公平竞争审查制度实施现状调查研究

[摘 要]随着中国式现代化的推进，为预防和纠偏行政性垄断而设立的公平竞争审查制度的作用日益突出。该制度旨在从制度建构的角度约束政府规制市场的行为，通过规则建设严格控制政府作用的范围和作用的边界，维护市场的公平竞争，对于破除地方保护和区域壁垒具有重要意义。在自我审查模式下，地方政府及其职能部门兼具“裁判员”和“运动员”的双重身份。鉴于此，本文将公平竞争审查制度的实施现状作为切入点，从立法、执法、司法层面上全面分析该制度在落实中的具体情况，并在此基础上，进行问题检视，进而探析公平竞争审查制度的优化路径。

[关键词]公平竞争审查制度；运行现状；优化路径

一、公平竞争审查制度的法理辨析

（一）事先审查：行政性垄断的预防性控制

行政性垄断即滥用行政权力排除、限制竞争行为[1]。在我国，《反垄断法》规制行政性垄断，但其所规定的法律责任属于事后责任，并不能完全消除行政垄断对市场所造成的负面影响。即使得到了及时纠正，有关行为所造成的竞争损害结果也已经产生[2]。故而，这种规制方式更像是一种补救措施。要增强对行政垄断行为进行规制的可操作性，就必须在政策制定之前，就对政府的行为进行规制，做到事前预防行政性垄断行为。公平竞争审查制度，作为一种预防性控制，通过将规范政策措施制定的时间节点前移[3]，可以从源头上防范各类不利于公平竞争的政策措施出台，以有效地弥补目前对行政性垄断规制的不足。

（二）自我审查：行政权力的内部纠偏机制

改革开放以来，国家对经济活动的干预越来越少。但是，政府管理市场经济的观念依然根深蒂固，政府干预市场经济的情况依然存在，这对建立全国统一的大市场产生了一定的影响。因此，要促进市场经济健康发展，使市场真正起到决定性的作用，就必须减少政府的干预。而公平竞争审查制度可以为我国控制政府干预经济的权力提供新思路、新方法，促使政府在制定政策措施时，对市场竞争产生的影响进行充分考虑，有效地约束政府权力的滥用，促进思想观念转变，逐步将维护公平竞争内化为自觉意识，从而更好地发挥政府在建立公平竞争的市场环境中的

作用。

（三）实质审查：经济政策体系内部的价值权衡

在我国，竞争政策与产业政策是一种相互依存的关系。竞争政策的实施有赖于产业政策的支撑，而产业政策的有效运作又有赖于由竞争政策所形成的市场秩序。两者的相似性表现为都是为了提高经济的效率和保护公众的利益，都是为了建立一个高效而完善的市场经济体制。这两种政策在实施的方式、范围、价值取向等方面都有很大的区别，在这种情况下，竞争政策和产业政策必然会产生矛盾，因此，有必要在两者之间进行价值权衡，使得二者共同促进市场经济良性、健康发展。

二、公平竞争审查制度的现状考察及问题分析

（一）公平竞争审查制度的实施现状

建立公平竞争审查制度，是优化营商环境、推动经济高质量发展的应有之义。为进一步清除妨碍公平竞争的不利要素，国务院于2016年颁布了《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（以下简称《意见》），从制度层面予以正式确立；市场监管总局等五部门于2021年联合印发了《公平竞争审查制度实施细则》（以下简称《实施细则》），进一步增强了制度的可操作性。《反垄断法》于2022年修订后，增设了第5条，由此公平竞争审查制度已被正式确立为法律制度。

政策制定机关开展工作时，主要以《意见》及《实施细则》为依据。一是审查对象，即与市场主体的经济活动有关的各项政策措施；二是审查方式，按照“谁起草、谁审查”的原则，由政策制定机关对政策措施展开自我审查，在制度实施后出台的政策措施，要对其进行定期评估，并积极开展第三方评估；三是审查标准，共四大类18项标准，《实施细则》对此做了进一步的细化；四是例外规定，对属于国家安全及国防建设、社会保障及社会公共利益等情形的排除、限制竞争的政策措施进行例外规定，实质上属于该制度的豁免范围。此外，还包括责任履行、责任监督和责任追究为内容的责任保障机制[4]。

（二）公平竞争审查制度的问题分析

1.法律体系不完善

第一，法律规范协调性不够。公平竞争审查制度的推进是一项系统性的工程，必须贯穿于整个法律体系。《反垄断法》于2022年修订后，增设了第5条，由此公平竞争审查制度已被正式确立为法律制度，也标志着公平竞争审查制度拥有了法律基础。但是仅靠一部《反垄断法》不可能实现公平竞争审查制度的设立初衷。必须多个层次的法律规范进行相互配合與协调，因此需要各类专门的经济法以及有关法律规范来支持并落实。当前，在保证公平竞争方面，我国现行的各种法律法规存在着一定的矛盾与冲突，使得制度难以落实并有效执行。

第二，法律责任制度不完备。目前，在审查主体方面，我国实行的是以“自我审查为主，相关机关指导备案，社会监督为辅”的多元化、复合型审查模式。[5]自我审查的模式具有一定的合理性，但是在该模式下，地方政府及其职能部门既是“裁判员”，又是“运动员”，这就不可避免地造成了主观不愿审与客观不会审的情形。另外，尽管公平竞争审查对于提升全局、长远的公众利益具有重要的作用，但是它并不能在短期内对当地经济发展产生直接的推动作用，反而会对其实际的经济效益造成影响。不同机关因自身目标不同，可能因争权夺利而分道扬镳，或因逃避责任而互相推诿，导致执法效率低、成本高，影响了执法资源的合理配置。所以，要确保制度的有效运作，必须完善责任追究机制，提高违法成本，从而有效地避免违法行为。

2.执法机制不健全

第一，反垄断执法监督不完善。实施行政性垄断的主体是行政机关，与一般的市场主体存在着明显的区别。根据《实施细则》和《反垄断法》，反垄断执法监督作为一种外部监督方式，仅能向审查主体的上级机关提处理建议。很明显，这种“处理建议”给了上级机关更多的自主权，导致执法监督的威慑力明显不够，未能有效地促使决策机构切实履行职责。所以，要想提升审查效果，就必须对反垄断执法监督加以完善。

第二，缺乏信息传递的联动性。在审查过程中，政策制定机关之间、政策制定机关与公众之间存在着信息壁垒。一方面，各个政策制定机关的平台互不兼容，使得审查工作耗费大量的时间和精力；另一方面，公众进行举报后，是否收到反馈信息外界无从知晓，只能通过网站上发布的公告获知最终决定。这无疑会使公众对公平竞争审查过程的透明性、公开性产生质疑。因此，有必要构建信息处理平台，以数字赋能打通信息壁垒，通过技术手段嵌入倒逼政策制定机关优化审查流程。

3.司法保障不完备

第一，公益诉讼机制不完善。单纯依靠反垄断执法来促进反垄断法的实施，保护社会公众的利益，具有很大的局限性。行政性垄断给市场竞争秩序、社会经济秩序和社会公众利益带来了更大的损害和冲击，其负面影响也更加深远。行政公益诉讼必须承担起對行政性垄断行为的规制责任，以维护公平竞争的市场秩序。但是，在我国，行政垄断领域的公益诉讼却基本处于空白状态。行政垄断行为所侵害的市场竞争秩序与社会公众利益，“公益性”极强，但如果没有相应的法律支持，普通公众、社会团体与国家机关将难以“挺身而出”，无法实现对社会公众利益的保护，也就无法发挥其保护社会公众利益的功能[6]。

第二，司法审查作用有限。在对排除、限制竞争行为进行规制时，司法审查最具有制裁性和强制性。但是，就目前而言，司法审查的效果并不尽如人意。首先，针对抽象行政性垄断行为，还没有建立起一套有效的司法审查机制。抽象行政性垄断的反复适用性决定了它对市场竞争秩序造成的破坏更为持久，因而对其进行司法审查具有重要意义。此外，在审查标准、审查内容等方面，还存在着较大的审查难度，必须在实践中进行持续探索和总结，在制度上进行不断创新和发展，才能建立起一套科学、切实可行的司法审查机制。其次，针对具体行政性垄断行为，司法审查力度不够。在司法实践中，司法审查的效力非常有限，对行政权力的制衡作用并不明显。在我国“强行政、弱司法”的制度框架下，法院很难通过“滥用职权”这一理由，在司法判决中对行政自由裁量权进行制约。

三、完善公平竞争审查制度的思考

（一）立法层面

第一，加强法律规范的协调性。公平竞争审查制度对“竞争正义”的追求，使其适用范围更广，所以，它应该包含在经济法的各个方面，并与《反垄断法》等法律规范进行不断协调和融合，这样就可以真正地达到它的价值目的，从而保障市场主体之间的公平竞争、提高经济效率。只有在整体经济立法协调一致的情况下，才能防止在法律上各自为政，防止对制度的推行产生不利影响。

第二，严格法律责任。责任追究应当以法律责任为主，政治责任为辅。法律责任主要考量的是合法性，而政治责任则以合理性与实效性为主要考量。相对于政治责任而言，法律责任的适用范围更广；此外，严厉追究违法行为的人或机构的法律责任，并不意味着彻底抛弃政治责任。比如，官僚主义、形式主义等问题并不违反法律法规，不属于法律责任的范畴，但还是可以追究其政治责任的。故而，在强化其法律责任的前提下，还需要落实政治责任，以保证审查工作落到实处。

（二）执法层面

第一，建立反垄断执法机构与政策制定机关的直接监督机制。根据《反垄断法》，反垄断执法机构的建议权并非强制执行，其上级主管部门并非一定要按照其建议进行变更，因此，在实际操作中，反垄断执法机构的监督权力也就成了摆设。对此，可考虑赋予反垄断执法机构介入权。由于联席会议涉及部门众多，且每个部门均有大量本职工作需完成，不宜频繁召开。对此，建议在特定条件下应允许反垄断执法机构介入到具体案件中。例如，在审查主体和其他监管者不作为或出现了规制错误的情况下，反垄断执法部门应该按照竞争倡导原则进行沟通，在审查主体拒绝接受建议后，反垄断执法部门便可以介入对其进行干预。

第二，加强信息共享和透明度。打破信息壁垒，就必须建立高效的全国范围内的信息处理机制[7]。例如，重庆市开发建设了具备资源共享、追踪留痕、数据统计、在线学习培训交流等多种功能的公平竞争审查信息系统。有鉴于此，一方面，政策制定机关应将审查过程中所涉及的信息录入到信息处理系统中，并定期公布审查情况，从而达到信息共享的目的。通过信息处理机制进行信息的传递和反馈，以提高信息的联动性。另一方面，要向社会公众开放，以便于公众及时有效获取有关信息，从而实现对审查工作的监督。

（三）司法层面

第一，加快建立行政公益诉讼。在公平竞争审查制度正在逐步完善的情况下，探讨行政公益诉讼的适用范围，能更好地规制行政性垄断。行政性垄断所侵害的对象往往是不特定多数人，并且相对于其他垄断行为而言，其所侵害的利益更具社会公利性，因此，其只准许直接受害者向法院提起民事诉讼，无法保障各个市场主体的私利，具有一定局限性。为此，应对竞争领域中的行政公益诉讼进行完善，打破传统观念，拓宽原告资格。

第二，确立司法审查机制。公平竞争审查制度，是促进我国经济发展的有效途径。针对排除、限制竞争的行为，必须以“司法权”对“行政权”进行约束。作为一种外部监督手段，司法审查不受行政权力的制约，具有独立性、中立性、专业性等优势。其一，明确抽象行政性垄断的可诉性。因其反复适用性的危害性很大，必须对其进行强有力的司法规制，并将其纳入司法审查范围。要将司法审查真正地引入公平竞争审查制度中，必须经过仔细的理论思考，不断地实践探索，在此基础上，方能设计出一套切实可行的制度方案。其二，建立专业的司法审查队伍。在审理行政性垄断诉讼时，需要法官既有法学、经济学等专业知识，又有反垄断法、行政法等方面的经验。

结束语

随着中国式现代化的推进，为预防和纠偏行政性垄断而设立的公平竞争审查制度的作用日益突出。该制度旨在从制度建构的角度约束政府规制市场的行为，通过规则建设严格控制政府作用的范围和作用的边界，维护市场的公平竞争。自2016年实施以来，虽然取得了十分显著的成效，但由于其确立时间较晚，制度设计不够完善，在立法、执法、司法层面上还存在不足之处。因此，必须根据我国的实际情况，对该制度进行完善，从而使我国公平竞争审查制度更好地发挥作用。

参考文献

[1]陈林.公平竞争审查、反垄断法与行政性垄断[J].学术研究，2019（1）：106-113.

[2]张连海.公平竞争审查制度的学习思考[J].中国价格监管与反垄断，2020（6）：28-31.

[3]丁茂中.论我国公平竞争审查制度的建立与健全[J].竞争政策研究，2017（2）：33-44.

[4]孙晋.公平竞争原则与政府规制变革[J].中国法学，2021（3）：186-207.

[5]孙晋，孙凯茜.我国公平竞争审查主体制度探析[J].湖北警官学院学报，2016，29（4）：28-36.

[6]李娟.反垄断实施机制的反思与完善：以反垄断公益诉讼为例[J].经济法论丛，2019（2）：316-351.

[7]李俊峰.公平竞争自我审查的困局及其破解[J].华东政法大学学报，2017，20（1）：118-128.

作者简介：马霁昀（1995— ），女，回族，河北廊坊人，青海民族大学法学院，在读硕士。

研究方向：行政法。

基金项目：本文系青海民族大学研究生创新项目成果，项目名称：公平竞争审查制度实施现状调查研究（项目编号：04M2023093）。