威慑理论下环境行政处罚双罚制的适用边界探究

[摘 要]客观环境问题的加剧导致我国自2016年起形成了对环境违法主义的重罚主义倾向，环保重罚主义以威慑为基础，然而由于威慑理论本身的理论缺陷，对企业产生了负面影响，导致了环境行政处罚双罚制存在缺陷：颠倒守法与执法的因果关系、威慑手段存在随机性，以及责任区分不清造成的诉讼风险的问题。建议进一步严格适用环境执法双罚制的标准，主要需要明确三个问题：同一领域的适用原则、双罚制的单位类型、对单位人员的归责原则。

[关键词]威慑理论；环境行政处罚；双罚制

一、问题的提出

早在2016年，环境问题的加剧以及环境立法和执法上的不足，一定程度上引起过“环境恐慌”，与此同时，2020年9月我国提出：2030年“碳达峰”与2060年“碳中和”，加大对环境违法行为惩罚力度，逐步形成社会共识。

我国对此问题的认识基本一致，并体现在对环境侵权行为的规制上。环境法律责任是一种综合责任，包括三种基本责任形式：民事责任、行政责任和刑事责任。这些责任形式体现在我国现有的环境法律制度当中，当然，还衍生出了新的责任形式，如生产者延伸责任等。由此，我国的立法、司法、执法等方面，都体现出一种“从重处罚”的思想。

我国也在行政处罚中引入了“双罚制”的概念，即一个行政行为既惩罚责任人也惩罚单位。目前，税收征收、食品安全、安全生产、药品管理等行政立法领域均出现了双罚制。行政处罚双罚制是例外，而非原则，故在双罚制的立法与法律适用过程中需要厘清其适用界限所在。

二、威慑理论存在的缺陷

威慑型环境法以功利主义为理论依据，它认为，企业是一个理性的经济人，它们会对自己的违法收益和违法成本进行合理计算，当违法收益超过了违法损失时，它们会选择违法[1]。要阻止公司从违法行为中获取利润，就要加强对违法行为的处罚力度，使公司不能从违法行为中获利。因此，需要增加公司的违法成本，在违法成本超过违法所得的情况下，企业将会选择遵从法律法规。

该理论肯定了企业作为经济人的理性，但忽视了企业作为社会主体所具有的理性，并且这一划分过于笼统，没有进一步区分企业违法的因素，而仅将其总结为功利主义。

实际上企业的环境违法包含了很多种情况，有些人把这些违法者归结为两种：一种是唯利是图的违法者，另一种是能力不足的违法者。但实际上，还存在着两种违法者：一种是无法避免的违法者，另一种是疏忽大意的违法者。威慑理论并未区分这两类违法情形，只是单纯地以危害结果来承担法律责任，这将导致结果的不公正。

在环境行政处罚中，相对人大部分都是利益最大化的主体，因此，其威慑效应更多地体现在经济上的约束效应中，即“不允许任何人因违法而受益”的法律原则。故罚款的确定，首先要达到相对人由于违法而获得的不正当利益的追缴标准，其次需要确保违法成本高于守法成本，同时还要保证罚款高于违法所得。如果惩罚不到位，一方面，会使公司把罚款变成自己的成本，从而助长公司的违法行为；另一方面，如果主体完全竞争的情形能够发生，允许违法者从违法行为中获得利益，从某种程度上是将守法者置于不利的竞争地位，最终构成对守法者的变相惩罚[2]。

三、威慑理论下环境行政处罚双罚制的缺陷

（一）颠倒守法与执法的因果关系

威懾理论下，执法机关否认了企业作为社会人的理性，忽视了企业本身的差异性和可激励性，体现的是执法机关对于企业在环境保护方面的不信任，这是功利主义带来的弊端。其执法逻辑为：企业是理性经济人→企业对守法／违法的成本效益进行计算→企业潜在的违法行为→环境执法机关检查、处罚→企业被动守法。在这个逻辑链中，企业为被动守法方，执法机关为主动处罚方，这就无形中为执法机关添设了执法的负担。

然而企业的类型多种多样，企业对于风险的选择会导致对于环境保护的主动性存在差异，不能一概而论。按照行政中的比例原则，执法机关应该在执法过程中选择最佳项目，使损害达到最小，但由于威慑理论的缺陷导致执法机关对企业存在天然的不信任，使执法机关更倾向于选择采用主动处罚，企业只能陷入被动守法的循环，由此大大增加了行政执法中带来的成本，并且最终导致执法的效率降低，不能达到预期效果。形成企业作为守法主体却游离于环境法之外的局面，而执法机关却承受着巨大的执法压力，企业的自主性不能得到充分发挥，企业的自觉无法被培养出来，那么执法机关只能临时获得一些执法成效，并不能持久。

（二）威慑手段存在随机性

环境执法机关在惯性思维的指引下，偏好选用事后处罚的方式规制企业环境违法行为。《环境行政处罚办法》中规定了警告、罚款、责令停产整顿、责令停产停业等处罚手段，环境实务中“罚款”的应用是最为常用和普遍的。罚款有助于执法数据的直观展现。环境治理是一个漫长的过程，其间产生的效果不易统计、记录，需要进行一定的转化将效果可视化，才能更为直观地发现环境治理中存在的问题。行政处罚其实是其中最简便并且比较直观的方式，政府在对企业进行执法的过程中所进行的处罚次数、罚款数量，都被记录下来，用作今后评价环境治理效果的参考。

由此引发的威慑力不足的问题也逐渐显现。罚款的本质是通过增加企业违法成本来对其施加压力达到威慑效果，这样的威慑行为能达到什么样的执法效果取决于处罚的严厉程度。法律对于罚款的数额进行了明确的限制，因为有了明确的数额，执法机关能够更加快捷便利地执法，但是由于最大数额由法律规定，便无法保障违法成本大于违法所得，威慑力便会大打折扣。为了打破这种两难的局面，《环境保护法》于2014年修改后增加了“按日计罚”。在环保实践中，“按日计罚”的做法并不常见，由于惩罚的强度受到了执法机构自身的自由裁量权以及当地利益的制约，因此，执法机构更倾向于不使用，不敢使用。

（三）责任区分不明

单位行政违法双罚制，系指单位违反行政法上的作为或者不作为义务，除处罚单位外，还应并同处罚单位相关责任人员。

我国部门法中并没有明确并处罚单位负责人的具体构成要件或者具体认定标准，在没有严格的认定标准的情况下，是否应考虑单位负责人的主观过错？单位负责人的行为是否应考量行政法上的期待可能性？单位负责人未尽善良管理的注意义务如何判定？这些问题与普遍适用双罚制，保障单位负责人的合法权益不受非法侵害有着密切联系。没有上述因素的考量，势必会导致双罚制的滥用，从而过度牵连单位负责人[3]。

由于立法中对于违法主体的界定并不明确，执法人员在执法时确定责任人员的标准存在差异。例如，在一些延续性违法行为中，如建设项目“三同时”违法，如果项目持续时间很长，而且负责人在之前和之后有很大的变动，那么确认违法主体就存在较大困难，更不用说后续调查。

四、环境行政处罚双罚制的适用边界

（一）明确同一领域的适用原则

在我国，无论是在理论界还是在司法实践中，都普遍认为行政诉讼中的证据标准比刑事诉讼中的低。行政诉讼中，由于当事人利益的大小、诉讼过程的繁简性等因素的不同，导致了不同的证明标准。在涉及相对人人身和财产具体行政行为，并且影响重大时，可以参照刑事案件中的证明标准；在行政诉讼中，可以参考民事诉讼中的证据标准[4]。

行政法能够通过设置单位违法所损害的利益的最低限度、侵害范围以及行为人数等若干条件来规范双罚制度的适用范围，当然也需要设置兜底条款，一方面，给予行政机关以裁量权；另一方面，能够一定程度上避免双罚制的滥用。

在同一领域中，要公平处理来自不同主体的相同或类似的违法行为，严格按照行政违法双罚制中责任主体的二元性特征进行相应处罚，避免对同一行为重复处罚。换言之，在同一领域内，首先应当严格遵守双罚制的基本原则。同时还要对行政法中各个领域单行法中所规定的双罚规定进行规范，对不同类型的单位违法相对人进行细化，而不是“一刀切”地对单位违法行为实行双罚。

（二）严格区分双罚制中单位类型

吴卫星教授认为，进行是否适用双罚制的判断时，尤其要严格遵守比例原则中的必要性原则，而这个过程必然涉及对被处罚相对人的类型的考量[5]。

具体而言，首先要判断被处罚单位是法人还是非法人，这关系到单位是否能够独立承担法律责任；其次是要判断被处罚相对人的所有权和经营权是否分离；最后需要判断的是，单位财产与其成员的财产是否发生了混同。

国有企业的所有者与经营者通常分离，在国企的决策机制下，一个违法行为的做出，必然经过内部机构和相关自然人，因此对国有企业的法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他责任人员可以一并处罚。

当违法相对人是私营企业时，企业与内部工作人员、法定代表人的利益存在重合之处，对企业进行罚款，可能在一定程度上，也同时剥夺了单位成员的财产利益。在这种情况下，就应该更加谨慎地适用双罚制，如果适用的话，还应该考虑是不是能够减轻处罚。

在《公司法》中，若被處罚单位为一人有限责任公司，一人公司法人的所有权和管理权大多是合一的，容易产生股东与公司财产的混同。故应考虑公司财产和自然人财产的关系，若两者相混同，对公司罚款即对股东罚款。此时如果采用双罚制，相当于对公司处罚一遍后，又对公司法定代表人再处罚了一遍，这实际上是对“一事不再罚原则”的违背。

相对于一人有限责任公司而言，不管是合伙企业还是独资企业，双罚制的适用应更加谨慎。它们自身都不具备独立的人格，其人格属于合伙人或业主，所以在通常情况下，当这两种企业违法时，只需要对企业进行处罚就可以了。

（三）统一双罚制中对单位人员的归责原则

关于“其他直接责任人员”的认定，刑法学者一般将其界定为“奉上级指令具体实施或参与违法行为的单位雇员”[6]。行政法学者认为这种认定对于行政法的实际使用情况稍显笼统，由于一般员工在执行命令时，事实上他们只是单位的执行机器，他们的行为并不是完全出自自己的意志，当然也并非完全没有责任，但是他们没有阻止违法行为的能力和权限，所以即使他们符合违法构成要件，他们也不应该成为处罚的对象。从责任论、比例论等视角，应将“非责任者”的直接责任者定位为拥有决策权力、业务领导权力的中高层，并以严格的责任标准限定“非责任者”。除此之外，在其他直接责任人员不止一人时，应该坚持个人可归责性原则，将处罚对象的认定精确到个人，不能因为共同经营或集体决策，就任意扩大处罚的对象[7]。

我国《行政处罚法》第33条第二款将错误推定原则引入到行政处罚中。但是，对于单位人员的处罚，其归责原则应区别于普通的行政处罚。由于对于单位的侵权行为，通常只适用于单位，而采取双罚制度则是一种特例，需要另外的补充理由。这一补充理由在客观上表现为违法行为所侵犯的法益具有严重程度等特点，在主观上也应该具有更加显著的可谴责性。因而，对单位人员的处罚，必须是主观上的故意或重大过失。举个例子，在新《固体废物污染环境防治法》中，103条规定，“直接负责的主管人员”，即单位的领导或部门的领导人员，如果这些人员在行为中下达了拒绝、阻挠监督检查的命令、指示，就会被认定为具有主观故意，如果这些人员并没有下达这样的命令、指示，那么，就推定“直接负责的主管人员”存在对行为人员选任上的过失，但是这种过失必须达到严重的程度，他们才会受到处罚。

结束语

目前，我国的环境问题十分严重，人民群众对环境品质的需求越来越高。保护生态文明，已成为全社会的共识；加大处罚力度，已是大势所趋。在目前的环境法制中，无论是在环境法律的立法上，还是在法律的执行上，都加强了对环境侵权行为的处罚力度，并充分体现了“从重处罚”的理念。

我国环境行政执法的主要理论基础是威慑理论，主要是通过对企业外部施压，使其产生恐惧而避免企业违法的途径达到环境治理的目的，但是，这种制约模式中，由于执法主体对于企业存在天然的不信任导致执法成本较高，还伴随着颠倒守法与执法的因果关系、威慑手段存在随机性，以及责任区分不清造成的诉讼风险等副作用，并不能真正意义上提高执法主体的环境治理能力和治理水平。因此，对于双罚制的适用，必须明确环境行政处罚双罚制的适用边界，建议从明确对同一领域的处罚的适用原则、双罚制的单位类型、对单位人员的归责原则三个问题出发。

参考文献

[1]邓可祝.环境守法导则：一种新型环境合作治理模式[J].厦门大学法律评论，2016（1）：30-46.

[2]何香柏.我国威慑型环境执法困境的破解：基于观念和机制的分析[J].法商研究，2016，33（4）：24-34.

[3]杨东升.单位行政违法双罚制的立法模式选择[J].法学，2023（4）：34-45.

[4]武晓雯.行刑衔接机制的基本问题[J].中外法学，2023，35（3）：803-822.

[5]吴卫星.我国环保立法行政罚款制度之发展与反思：以新《固体废物污染环境防治法》为例的分析[J].法学评论，2021，39（3）：163-172.

[6]黎宏.论单位犯罪中“直接负责的主管人员和其他直接责任人员”[J].法学评论，2000（4）：63-69.

[7]谭冰霖.单位行政违法双罚制的规范建构[J].法学，2020（8）：127-142.

作者简介：李心怡（1996— ），女，汉族，四川广元人，青海民族大学法学院，在读硕士。

研究方向：民事诉讼法。