进行审计。新审计法较旧审计法而言，它规定的审计对象不只包括对国有企业、国有金融机构和国有资本占控股地位或者主导地位的企业、金融机构进行的审计，还包括了对除上述机构以外的金融机构的审计，还包括了对国务院各部门、地方各级人民政府及其各部门、企业事业组织等进行的审计。

(四)审计工作职业伦理的进一步建构。

1.应具备的素质。新审计法第二章审计机关和审计人员中增加了全新的第十二条，它明确提出了审计机关应当建立一支什么样的审计队伍，审计人员必须具备怎样的职业素质。它必须是一支具备信念坚定、业务精通的高素质专业化的审计队伍，审计人员必须具备清正廉洁、勇于担当、并且全心全意为人民服务的职业素质。

2.禁止性义务。新审计法第二章审计机关和审计人员中还规定了审计人员的禁止性活动。它明确规定了审计机关和审计人员禁止参加任何可能影响其依法独立履行审计监督职责的活动，还规定了审计机关和审计人员禁止干预或插手被审计单位及其相关单位的正常生产经营和管理活动。

3.保密义务。随着信息化的不断发展，个人信息被广泛地应用于各种存储、交流、应用媒介之中，个人信息的泄露带来的各种风暴使人不寒而栗，而工作信息的泄露亦能使得一个公司或企业面临破产的风险，这就引起了人们对个人及企业信息保护的重视。对此，在结合信息化这个当今的时代背景下，新审计法不止规定了对国家秘密、商业秘密，还包括了工作秘密、个人信息等，审计机关和审计人员对在执行职务中获取的上述信息均具有保密的义务，体现了对商场行为规则的遵守，对个人人身安全及人格尊严的重视。

(五)审计与整改关系的进一步明确。审计，作为一项监督权，用来促进被审计单位规范运行。但是，根据经验可知，只审不改是常态，审计没有起到其应有的作用。新审计法首次将整改写入法律，亦是为了将审计整改落到实处，使审计真正起到监督的作用，而并非只是流于形式。同时，为了加强被审计单位对审计查出问题的整改落实情况的监督，新审计法规定了被审计单位必须在规定的时间内将其整改情况报送审计机构，还规定了被审计单位所属的上级管辖部门或各级政府应当督促被审计单位整改其查出的问题，对拒不改正或弄虚作假的情况，被审计单位所属的上级管辖部门或各级政府还有追究其法律责任的权利。条例清晰载明了各级人民政府对审计查出问题的整改情况的督促之责，有了各级人民政府的参与，对督促审计整改，强化审计监督提供了保障，使得审计的监督力度不断加强。新审计法还规定了审计机构有权对被审计单位的整改情况进行跟踪检查。新审计法不只是第一次将审计整改写进审计制度里，还将其与审计放在了同等重要的位置，并将其作为考核、任免、奖惩领导干部的重要参考。使得被审计单位对审计结果不得不加以重视，对审计提出的问题不得不提出整改措施，从侧面反映出审计的监督作用得到了有效的加强，进一步提升了审计人及审计工作的地位，加强了人们对审计和整改的重视，使得审计在以后的工作开展中更加顺利。

三、新审计法对各类群体提出的新要求

(一)审计机构及审计人员。随着审计内容的延伸，要求审计机构的审计人员必须不断加强各类学习，来应对审计法提出的各类专项审计。

1.预算执行情况及其绩效、决算草案的审计监督。预算执行绩效情况、决算草案是在以往审计基础上提出的新的审计内容,要求审计人员在掌握以往财务收支审计的基础上进一步学习如何进行绩效评价及对决算草案的审查。

2.对国家重大工程的资金使用、管理，建设运营的审计。要求审计人员在掌握以往财务收支审计的基础上重视对财务管理知识的扩充，不仅要分析资金的效益情况，还要对重大建设项目的运营情况进行财务指标分析。

3.对国有资源、国有资产进行审计监督。旧审计法只对国有资产进行审计监督，新审计法增加了对国有资源的审计，使得审计内容不止包括有形的资产，还包括河流、矿山、土地等无形资产，扩大了审计覆盖面，而如何对这些无形的资产进行审计监督，对审计人员来，这又将是一项新的考验。

4.审计监督在实施的过程中，需要进一步明晰审计事项，在这次审计法的修订中，要求将国家重大经济政策措施和社会政策措施的实施情况作为审计监督的重要内容。根据有关部门委托，审计人员还要随时对执行国家重大经济政策的有关机关、单位进行审计监督，监督其有无按规定落实政策，有无变相、擅自改变政策方针、有无欺上瞒下，要求审计人员不断学习国家出台的各项方针政策，将其吃准、吃透，作为判断被审计单位有无按规定作为的前提依据。

5.当审计机构面临内部审计工作的时候，新审计法还规定，应当对被审计单位或者被审计单位的附属单位进行业务方面的指导和监督。这表现了审计机构的工作内容更加宽泛，体现了全方位、全覆盖的审计原则。除此之外，还对审计人员的从业资格有了新的要求，加强业务能力的学习将是接下来所有审计人员必须面临的一项重要任务，也是所有的审计机关对其所属的下级审计机构必须进行的一项业务培训。

审计人员除了要加强对上述各项审计内容学习之外，还要严格保守各类秘密。包括在审计过程中获知的国家秘密、工作秘密、商业秘密、个人隐私和个人信息。保守在工作中获悉的各类信息是各行各业从业人员必须遵守的职业道德规范，审计人员亦是如此。

(二)被审计单位。根据新审计法的规定，对于被审计单位的内部审计部门，应该从主管单位的角度对其加强监督和管理。对于高等教学体系的大学教学单位和其他教学体系中的中小学教学单位而言，其各级主管部门在其出台的文件中都要求，各类教学单位应按照国家和上级主管部门有关规定，进一步完善其内部审计制度，完善审计工作的工作流程和工作安排，对于内部审计的重视，也反映了审计监督全面覆盖的基本原则。对审计工作中提出的问题，新审计法也规定，被审计单位要限期整改落实，不能敷衍塞责，不能置若罔闻。体现了对审计查出问题的整改不只要落实，还要在一定时间范围内落实，杜绝了以往被审计单位只查不改、虚与委蛇的现状。

(三)单位党组部门。针对单位的党组部门而言，新审计法将审计监督的作用进一步落到了实处。在审计工作中提出的问题，整改的落实情况，之前并没有纳入到单位考核、干部任免的体系之中。本次审计法的修改，明确规定将审计过程中提出的问题和整改落实的情况，纳入干部奖励、干部惩戒、干部提升、干部年度考核以及单位年度考核的参考体制之中，而且要列为重要参考标准，只有这样才更能引起各单位、各级领导对审计及整改的重视。

(四)社会各界。随着审计范围的扩大，涉及的相关部门也增多，新审计法以为审计机关实施审计工作提供便利为原则增加了一些规定。对于想全方位了解被审计单位数据信息的审计机关而言，增加了新的渠道，即中华人民共和国的政务信息各项系统和中华人民共和国的数据共享平台，应该按照规定向实施审计工作的审计机关开放信息渠道。想要通过公安机关、财政机关、自然资源机关、生态环境保护机关、市场监督管理机关等机构了解被审计单位信息的，都可以向这些机关提出申请，这些有法律权限的有关机关应该配合审计机关审计信息查询工作的展开，体现了国家对审计工作的支持。审计工作本身的合法性、职务廉洁性问题，在本次审计法修改中也有所涉及。新审计法规定，审计人员本身的执法行为和职务廉洁性也应该受到监督，要通过监督的方式，促使审计人员依法履行审计职责。体现了审计机关和审计人员不只有审计监督之权，还有被监督的义务，而履行监督审计机关和审计人员的权利则必须落到社会各界人士，这是社会人群的又一项权利。

四、新审计法实施后即将面临的新变化

(一)组织领导方面，各级审计委员会将持续成立。从2018年中国共产党中央委员会印发的《深化党和国家机构改革方案》来看，组建中央层面的审计委员会和地方层面的审计委员会是符合机构改革方案，应该展开的必要工作。3年来，地方各级人民政府有续成立了审计委员会，但在高校行业之中，尚未形成席卷之风。但是，随着新审计法的重新修订，随着党中央对审计工作的重视，审计委员会将会在各高校普遍成立。

(二)制度修订方面，将掀起一波重新修订制度之风。制度是一切工作的基础，这也是新审计法重新修订的原因，为了将党中央制定的新审计法中规定的各类审计事项落到实处，地方各级政府、机关需得上行下效，将其作为其日常工作之中的一环，而重新修订制度将是一切工作的根源。故，在接下来的两年之内，修订制度将是各级政府、机关根据新审计法与其现有的审计制度并结合实际情况要做的一项必须工作。

(三)制度执行方面，按新政策编制工作计划是以后各年中制定工作计划时必须考虑的一项工作。随着审计内容的延伸以及审计结果的运用，督促各机关、单位在以后的工作中必须按照新审计法中规定的事项并结合自身实际预列年度工作计划，并按照计划组织实施。其中既包括即将开展的审计事项，亦包括对以前年度审计的整改情况进行跟踪检查。还要求各机关、单位组织人事部门将审计结果以及整改情况作为其提拔任用干部的一项依据。